稼轩分享 | 街头官僚的行动逻辑与裁量治理（下）
稼轩律师 | 杜国强律师
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三、街头官僚裁量权的综合治理
街头官僚的前述特征使得对其进行有效的监控极为困难。理论上，科层化的行政组织构成了街头官僚生存的背景，管理者可以借助其地位、身份及资源对街头官僚施加各种影响，包括制定详尽完整的工作手册，为官僚提供明确具体的指引，对街头官僚的行为进行及时的审计，并借助有效地激励机制调整其行为选择。这些手段对裁量权的规范而言，无疑具有一定的作用，但其是否能达致预定的目标往往是颇有疑问。例如详尽完整的工作手册是否有可能覆盖到街头官僚执法的所有方面？即便如此，这种能够覆盖是否值得，是否以公共服务的回应力缺失作为代价?管理者对街头官僚的监督依赖于官僚提供的各种信息，如何防止官僚对信息的截留与过滤？行政机构的目标是否清晰到能为管理者精确评估提供可靠标准的程度？都是十分棘手的问题。
公众对服务的需求存在数量上的追求，“多多益善”，考虑到财政限制、政治风险等因素，在包括西方福利国家的任何一个社会，这种期望都是不切实际的。相比之下，公共服务的质量水平完全可以通过相关的制度设计尽可能的得以提升。问题是如何评判公共服务的质量？一般而言，考察的角度有三个：一是适度性，公众通过所得到的利益与自身的具体需求及情境保持基本的均衡；二是平等性，行政机构对公共福利的分配不能出现基于种族、肤色、性别等不相关因素进行差别性对待；三是人格尊严。民众在公共福利分配过程中应该受到行政官僚的尊重，是否向某一公民提供给付不仅应该考虑维持其作为人的基本尊严的必需，具体的给付环节也要符合人道、充满慈爱。
以上三点也应是街头官僚裁量权的运行方向，要实现这一目的，基本的路径如下：
（一）民众角色的转变：从被动的接受者到主动的选择者
传统体制下，公共服务由具有天然垄断性的行政机构“一手包办”，民众并无太多的选择权利和机会，行政流程一旦启动，民众除了提交表明个人信息的资料以外所作的只能是被动守候，很难对公共服务施加有力的影响，用以支撑行政运作的资金取决于机构对政策制定者的游说能力，行政机构缺乏提高效率、改进质量的外部动力，“花大钱、不办事”成为社会对行政机构最为常见的注解。
20世纪70年代以后，西方国家在财政危机、管理危机以及信任危机的压力下，进行了一场卓有成效的政府改革运动，其核心是推动公共管理的市场化。一方面，把一些可以由市场或社会承担的职能从国家或政府的任务中进行剥离，出现了诸如产权出售、合同外包、特许经营等具体做法。另一方面，对于一些不能卸载的政府职能，例如教育、住房、医疗，政府在承担提供者角色的同时，将竞争机制引入到输出过程之中，实现公共服务领域的市场化运作。其中，最为典型的做法就是实行凭单制。具体的做法是政府通过发放凭单的方式直接资助特定公众，由后者自主选择合乎资格的服务组织（主要是具有公共职能的机构）进行消费，服务组织提供服务后从政府部门兑换经费。凭单制实际上是把消费者主权的概念引入到社会服务的提供之中，消费者控制了资源，获得了对服务方式、服务路线的选择权，行政机构不得为争取资源而相互竞争，改善组织行为的方式，对官僚的裁量权进行有效地约束，建立起顾客导向的运行模式。
事实上，完全借助于凭单实现对裁量权的规范是不现实的。首先，凭单制度的适用范围有限，对于国防、外交、治安、电信等事项不宜适用凭单进行市场化运作，从而实现对官僚的约束；其次，实行凭单制度也无法从根本上摆脱官僚体制的影响，后者决定谁具备何种条件能够得到凭单；再次，凭单制度的实施有赖于服务机构信息的公开，唯有消除了信息的不对称，顾客方能进行有意义的选择；最后，在有些领域，顾客很难对服务的适当性作出准确的评估，而这恰恰是影响凭单制度成效的关键所在。
（二）官僚行动的改进：建立规程与增加资源
行政机构为了避免或减少街头执法中的不当裁量，倾向于通过具体的分类建立标准行动规程实现官僚判断的常规化、惯例化，这实际上等于为街头官僚提供社会服务的复杂行为逐条确定运作的公式，它“不仅可以帮助人们有效地达到目的，而且可以保存稀缺而宝贵的决策时间和注意力”。①（西蒙）然而实践证明，这种做法忽视了一个潜在问题：街头官僚所面对的情景具有综合性，其中影响工作内容的因素经常相互交织并以整体形式出现以致很难对其进行筛查和归类，即便能够做到这一点，也很难防止从不同因素出发可能导致的决定上的相互矛盾，更何况，在全新的情况出现时，标准化的规程几乎毫无用处。
