稼轩分享｜我国《反家庭暴力法》中“人身安全保护令”制度解析
✎ 第 498 篇 原创
文 | 稼轩律师 王舒
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每年的11月25日是“国际反家庭暴力日”也叫“国际消除对妇女暴力日”。2020年11月26日世卫组织宣布：“全球每3名妇女中就有一名遭受过家暴，多来自亲密伴侣。”
2020年11月25日，最高人民法院、全国妇联、中国女法官协会联合发布了《人身安全保护令十大典型案例》。同时公布了自《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家暴法》）实施以来截至2019年12月底，全国法院签发的人身安全保护令仅为5749份。①
《反家暴法》虽然对“人身安全保护令”制度进行了专章规定，但相对来说该制度的程序性问题，如申请主体、诉讼费、审判组织、举证责任、执行措施等都没有详细规定。最高院在2016年7月11日公告发布了《最高人民法院关于人身安全保护令案件相关程序问题的批复》（以下简称《批复》）,该《批复》是针对北京市高级人民法院《关于人身安全保护令案件相关程序问题的请示》下发的司法解释。该《批复》进一步完善了《反家暴法》中对人身安全保护令制度的不足，明确了申请人身安全保护令免交诉讼费、基层法院采取特别程序、法官独任审理等规定。
本文借鉴国内学者对人身安全保护令制度的法律渊源、域外法律制度介绍，结合最高院公布的《人身安全保护令十大典型案例》对该制度加以研究，对我国司法裁判中实施该制度的困境进行分析，进而提出进一步推广和改善人身安全保护令制度的建议，希望引起读者对人身安全保护令制度的关注，让该制度在现实生活中对遭受家暴的人群起到更好的保护作用。
一、我国司法裁判中“人身安全保护令”制度实施现状
《反家暴法》第二十五条规定：“人身安全保护令案件由申请人或者被申请人居住地、家庭暴力发生地的基层人民法院管辖。”
“最高人民法院司法大数据之离婚纠纷”②中，仅《反家暴法》实施的第二年，2017年，全国各级法院审理的离婚案件就高达140余万件，其中因家暴起诉离婚的案件占比14.86%即20.8万件。
2020年11月25日最高院召开新闻发布会公布的数字显示，自2016年3月1日《反家暴法》实施之日起至2019年12月31日止，全国法院签发了人身安全保护令仅为5749份。经查询中国裁判文书网，陕西省法院自2016年3月1日至2020年10月23日做出的，有关人身安全保护令的裁定仅174份。上述数据说明，人身安全保护令制度尚未在全国范围内普及，曾经或正在遭受家暴的受害人，很大程度上并不知晓可以向法院申请人身安全保护令。
即便如此，人身安全保护令制度存在的意义还是很重大的，只要遭受家暴的当事人能够拿起法律武器保护自己，善加利用人身安全保护令制度，就能够有效地阻隔施暴者，借助法律这把“保护伞”去抵挡家暴的侵袭。
二、最高院的十大典型案例分析
根据最高人民法院2020年11月25日公布的《人身安全保护令十大典型案例》，我们可以解读和总结出一些关于人身安全保护令制度在《反家暴法》中没有明确规定但在司法实践中非常重要的一些问题。
（一）证据保存问题
举证，一直是人身安全保护令申请人面临的一个难题。经查阅公开的裁定书，法院对申请人提交的被申请人实施家暴的证据审查标准是比较严格的。
最高院公布的第一个典型案例发生在陕西省汉中市。
