稼轩分享 | 从商事登记类行政案件浅析行政机关的审查义务

✎  第 399 篇原创

文 | 稼轩律师 段飒、龚梦娅

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笔者所在团队在办理大量关于撤销公司登记行政案件中发现，大部分原告，以及部分法官均认为，公司登记机关在受理企业登记申请过程中，对申请材料应当履行实质审查的职责，如果公司登记机关在受理公司登记申请的过程中，未要求申请人提供证明签名真实性的证据或者要求相关人员到场确认的，则应认定登记机关未尽到审查义务，进而撤销登记行为或确认违法。理论、实务界关于“形式审查”、“实质审查”观点的争论一直以来亦未有定论，但在执法领域逐渐形成了“审慎审查”的标准。

一、

我国现行法律、法规关于登记机关审查义务的规定

《行政许可法》是我国企业登记制度的基本法律依据，规定了登记机关对公司登记申请过程中的审查职责。《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第五十六条规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”

从上述规定我们可以看出，公司登记过程中，登记机关对申请材料的审查义务是以形式审查为主，实质审查是特殊情况下才实行的审查标准，而且是由登记机关根据法定条件和程序，视具体情况的需要进行决定，严格限制进行实质审查是要依据法定程序和条件才能启动的。

《公司登记管理条例》第五十一条规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。”第五十三条规定：“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。（二）对申请人通过信函方式提交的申请予以受理的，应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。（三）通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请的，申请人应当自收到《受理通知书》之日起15日内，提交与电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等内容一致并符合法定形式的申请文件、材料原件；申请人到公司登记机关提交申请文件、材料原件的，应当当场作出准予登记的决定；申请人通过信函方式提交申请文件、材料原件的，应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。（四）公司登记机关自发出《受理通知书》之日起60日内，未收到申请文件、材料原件，或者申请文件、材料原件与公司登记机关所受理的申请文件、材料不一致的，应当作出不予登记的决定。公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”可见，《公司登记管理条例》遵循了《行政许可法》中关于审查义务的规定，即以形式审查为主，实质审查为辅，且实质审查的启动决定权在行政机关，对工商登记申请材料“需要”审查的标准赋予了工商登记机关裁量权。

《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”这亦是对形式审查的具体要求和内容。可以看出，并无要求对申请材料是否属实进行审查。而实质审查则是要求在形式审查基础上，对登记申请人是否具备登记条件，申请登记事项是否属实等内容进行审查。

综上，形式审查是我国法律、法规对登记机关在登记过程中审查职责的基本要求，是普遍性的原则，是登记机关应该遵循的基本登记原则，实质审查是特殊要求，是个例。

二、

我国现行商事制度改革背景下审查义务的变迁

1、原实质审查标准的背景

在2004年商事制度改革之前，我国在商事登记中采用的是实质审查标准，即登记主管机关不但要审核有关的申请文件是否符合法律的规定，而且还要审查登记的事项和相关文件的真伪,并且对登记的结果负责。实质审查标准的规范目的在于审查核实申请材料的内容是否真实、合法、有效，从而确定申请人是否符合商事主体的实质条件。但是，这一片面的严格审查标准之设计过于理想化，由于脱离执法的实际环境而难以实现，延缓了商事登记的进程。

2、现行商事登记制度改革

在商事实践中，由于人力等方面的原因，登记机关有能力执行的仅是形式审查标准，即对于申请人提交的相关申请和文件，在形式上审查是否符合法律的要求只要形式符合便进行登记。2003年《行政许可法》实施后，已明文规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，行政机关对申请材料进行形式审查为主，实质审查为辅。

改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，是党中央、国务院作出的重大决策。改革注册资本登记制度，是深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，在新形势下全面深化改革的重大举措，对加快政府职能转变、创新政府监管方式、建立公平开放透明的市场规则、保障创业创新，具有重要意义。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）在以“便捷高效，规范统一，宽进严管”作为改革基本原则的前提下，提出：“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”该通知是由国务院批准印发的，国务院具有行政法规立法权限，因此通知实际上具有行政法规的效力等级，体现的是国家对于商事登记制度改革的决心和战略要求。

