稼轩分享｜浅析市场监管领域“投诉”和“举报”
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伴随着“双十一”购物节的到来，消费者投诉举报案件逐步激增。“投诉”和“举报”两者的概念看似简单，甚至可以说是一种“常识性”问题，但在实践中却给市场监管部门执法带来了巨大的困扰。2020年1月1日，国家市场监督管理总局令第20号《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称“20号令”）生效实施。20号令作为市场监管部门专项的投诉举报处理规章，无疑是全国市场监管部门处理投诉举报的法律依据和程序规范，其重要性不言而喻。
基于此，笔者根据20号令及相关法律法规，从法律概念、管辖及适用程序对“投诉”和“举报”作阐述说明，不足之处望予以谅解。
一
投诉和举报的法律概念
（一）投诉的法律概念
投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。通俗来讲就是消费者要求市场监管部门解决修理、更换、退货、退款、赔偿损失等自身的民事诉求。其基本特征主要是以下三个方面：
第一，投诉人应是“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的消费者，即法律意义上的消费者。笔者认为，该要求的目的在于规制近年来大量以“打假”等名义实施恶意投诉的“职业索赔”行为。但目前我国现行法律法规并未对“职业索赔人”作出明确定义，导致一线行政执法人员对于如何认定“不以生活消费为目的”存在难度。基于此，笔者建议针对“职业索赔”的规制可出台一些指导性案例，以解决“职业索赔”行为的法律适用明确标准缺乏的问题；或建立投诉举报征信系统，将职业打假人列入失信人员“黑名单”，对其投诉不予受理，从源头上遏制该类威胁社会主义市场经济诚实信用秩序的行为。
第二，投诉是基于消费者与经营者发生了消费者权益争议。首先，这里的“经营者”是合法的，消费者与非法经营者（如无证无照经营者）发生“消费”争议的，不属于市场监督管理部门“投诉”管辖范围，不论消费者是否“举报”，市场监管部门都应当依法查处该非法经营行为；其次，这里的“经营者”应不以是否取得营业执照为唯一依据，而应当以在交易中提供商品或者服务的地位予以认定。
第三，投诉目的是请求行政部门解决此争议。如前所述，20号令所称的“投诉”，并不以经营者涉嫌违法为前提，只要存在消费者权益争议的事实，且属于市场监督管理部门职责范围内的事项，消费者即可投诉并被市场监督管理部门受理。这与原质监《产品质量申诉处理办法》中“产品质量申诉”（以“消费者发现有质量问题”为条件）、原食药的《食品药品投诉举报管理办法》中“食品药品投诉举报受理”（性质是“反映...有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为”）条件不同，这一改变降低了投诉的门槛，为消费者维护权益提供了新的救济渠道，从而化解了大量的社会矛盾。
（二）举报的法律概念
举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。通俗来讲就是任何人都可以要求市场监管部门查处违法行为。其基本特征主要体现在以下两个方面：
第一，公民、法人或者其他组织认为市场主体存在违法行为。首先，这里的“发现违法行为的任何公民、法人或者其他组织”，无需以自身权益受侵害为前提，这与“投诉”的发动主体不同。其次，这里的“发现违法行为的任何公民、法人或者其他组织”作为举报人，应对举报内容的真实性负责。此外，20号令明确规定允许“匿名举报”，即只要能够提供涉嫌违法行为的具体线索,并对举报内容的真实性负责,举报人可以不提供自己的姓名、住址、联系方式。当然,对于匿名举报人,市场监管部门就无法告知其是否立案了,如果匿名举报人申请举报奖励,也要按照专门的规定来办理。
第二，向市场监督管理部门反映要求予以查处的行为。值得注意的是，举报人一旦向市场监管部门举报，其结果是导致行政处罚程序的启动，如经核实确有违法行为的，就必须立案调查，并根据调查结果依法作出行政处罚决定，举报人无法撤回举报。举报处理是履行市场监督管理和行政执法的法定职责，查处结果具有强制力。
二
举报和投诉的管辖
（一）投诉的管辖
20号令规定投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理。同时考虑到电子商务活动的特殊性,对电子商务平台经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的投诉,也就是大家通常说的“自营”业态,由其住所地县级市场监管部门处理;对平台内经营者的投诉,也就是“第三方”业态,由其实际经营地或者平台经营者住所地县级市场监管部门处理,消费者可以根据自身方便选择其一。对同一投诉,两个以上市场监管部门均有权处理的,由先收到投诉的市场监管部门处理。