申请人陈某（女）与被申请人段某某系夫妻关系。双方婚后因工作原因分居，仅在周末、假日共同居住生活，婚初感情一般。段某某常为日常琐事责骂陈某，两人因言语不合即发生争吵，撕扯中互有击打行为。2017年5月5日，双方因琐事发生争吵厮打，陈某在遭段某某拳打脚踢后报警。经汉台区公安分局出警处理，决定给予段某某拘留10日，并处罚款500元的行政处罚。因段某某及其父母扬言要在拘留期满后上门打击报复陈某及其父母，陈某于2017年5月17日起诉至汉中市汉台区人民法院，申请人民法院作出人身安全保护令并要求禁止段某某对其实施家庭暴力，禁止段某某骚扰、跟踪、接触其本人、父母。
陕西省汉中市汉台区人民法院裁定：一、禁止段某某对陈某实施辱骂、殴打等形式的家庭暴力；二、禁止段某某骚扰、跟踪、接触陈某及其相关近亲属。如段某某违反上述禁令，视情节轻重处以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对于这起案子的典型意义，最高院的解读是：“陈某为家暴受害者如何申请人身安全保护令作出了好的示范，她具有很强的法律、证据意识，在家庭暴力发生后及时报警、治疗伤情，保证自身人身安全，保存各种能够证明施暴行为和伤害后果的证据并完整地提供给法庭，使得办案法官能够快速、顺利地在申请当日作出了民事裁定，及时维护了自己的权益。”
在证据方面，对于人身伤害类的家暴，申请人应注意保存身体被伤害的照片，就医的病历，司法鉴定，报警记录、信访材料等，证明申请人的人身受到了家庭暴力的伤害；对于精神类的家暴，要注意保存录音、录像、微信聊天记录、短信、电子邮件等来证明被申请人向受害人发送威胁、辱骂、揭露隐私及暴力恐吓信息，证明该类家庭暴力的存在。
在当事人为未成年人、老年人、被限制人身自由的妇女等情况下，法院应听证或询问双方当事人以及接警的公安机关办案人、妇联、村（居）委会等受害人曾投诉机关的经办人员及知情或在场的邻居、朋友、同事等证人的证言，认定是否存在家暴行为，以便有针对性、快速地认定家暴，及时保护受害人及其近亲属。
（二）申请人问题
《反家暴法》第三十七条中明确规定“家庭成员以外共同生活的人之间实施的暴力行为，参照本法规定执行。”该条规定意味着除了夫妻、父母子女以外，具有监护、寄养、同居、离异等关系的人员之间发生的暴力行为也被纳入到家庭暴力中，受到法律约束。
本次最高院的十大典型案例中有三起是离婚后一方、同居关系一方申请人身安全保护令的情况。
另外，人身安全保护令的申请人在绝大多数情况下都是家庭暴力的受害者本人，但是在无民事能力和限制民事能力的未成年人、老人受到家暴或受害人因受到强制、威吓等原因无法申请人身安全保护令情况下，其近亲属、公安机关、妇女联合会、居民委员会、村民委员会、救助管理机构可以代为申请。
最高院公布的案例五、六、七就是这类案件的典型案例，分别是：
案例五：离婚后未取得抚养权的妈妈在知道与爸爸一起生活的未成年孩子遭受爸爸长期殴打、辱骂家暴后向法院申请人身安全保护令同时要求变更抚养权；
案例六：离婚后与爸爸共同生活的未成年女儿遭到爸爸的“性骚扰”自己却不知如何处理，班主任老师发现并与孩子谈话后，陪同孩子报警，配合民警调查，并委托社工组织向法院申请人身安全保护令；
案例七：老人收养的不孝子长期殴打、辱骂、威胁老人，老人向当地村委会反映了上述情况，村委会考虑到老人年岁已高，行动不便，且受到养子的威吓，遂代老人向法院申请人身安全保护令。
上述案例明确了《反家暴法》中申请人身安全保护令的主体，加强了该制度的法律效力。
（三）违反人身安全保护令的执行问题
“执行难”是人身安全保护令制度实施以来最遭人诟病的一个问题。许多律师同行也认为执行问题在很多时候使得人身安全保护令成为“一纸空文”。
众所周知，基层法院执行局的工作是非常忙碌的，以西安市雁塔区人民法院近日在其微信公众号上公布的信息为例，截至2020年11月，该院执行局当年度收案12907件，员额法官人均办理案件660多件，平均一件案子执行需要88天，这还是号称神速的办案效率。而笔者随机采访了一位在该院执行局工作五年以上的员额法官，自2016年3月《反家暴法》实施以来，该法官从未办理过“人身安全保护令”的执行案件。