对街头官僚机构增加资源是机构内部改善裁量效果的另一种方法，毕竟资源上的限制是街头官僚享有裁量权的原因之一。这里存在的假设是，当官僚有充足的资源对公众日益增长的服务需求进行回应时，裁量权的行使或者成为多余，或者会向有利于顾客的方向发展。这种推理大多数场合是正确的，可是在有的时候，更多的资源可能会滋生更多的问题，裁量权的不当运用不能简单的归结为资源不足，街头官僚的个人信念、所隶属的社会阶层甚至整体的社会文化都是影响裁量权运行的参数。
另一种可能出现的情况是，增加的资源未能改善街头官僚的环境，只是增加了接受服务的顾客的数量，扩大了服务的覆盖面，甚至干脆作为收入分配给员工。“如果在公共服务领域仍然存在着没有享受服务的顾客，对更多服务的需求以及深感委屈的有组织的职工，对服务质量的追求很难坚持下去”。②此时，资源不足不可能得到彻底的解决。
（三）控制手段的完善：强化职业操守
公众对街头官僚的观感异常复杂。一方面，为数不少的街头官僚在服务供给过程中的能够展示利他、负责的一面，“在大多数情况下，官僚被认为是有帮助的、有效率的、公正的、谨慎的、有礼貌的。更有甚者，人们认为官僚在尽力提供帮助，愿意听取意见，愿意适应法令，关心顾客利益”。③另一方面，街头官僚行为的低效、不公也在公众内心形成负面的心理体验。人性善恶这一原本无从论证的问题基于官僚的不同选择直观的得以展现。
公共行政不是纯粹的技术或管理问题，任何从事行政实务的人实际上都是在从事价值的分配。警察对一些人提供保护，对另外一些人没有提供保护，是一个关系政策伦理问题。既然如此，对这些街头官僚的职业操守进行规定就是合乎逻辑的结果。
在具体个案中，街头官僚行为趋向上的不同，既有制度约束的力度问题，也与择业者性格与价值偏好的不同相关。应当承认，以选择官僚职业的人经常具有利他、博爱、同情、高尚、追求安全等人格，乐于奉献，标准化的培训、诱人的薪水及业绩导向的升迁路线能够保证适格的人才进入政府，以所谓“职业家”的身份向公众提供服务。然而，这些人一旦进入政府，就会发现理想与实践存在的巨大鸿沟，原本应该均等分配的服务被歧视性输出，主观的良好愿望面临现实的冷酷拷问，所求者无非离职与屈从。公共精神所要求的职业操守必定要不断滑坡，个人的行为在整体的社会文化与组织结构中显得极为渺小。
因此，如何唤回迷失的公共信念成为异常严峻的问题，教育与社会化手段当然必不可少，因为“最有效、并持续不断的控制不是强制而是触发个人在内的自发性的控制手段”。此外，还可以选择将部分必须遵守的道德规范上升为法律，这也是国际通行的做法。
（四）司法审查的跟进：认真对待街头官僚的直觉
裁量权的行使涉及到行政执法过程中所积累的专业技术方面的知识、经验、甚至直觉，法官对其是否适当的判断，在相当长的时期内保持一种较为谨慎的立场，尽量避免作出断言，学者的立场也是大相径庭。戴维斯教授在《裁量正义——一个初步的探讨》中主张通过各种途径推动行政官僚运用其法规制定权限约束裁量，将裁量的建构与控制的期望寄托于行政机构自身，④赖特法官针锋相对的指出：“法院必须承担起限制裁量的主要责任。有时法院不仅应当制定他们自身限制自由裁量的规则，它们也应当复活法律原则，这些法律原则会迫使一度不情愿采取行动的国会议员和行政人员采取行动来限制自由裁量”。⑤沃伦教授将二者的对立概括为理想主义与现实主义的冲突，通过法规限制裁量的做法固然有其正面的功能，但同时亦应看到，对行政的灵活性、机动性而言，任何旨在限制裁量空间的举动都会构成明显的障碍，希冀官僚采取初步行动自动限权，“如果那是正确的，可能根本就没有希望”。作为社会正义的守护神，法官必须介入到裁量过程的审查之中。