（二）举报的管辖
举报对应行政处罚程序,因此20号令根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》,在第25条至第30条对举报的管辖权作了系统规定,原则上是“被举报行为发生地”的县级以上市场监管部门处理,还包括一系列特殊情形。同时,从提高行政效能、防止推诿扯皮、减少程序空转等需要出发,《办法》规定收到举报的市场监管部门不具备管辖权的,应当告知举报人直接向有管辖权的市场监管部门提出,对举报不进行跨区域移送。当然,市场监管部门发现所查处的案件不属于本部门管辖的,仍然应当将案件移送有管辖权的市场监管部门。如果举报人认为市场监管部门不作为,可以通过行政复议、行政诉讼等程序进行救济和监督。
三
投诉和举报的适用程序
公众诉求通常可以分为主张民事诉求和查处违法行为这两类,20号令明确对这两类诉求适用不同程序。
（一）投诉的适用程序
20号令明确投诉对应行政调解程序。行政调解是一种公共服务,由双方当事人自愿参加、政府居中调解。笔者认为，这一处理方式则是基于投诉为投诉人的权益受到侵害，请求市场监管部门予以保护处理的平等主体之间的民事争议，源于《民法通则》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等法律规定，属于民事法律事务，市场监管部门只能适用行政调解处理。而对于行政调解，也是非强制性的，只要有一方当事人不愿意参加，调解就无法进行，并且投诉是可以撤回的，调解最终是否能够达成，取决于投诉人与被投诉人意愿，且调解结果不具有强制执行力。
但投诉人对市场监管部门处理行为不服的，是否有权申请行政复议或提起行政诉讼？笔者认为，应视具体情况而定，如投诉人要求市场监管部门解决其修理、更换、退货、退款、赔偿损失等的民事诉求，经市场监管部门依法组织调解未达成调解协议而终止调解，投诉人不能针对该终止调解行为申请行政复议或提起行政诉讼。但是，若投诉人要求市场监管部门查处被投诉人存在的违法行为，投诉人对市场监管部门处理结果不服的，一般来讲，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定的“与行政行为有利害关系”情形，具有提起行政复议申请或者行政诉讼原告资格。
（二）举报的适用程序
20号令明确举报对应行政执法程序。20号令第31条规定市场监管部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定来处理举报。即举报的结果导致行政处罚程序的启动，应衔接适用《行政处罚法》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等相关行政处罚程序规范。值得注意的是，举报人实名举报的，市场监管部门经调查核实后，是否作出立案决定，应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。
但举报人对市场监管部门处理决定不服，是否有权申请行政复议或提起行政诉讼？当前司法实践对此观点不一，笔者认为，举报人无权对市场监管部门处理决定申请行政复议或提起行政诉讼。理由如下：根据《行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：… （二）申请人与具体行政行为有利害关系；…”《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“与行政行为有利害关系”是举报人申请行政复议或提起行政诉讼的要件。而所谓的“利害关系”应从市场监管部门的具体行政行为行为是否对举报人的合法权益产生实际影响，具体表现为减损、制约其合法利益，或增加其法定义务。如前所述，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》规定，市场监管部门义务仅是将举报事项的处理结果进行告知，该告知行为并未对举报人设定新的权利义务，对举报人的合法权益明显不产生实际影响。因此，举报人无权对市场监管部门处理决定申请行政复议或提起行政诉讼。
综上所述，“投诉”和“举报”属于两种不同性质行为，各有其规定和特性，需要依据不同法律规范、适用不同程序。当然,公众可以同时主张民事诉求和查处违法行为,投诉材料客观上也可能包含违法线索,市场监管部门将按照法定程序区分处理,既不能仅仅解决消费者民事诉求而免除经营者行政责任,也不能仅仅查处经营者违法行为而免除其民事责任,以全面履行市场监管和消费维权职能。
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