根据现有案例，绝大多数人身安全保护令的内容均为：禁止被申请人对申请人实施家庭暴力；禁止被申请人跟踪、骚扰申请人。该法第三十四条也明确规定了被申请人违反“人身安全保护令”的后果为：“构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，人民法院应当给予训诫，可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。”但对于违反人身安全保护令构成什么犯罪刑法上并没有相关规定，实践中也多是将人身安全保护令裁定在故意伤害罪、遗弃罪、寻衅滋事罪审判当中作为证据体现。
申请人拿到人身安全保护令后，被申请人仍然能够接触到申请人怎么办？《反家暴法》第三十二条规定：“人民法院作出人身安全保护令后，应当送达申请人、被申请人、公安机关以及居民委员会、村民委员会等有关组织。人身安全保护令由人民法院执行，公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。”
但以笔者采访的一位西安市雁塔区管辖面积和人口数量最多的派出所一线治安民警为例，他在近四年的工作期间，没有收到过法院的“人身安全保护令”裁定也没有协助执行过此类案件。
这次最高院的典型案例九和案例十为违反人身安全保护令的后续执行问题做出了示范：
案例十：申请人包某（女）与被申请人洪某原系恋人关系，双方共同居住生活。洪某在因琐事引起的争执过程中殴打包某，导致包某头皮裂伤和血肿。包某提出分手，并搬离共同居所。分手后，洪某仍然通过打电话、发微信以及到包某住所蹲守的方式对其进行骚扰。包某不堪其扰，遂报警，民警对洪某进行了批评教育。包某担心洪某继续实施家庭暴力，向法院申请人身安全保护令。重庆市巴南区人民法院依法作出人身安全保护令。洪某收到人身安全保护令后，无视禁止，继续通过打电话、发短信和微信的方式骚扰包某，威胁包某与其和好继续交往，期间发送的消息达300余条。该案的裁判结果：重庆市巴南区人民法院决定，对洪某处以1000元罚款和15日拘留。
最高院对该起案例的典型意义总结为：“依法对公然违抗法院裁判文书的行为予以惩戒，彰显了遵法守法的底线。人身安全保护令不仅仅是一纸文书，它是人民法院依法作出的具有法律效力的裁判文书，相关人员必须严格遵守，否则应承担相应的法律后果。无视人身安全保护令，公然违抗法院裁判文书的行为已经触碰司法底线，必须予以严惩。”“通过罚款、拘留等司法强制措施严惩违反人身安全保护令的施暴者，让反家暴不再停留在仅仅发布相关禁令的司法层面。”
虽然无法考察全国范围内人身安全保护令作出后的执行力度，但执行肯定是需要进一步落实的重要问题。
三、司法实践中申请“人身安全保护令”的困境
在司法实践当中，当事人申请人身安全保护令主要面临着举证难、执行难、作出裁定不及时等困境。前两个问题在上面的典型案例中都有提到，此处不再赘述。
《反家暴法》第二十八条规定：“人民法院受理申请后，应当在七十二小时内作出人身安全保护令或者驳回申请;情况紧急的，应当在二十四小时内作出。”在裁判文书网公开的裁定中，绝大对数法院都能做到立案后七十二小时内作出裁定，也有当天或二十四小时内作出裁定的案例，但是仍然有个别法院存在立案不及时，立案后不能第一时间办理案件、审查证据和传唤当事人到庭当面询问的情况。如广西壮族自治区南宁市某区法院做出的（2020）桂0107民保令6号《人身安全保护令裁定书》距离申请人立案之日相隔了八天之久。