在现代国家，街头官僚的执法行为必须具有合法性，并服从于合法性原则下的各项制度性安排，例如决策中的仔细准备、公平参与、比例对待等,⑥这些制度为法官判断行政裁量提供了基本的依据。然而，街头官僚为了履行法律所赋予的各项职权，必须经常依赖于长期执法积累起的经验，后场常常表现为直觉，以警察为例，为了维护社会的公共安全，他必须对可疑人员、事件保持高度警惕，在没有明显线索的情况下，所谓可疑与否的判断往往与行为人的外观、种族、举动、情绪等因素相关，这是一个运用直觉加以甄别的过程，行政行为的裁量性极为突出的表现出来，脱离具体执法情境的管理者和法院很难以理性的名义对其进行评定。当然，这并不意味着每一种直觉和每一次直觉的运用都是无懈可击，事实上，许多直觉包含着歧视性的因素，“导致成百名无辜的人受到侮辱”，有些直觉的失灵，结果又是破坏性的，“每有一辆运输大麻的汽车被某名特定警官拦住，就会有数目不清的其他运输大麻的车逃过他或她的监察。而有些车则被错误的拦住，从而侵犯了车主的权利”。⑦法官对裁量适当与否的认定，不宜过度尊重，而应深入到直觉形成的结构层面，对其适用事件的紧急性、危害性以及与人格尊严的关联程度等因素进行综合考量，其中最关键的一点是在对个人权利的限制与公共利益的取得之间进行利益的衡量，如果后者明显大于前者，直觉即为执法必需，否则将构成裁量权的滥用，这也构成了街头官僚裁量权司法审查的独特性。
四、街头官僚裁量权的中国图景：基层执法中的裁量问题初探
考虑到我国立法中长期存在的“宜粗不宜细”倾向以及各地较大的经济与社会差距，街头官僚的执法裁量空间在我国表现得尤为明显。对街头官僚（为了适应我国的制度与学术讨论环境，以下将街头官僚有意识的用“基层执法者”替代，二者在含义上并无本质性差异）执法裁量权的价值面向与大致路径的探讨，包括上文在内的理论成果已有一定程度的揭示。但更多停留在较为正式的制度层面，忽视其存在的制度基础与社会环境，而后者才是揭示基层执法者裁量权运行过程真实世界的关键所系。“在自由裁量权的‘黑箱模式’中，立法机关所确定的目标像‘阳光一样照进’行政机关，但随即却被可能影响自由裁量权的各种影响因素所‘折射’”，⑧Prosser的警告中确实包含着对执法裁量准确拿捏的真知灼见。
在我国，基层执法者裁量权的行使至少需要考虑以下几个因素：
（一）执法责任与案件压力。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004）和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（2005）的安排，目前大多数政府管理领域制定了有关执法责任方面规范性文件，在现有法律文件的基础上，进一步了明确了岗位、职责、权力、程序、标准和责任，许多地方将这种做法形象的称为“拿起刀割自己身上的肉”，⑨街头官僚的执法行为因为受到全面的盘点和限定得以受限，过去那种“想什么时候收就什么时候收，想罚多少就罚多少，想搞哪个企业就搞哪个企业……”的随意执法行为借此受到遏制。随之建立起的法律责任追击机制更是以明晰的后果承担对包括管制行政在内的执法行为的规范化产生了积极的推动作用。这种制度上的建设反映了依法治国的方略之下，政府内部执法工作规范化的一种努力，对于解决目前执法领域存在的诸多问题有极强的现实意义。
但在另一方面，对基层执法者而言，执法责任制度固然能为其执法行为提供有力的激励，而如果他必须面对大量繁复的工作任务，甚至休息方面的权益都得不到基本的保障，⑩我们也很难期望他就每个案件进行事实认定和法律适用方面的认真推敲，案件的处理质量上的下降成为必然。这种下降反过来会在社会和机关内部形成强大的指责声音，进而完全可能通过责任追究机制进行人员的惩戒。如此以往，执法成为一条荆棘之路，人人避之而后快，这就加剧了一线执法人员的紧缺，进一步增大了在职者的工作压力，形成了恶性循环。个别地方试图通过招收“协管员”的方式化解这一问题，已经招致公务员“贵族化”的指责，通过编外的人员增加在经费来源与监管机制上都存在很大困难，运作不好完全可能沦为饮鸩止渴般的做法。城管执法领域存在的问题就是一个相当明显的例证。笔者认为，除了探索实现社会治理机制的创新这一根本性治标之策以外，目前较为可行的做法应是扩充执法岗位的编制，按照工作任务的性质、难度配置数量适当的人员，同时为避免行政机构走向“肥大”，应减少综合管理与专业技术人员的数量，实现决策与技术类职位的少而精，在行政机关内部形成合理的人力资源配置格局。