十九大明确提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”，党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作。2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话，部署深化“放管服”改革，加快打造市场化法治化国际化营商环境。要求推动简政放权向纵深发展，进一步放宽市场准入，缩减市场准入负面清单事项，清单之外不得另设门槛和隐性限制。通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革，要求进一步压减企业开办时间，将企业开办时间压缩至5个工作日甚至是3个工作日以内。对滞后于改革要求、不利于优化营商环境、制约新产业新业态新模式发展的有关规定，要加快清理修改。对与改革决策相抵触的行政法规、部门规章和行政规范性文件，要应改尽改、应废尽废。涉及到修改法律的，要与改革方案同步提出修法建议。2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中明确提出优化政府职责体系的要求。实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。

《西安市贯彻落实<陕西省优化营商环境条例>实施方案》亦提出：“对未纳入清单的证明事项和盖章环节，不得要求市场主体提供。现行的证明事项或者盖章环节中，对没有法律、法规依据的，应当取消”“实行统一的工商登记标准和条件”“建立登记、审批事项容缺受理制度，优化受理和登记、审批环节的协同协作，对基本条件具备、主要申报材料齐全且符合法定条件，但次要条件或者副件有欠缺的登记、审批事项，先予受理并进行审查。”

3、发达地区初步探索商事登记的确认制度

在商事制度改革方面，我国一些发达地区已经开始探索商事登记确认制度。上海市人民政府发布《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管理办法》，明确：“新片区将试行商事主体登记确认制，登记机关对申请人提交的登记材料实行形式审查，审查通过后即时予以登记确认，核发营业执照。”

广州市南沙区也将在粤港澳大湾区内探索试行商事登记确认制。2019年10月25日，由国家市场监管总局指导、广东省市场监管局和广州市市场监管局主办、广州南沙开发区（自贸片区）管委会和广州市南沙区人民政府承办了“商事登记确认制改革高级研讨会”，会议对关于商事登记确认制的内涵外延、市场准入制度的实施路径、构建与商事登记确认制相配套的监管规则和制度等问题得到一定的论证，也将为《公司法》的修订、统一商事登记立法等提供理论支撑和实践经验。

因此，商事登记过程中对于登记机关实行形式审查的问题已经是非常明确，而且从国家行政效能改革的要求来讲，也要不断简化审批流程，放低市场准入条件，甚至下一步改革的趋势将会从法律制度的层面上，由登记许可制向确认制进行转变。

三、

实质审查标准的弊端

如上所述，在法律、法规尚未将公司登记许可制改为登记确认制之前，为响应党中央、国务院政府职能转变的重要要求，响应国家对商事制度改革的必然要求，登记机关须在原有法律、法规的规定下，坚持对登记申请过程中的形式审查职责，甚至要在原有基础上进一步简化审批条件和要求，以不断优化营商环境。

若登记机关遵守实质审查的标准，对申请材料的合法性、真实性、有效性进行审查，必要的时候还要申请人提供笔迹鉴定意见或者到登记现场进行确认，这与国家改革的方向和要求明显是背道而驰的，不利于营商环境的优化。具体来讲，笔者认为坚持实质审查原则可能会导致以下几方面的后果：

1、目前的商事登记制度条件下，大部分的工商登记行为一旦被提起行政诉讼，最终的结果都将被判决撤销或者确认违法；

2、如果登记机关要保证登记行为最终不被撤销或确认违法，那么就必须在登记的过程中要求申请人提供相关人员签字的笔迹鉴定文书或者公证书，或者要求相关人员前往登记机关进行现场确认；

3、登记机关对申请人提出的上述要求，增加行政相对人的经济负担，且因为毫无法律依据或将面临大量的投诉举报，或将因为超越职权、滥用职权而被提起行政诉讼，最终亦将面临行政追责的后果；

4、导致行政效率和行政职能严重降低，与目前国家“放管服”“行政效能改革”的要求和商事制度改革的大方针相悖，损害我省营商环境，在全国树立不好的典型；

5、对于意图通过撤销公司股东身份从而达到逃避公司债务或其他法律责任的人来讲，提供了一个成本低廉、便捷有效的途径，将会导致大量的债权无法实现，引发社会矛盾和信任危机。

综上所述，在针对公司登记类行政诉讼案件的过程中，应清楚我国商事制度改革的发展趋势，明确国家对政府职能转变和商事制度改革的方向和要求，知悉优化营商环境对于我省发展的重要程度并以此改革理念为引领，登记机关应秉持兼顾公司、股东以及公共利益的基础上对登记申请材料是否符合法定形式仅作形式审查而不过多介入公司的自制范畴进行实质审查为宜。

END

  编辑｜稼轩文编社

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