人身安全保护令之诉多数情况是在申请人处于家暴的持续伤害当中，甚至非常紧急的情况下提起的，所以法律才规定了72小时和24小时的时限，如果裁定不及时也就削弱了该制度的法律效力和存在的价值。
四、加强“人身安全保护令”制度实施的建议
“人身安全保护令”制度，最早起源于1976年美国宾夕法尼亚州《免于虐待之保护法案》，我国台湾地区在2007年也颁布了《家庭暴力防治法》。
为了解决执行难问题，台湾“内政部”也颁布了《行政机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法》，在《家庭暴力防治法》中还专门设置了“违反保护令罪”，配套的立法文件还有《警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法》③。
值得借鉴的几点法律制度主要有以下几方面：
（一）增设财产类保护令内容
《反家暴法》中，实施人身安全保护令有四种方式：禁止被申请人实施家庭暴力；禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属；责令被申请人迁出申请人住所；其他。
除了兜底性条款，我们发现人身安全保护令都是对被申请人做出某种行为的限制，没有财产类的内容。
但是实践中，实施家庭暴力的90%以上都是男性，他们通常掌控着家庭的主要经济来源。
由于受害人中的妇女、未成年人、老人的弱势地位和社会分工，一旦实施人身安全保护令后，男性被申请人有可能截断受害人的生活来源，致使他们生活无着。所以建议在人身安全保护令当中增设财产类义务，比如责令被申请人支付申请人和未成年子女的生活费、学费、抚养费；对家庭财产采取保全措施，禁止被申请人转移夫妻共同财产等。
（二）立法上明确、细化有关人身安全保护令的相关规定
首先是《反家暴法》中对违反人身安全保护令在刑法上的责任追究问题。虽然法律明确规定可以追究违反人身安全保护令的当事人的刑事责任，但是刑法中并没有专门的罪名或司法解释予以对接，落实起来存在盲区，故建议在刑法中专门设置“违反人身安全保护令罪”或通过颁布司法解释在刑法相关罪名当中列举违反人身安全保护令构成该罪的情形，以指导检察机关、法院对该行为的刑事责任进行追究。
对于执行难问题，法律规定人身安全保护令的主要执行机关为人民法院，公安机关、居委会、村委会等为协助执行机关。
一方面家暴的主要形式是殴打、侮辱、威胁、骚扰等，绝大多数是针对申请人的人身安全和精神心理健康，法院的执行机构立案难、人手少、法官不擅长对具有人身危险性的被申请人实施禁止令或迁出令的强制措施，而最适合做这方面工作的显然是我们的人民警察。
另一方面，被家暴的妇女和儿童，很多都没有经济来源，没有独立生活的能力，这种情况下，单靠法院是没办法解决他们的保护问题的。所以对于申请人的保护，应该更多的由妇女协会、社会福利机构、民政部门来参与救助。对于这种情况，国家的配套制度还是比较完善的。所以关注的焦点应当是在立法上明确公安机关作为人身安全保护令主要执行主体的相关规定。
公安机关在接警时做好调查和记录作为证据提供给申请人和法院的同时就可以采取对被申请人的监控，人身安全保护令一旦做出，公安机关就应第一时间对接案件，督促和强制被申请人隔离、禁止其做出家暴行为，迁出住所、远离申请人。上述措施都是法院执行机关难以在第一时间做到的。
如上述台湾地区的《警察机关执行保护令及处理家庭暴力案件办法》中就规定：“第十六条: 警察机关依保护令命相对人迁出被害人之住居所时，应确认相对人完成迁出之行为，确保被害人完全占有住居所。”“第十八条: 警察机关依保护令执行交付未成年子女时，得审酌权利人及义务人之意见，决定交付时间、地点及方式。前项执行遇有困难无法完成交付者，警察机关应依权利人之声请，限期命义务人交付。”