（二）行政受益与资源限制。从根本上讲，行政执法是政府基于公共利益的逻辑理据建立的针对公民、法人、其他组织的行为的调控，这种调控会产生利益格局上的调整，而如果允许权力进入市场寻求归自己支配并支撑自身运行的所需要的资金，意味着其局部、自身经济利益的要求通过强制性的权力获得了实现。行政机关将演化为集行政组织与经济组织于一体的混合物，管制过程中裁量权行使的中立性与公正性必然成为画饼充饥般的谎言。因此，在行政法学基本法理的探讨中，一个基本的共识是为了保证行政机关有效地行使行政职权，维护社会秩序，国家向行政机关提供各种物质条件，如财政经费、办公条件、交通工具等，学理上将之称为“行政受益权”。
然而，过去在某些地方存在着将一部分承担管制职能的机构定位为自费编制事业单位(或仅拨人头经费而无办公经费)的现象，这类做法因为不仅违背了行政受益权的行政法理，更是催生了“执法产业化”的弊病，鉴于其危害性，这种现象正在逐步清理之中。
改革开放三十年来，我国财政能力已有根本改观，但“吃饭财政”“人头财政”现象仍然较为严重，⑪这在一定程度上影响了财政资源的有效安排，基层执法者在办公设备、交通车辆、监督仪器等方面的缺乏，侵蚀了执法的能力与有效性。这种情况下，基层执法者倾向于容易处理的、定型化的事务，对那些繁复和花费时间与精力较多事务往往不予过问,这就是由马奇与西蒙所提出的“格瑞斯汉姆法则”；或者，采取“抹上奶油”策略，将有限的资源用到那些最有可能成功，但不一定是最需要的个案进行处理。此外，诸如对公众的支配、简单化的归类都可能构成执法者的行为选项。我国实践中常见的“选择性执法”也与资源的不足存在一定的相关性。
（三）公事公办与执法人缘化。韦伯认为，科层组织的一个特点是非人格化，即按章办事，不苟私情，行政法的许多制度性安排皆是以此展开。近年来，行政机关运作的制度化取得了很大的进展，法律的质量与执法者的素质都有了很大的进步，这些都将增强正式制度的规范作用、削弱执法者的人为偏差，进而减少执法裁量的不当运用。
但在实际生活中，基层执法的人缘化倾向仍然明显。裁量权的行使过程在很大程度上通过非正式的关系网络经营运作。违法案件出现后，相对人置正式的制度于不顾，花费大量精力疏通与执法者的关系，期望借此取得对自己有利的后果。一个能够观察到的现象是：一方面正式的制度安排不断出台，另一方面非正式的人际关系不断侵扰。非正式的网络关系在一定程度上置换了正式的制度安排。从学术立场出发，这种现象不仅反常而且极为有害，将直接冲击公众对于正式制度已经形成或者尚未形成但确为制度运行所必需的内生性信仰。
从社会学的角度看，执法者总是生活在一定的社会关系之中，会与他人形成各种各样的关系，例如亲戚关系、同学关系、老乡关系。作为个体的人，只有对这些关系做到适度调控，才能获得心态与神智上的健康，为正式的制度安排提供适用的良性基础；但是，如果过度的陷于人际关系所罗织的网络之中，“以私化公”，必然会影响到裁量权行使的公正性。在我国，由于公务员职业生涯的不确定与高风险，人缘化成为执法者应对风险的策略。具体来说，同事间紧张的竞争关系可以通过执法中的人情关怀（哪怕是违心的）得到部分的舒缓，职位竞争的失败可以通过处罚尺度上的宽松为自己以后赢得更多的职业选择的空间，损益计算之后最有可能牺牲的就是执法的公正，这多少反映了我国目前在执法领域裁量的真实情况。⑫而且一个基本的事实是，中国社会所固有的“差序格局”在很长时间都很难有根本性改观，人情羁绊将长期困扰行政执法。
（四）公平正直与个人偏见。作为执法者，行政官员是行政国家的护卫者，也正因为他是执法者，政治理论中“谁来监督护卫者”的探索从未停止。人们倾向于内外两个角度寻找解决之策，职业伦理（或者专家精神）是执法者对其行为的一种“自我责任”，或者内部控制机制。而外部的控制，像法律、政纪，还有特殊如“党内法规”的规则都试图将基层执法者的行为至于星罗密布般的网络之中。后者明确具体，但却面临着专家知识、部门协调、功能分裂、规模庞大、执行成本等因素带来的监督上的困难。职业伦理力图通过一种内在心理机制实现执法者的内省，其中一个重要的要求便是公平正直，消除不合理的差别对待。
问题在于，具体到个案中，这一点多少有些过于理想。执法尺度的把握，会受到基层执法者外在感观与内心体验的影响。相对方在文化程度、财富占有、谈吐举止、职业地位以及个人经历的差异一旦与执法者业已形成的特定认知结合，案件处理中的倾向性选择也就成为可能。同一种社会现象，完全可能在不同执法者心中形成不同的认知，就相对方的贫富差距而言，有些执法者可能怀有对弱者的同情之心，而有些执法者可能抱持对权贵的附庸之态，执法的宽严缓苛因此变得游离不定。
（五）专业判断与舆论影响。政府管理的公共性特征使之必须处在社会的广泛和持续监督之下，从机关的基本制度、个人举动到行为方式和开支大小等，都会受到公众舆论和新闻媒体的直接影响。但是这种影响，有其特殊性的一面。企业一类的社会组织因为产权清晰，在法定的范围内可以不理会外界的批评，生产什么、生产什么以及如何生产基本借助于市场中的无形之手进行调节，损益得失完全由企业所有者承担；而政党机构则需要迎合和利用舆论，吸引选民手中的选票从而获得上台执政的机会。行政机关恰巧位于二者之间，对外开放又相对封闭，既需要公开以接受监督，也需要维持自主，体现专业判断的优势。
固然，新闻舆论中闪烁的真知灼见可以为执法裁量的运行提供颇有价值的借鉴，但是其中反映的极端意见、错误认知以及狂热的情感一旦进入裁量过程，将产生极为严重的后果，作为执法者必须炼就一对“火眼金睛”，有能力从错综复杂的舆论声音中作出理性和冷静的判断。行政法原理中的职权法定原则也不允许执法者随意的屈从舆论，放弃自身责任的履行。在执法裁量的过程中，舆论的作用是“多谋”，而“善断”必须由有着组织法和行为法职权依据的执法者承担。
（六）执法依据与政策推动。在我国，政府管制依据极为复杂，既有立法机关出台的法律法规又有行政机关发布的各类政策，从功能上看，政策应为法律的衍生物，负有法律“具体化”职责，承担对规范的解释性任务，也即“将法律概念置于执法者所在的独特规制环境和规制结构，以动态的视角，功能主义的方法解读法律规范条款”。⑬从这个角度看，行政机关内部自上而下的政策推动是法律与特定情境保持正当联接的必要举措。
然而我国多层次的立法体制与行政机关管制的天然冲动，使这一问题变得相当复杂，政策与法律的关系成为一笔“糊涂账”。一方面是大量的“唯政策是瞻”现象，有法可依却有法不依，只有行政机关用政策发出执行法律的命令时，执法者才会采取行动，个别领域缺乏法律依据的政策能够凭借科层组织内部强大的命令指挥系统和动员能力畅行无阻，“黑头不如红头，红头不如无头”大行其道；另一方面用以分清社会形势、厘定轻重缓急的政策由于缺乏正式的程序控制与过错追究机制，民怨极深。有些政策在制定过程中，公众参与不足，行政机关过分自身收集的各类信息而罔顾民意，有些政策不经过科学论证，朝令夕改，难以形成确定性的行为预期，导致相对方无从进行理性的抉择，有些政策则过分追求阶段性目标和所谓“社会效果”，以整齐划一的僵化规定随意限制个案中执法裁量空间，诸此等等都对执法裁量权的运行产生了消极的影响。
“总的来说，行政官员和政客都不是从法律而是从政策中寻求他们的授权的。换句话说，他们是以政策为中心的。积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面；消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制”。⑭在政策质量缺乏体制性保障，法律对政策的控制作用极为有限之时，谈论政策对裁量的规范作用多少显得过于超前。
本文讨论的种种问题提醒我们，基层执法裁量权的运作不可能孤立的存在，必然存在诸多的限定条件，单向化的研究可能在视野层面和方法选择上过于单一，对执法裁量权的研究有必要放在社会学、政策学、组织学等更大的框架内展开，这篇文章无意也无力彻底解决执法裁量这一行政法的中心课题，更多的只是提出了问题和解决问题的基本方向。
作者简介：杜国强，男，西北政法大学副教授，中山大学博士，陕西稼轩律师事务所律师。
① 转引自【美】小威廉·T·格姆雷等著：《官僚机构与民主——责任与绩效》，俞暄译。复旦大学出版社2007年版，第33页。
② Lipsky，M. “Street-level Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.200