从上述台湾地区立法可以看出我国《反家暴法》虽然效力级别很高，但是在实践中，尤其在执行过程中的细致程度和可操作性还是有很大的不足，亟待完善。
（三）加强宣传力度
从《反家暴法》实施四年来，人身安全保护令签发的数量来看，目前最重要的问题不是制度建设，而是普通群众及相关机关包括法院、公安机关、居委会、村委会等法律主体对该制度的熟悉和实际运用能力欠缺。
遭受家暴的受害人，要知道我们国家还有部法律叫《中华人民共和国反家庭暴力法》，这部法里还有个制度叫“人身安全保护令”；知道了概念以后，更重要的还要知道怎么去申请，向谁去申请，申请之前最重要的是保存证据。
只有普通群众头脑中知道有这么个先进的制度能保护自己和孩子免遭家暴的持续侵害，知道怎么取证去证明自己需要法律的保护，需要人身安全保护令，才能走出第一步。
宣传离不开国家主流媒体的力量，连我这样专门从事法律实践工作的律师想了解关于人身安全保护令制度的信息都要费好大劲，花好多时间去查资料，普通民众如果没听说过《反家暴法》，不了解人身安全保护令制度，又怎么能去用呢？
为什么裁判文书网上签发人身安全保护令裁定最多的是浙江省？可能就是因为那里的经济发达，民众的普遍素质较高，信息来源渠道畅通，在有钱有文化的群体中遭受家暴的人知道找律师，知道求助法院。
所以在此呼吁我们的主流媒体、微信公众号、博主们多宣传《反家暴法》尤其是人身安全保护令制度，让更多的人受益。
（四）开通法院及公安机关办理人身安全保护令案件“绿色通道”
法院和公安机关是做出和执行人身安全保护令的最主要机关，建议其设立专门的工作组织，为群众开通办理人身安全保护令案件的“绿色通道”。
记得去年笔者去某法院执行局办案的时候，曾经看到一个办公室挂着“打财断血组”的门牌，当时还发朋友圈调侃说一不小心容易看成是“打断流血组”。其实这就是法院针对某一类典型、多发的案件设立的专门工作组。
那么对于越来越多的家暴案件，我们基层的派出所、基层法院立案、速裁、执行庭能不能也设个“人身安全保护令组”呢？可能这类案件还不多，不至于专门派人手来等案子，但是至少要在警官和法官中培训和指定一些专门办理此类案件的人员，平时可以办理日常案件，有申请人身安全保护令的案子就能第一时间上手，帮助当事人快速走完程序享受到保护令的法律效力。
五、结语
今年11月25日的“国际反家庭暴力日”，新闻媒体和微信公众号、朋友圈包括最高人民法院网站都在大力宣传《反家暴法》。
《陕西省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》也即将于2020年12月1日起生效。这部地方性法规的起草倾注了陕西省政府各个部门工作人员的心血。该《办法》的出台标志着陕西省反家庭暴力工作迈出了历史性一步。
几天前“人身安全保护令”对于笔者还只是《反家暴法》中的几个条文，如今它“鲜活的”让我写出了这么一大篇文字。
推动我的是陕西省女法律工作者协会的一份嘱托，我自己作为妻子和母亲对家庭暴力受害人的一份关注，作为女律师的一份社会责任。所以做任何事情其实都需要“助推”。司法进步需要助推，反家暴制度建设需要助推，人身安全保护令制度的普及也需要助推。
希望看到这篇文章的朋友能够关注《反家暴法》，关注人身安全保护令制度，尽自己的一份力量助推它发挥更大的作用。
注释：
①消息来源于最高人民法院官方网站
②数据来源于网络司法大数据研究院《最高人民法院司法大数据之离婚纠纷》
③摘自李瀚琰：《论人身安全保护令执行体系与中国立法的完善》
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