③ 参见戴维·罗森布罗姆著：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第489页
④ Kenneth，Culp Davis.“Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry”. Baton Rouge: Louisiana State University Press,1969,p57.
⑤ 转引自【美】肯尼斯·F·沃伦著：《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第398页。
⑥ Mark Bovens and Stavros Zouridis.“From Street-Level to System-Level Bureaucracies: How Information and Communication Technology Is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control”. Public Administration Review, Vol. 62, No. 2 , pp. 174-184.
⑦ 【美】戴维·罗森布罗姆、奥利里著：《公共管理与法律》，张梦中等译，中山大学出版社2007年版，第147页。
⑧ 转引自米切尔 • 黑尧：《现代国家的政策过程》，中国青年出版社2004年版，第170页。
⑨《推行行政执法责任制：让“割自身肉的刀”举得起、下得去、稳得住》http://www.smxdaily.com.cn/xhnews/20061022/WestKing_8204_20061022190316.html
⑩ 广州市劳动保障监察支队支队长廖翔达说，广州市共有40多万个用人单位，近600万从业人员，满编专职劳动保障监察员只有133人，劳监人员与职工的比例高达1：43000，与国家要求的1；8000的配备比例严重不符。相比之下，广州市渔政支队管捕鱼，编制300多人，“我们开玩笑说，管鱼的比管人的人多。”参见：《协管员呈燎原之势 公务员变“贵族化”？》，http://www.xici.net/u9546084/d70147982.htm。
《昆明警察每天工作超10小时 警力不足》，春城晚报，2006年3月15日。一线执法的人员短缺现象在我国是一个较为普遍的现象。
⑪ “按平均每人每年最少１万元工资标准计算，现有的财政供养人员一年就需要财政供给工资开支４５００亿元，占国家总财力的比例很大。财政供养人增加还要提供办公设施、住房、医疗保障、养老保险等，若将这些考虑进去，每增加一个人，一年至少需增加财政支出２万元以上，财政负担更为沉重。”江西省工商联副会长王翔如是说。http://www.china.com.cn/chinese/OP-c/289403.htm。许多地方，为追求政绩大肆举债，已然形成畸形的“要饭财政”。
⑫ 有一位县委书记不由感叹的说：“县里的大部分官员的老家就在本县。亲戚、朋友、同学、上下级、老同事的关系特别多。谁都处于人情关系网络之中。谁也摆脱不了这个网络，谁都得遵守这个网络内的行为关系准则。要划清人情与腐败的关系确实是很难的。‘人情关’确实比‘金钱关’、‘女色关’还难过啊。”参见曹锦江：《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版，第176页。
⑬郑春燕：《论行政裁量中的政策考量——以运动式执法为例》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=38412
⑭ 【英】卡罗尔·哈洛 理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第165页。
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编辑｜稼轩文编社
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