稼轩分享｜政府信息公开案件审判实践——以案释法
司法实践中，行政机关在政府信息公开领域实施的行政行为不规范，从而引发了不少纠纷，比如错误拒绝受理政府信息公开申请、未在法定期限内按照法定条件和方式答复申请人、答复类型错误、未尽到政府信息查找检索义务、未充分做好证据留存工作等，引发的败诉案件不在少数。笔者通过检索近年来因政府信息公开引发的行政诉讼案例，从中总结出几种常见的涉诉类型，并对此提出相应的应对策略，不足之处敬请批评指正。
疑难聚焦 | 审判实践 | 裁判要旨及案例指引 | 应对策略 |
如何认定申请的信息，属于与行政机关履行行政管理职能无关的信息(非政府信息的认定)？ | 条例明确政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作的或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。判断行政机关的某项职能是否属于行政管理职能，可结合对于此项职能是否有法律、法规、规章、规范性文件等特别规定，以及此项目是否具有行政行为的强制性、拘束力和执行力，是否对外部产生影响等综合判定。 | （2018）最高法行申6251号：李冀光、白蕴萍、孙小环诉中华人民共和国自然资源部政府信息公开告知一案再审审查与审判监督行政裁定书：根据本案一审、二审查明的事实，李冀光、白蕴萍、孙小环向原国土资源部申请公开的政府信息是“北京市宣武区右安门内××号院危改项目（以下简称××号院危改项目）99年4月9日国家轻工业局机关服务局与国土资源部机关服务局签订的合作协议书”。该协议书系原国家轻工业局机关服务局与原国土资源部机关服务局针对××号院危改项目等相关事宜达成的合作协议，属于平等民事主体之间签订的民事合作协议，与原国土资源部作为国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作等行政职责之间没有关系。原国土资源部就危房改造签订合作协议并不属于其履行法定职责范围的事项。该合作协议的履行属于原国土资源部履行民事合同的行为，不属于原国土资源部对全国土地履行行政管理的行政行为，故该信息不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。 | 常见的与履行行政管理职能无关的信息包括行政机关作为民事主体签订的合同、公安机关依照刑事诉讼法的相关规定在履行刑事司法职责过程中制作或者获取的相关信息（（2020）最高法行申12052号）等。行政机关应判断申请信息是否属于“法定职责”范畴。 |
申请人通过邮寄方式申请政府信息公开，如何认定行政机关收到申请的时间？ | 无论是信息公开主体的门卫还是其他业务科室，只要签收了申请人的邮件，一般均视为信息公开主体于签收之日收到了信息公开申请。因信息公开主体内部材料转送导致逾期的，不能成为信息公开主体对外逾期答复的合法理由。 | （2011）越法行初字第252号：指导案例26号：李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案：本案原告于2011年6月1日通过广东省人民政府公众网络系统向被告提交了政府信息公开申请，申请公开广州广园客运站至佛冈的客运里程数。政府公众网络系统生成了相应的电子申请编号，并向原告手机发送了申请提交成功的短信。被告确认收到上述申请并认可原告是基于生活生产需要获取上述信息，却于2011年8月4日才向原告作出《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，已超过了上述规定的答复期限。由于广东省人民政府“政府信息网上依申请公开系统”作为政府信息申请公开平台所应当具有的整合性与权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到原告通过互联网提出的政府信息公开申请。至于外网与内网、上下级行政机关之间对于该申请的流转，属于行政机关内部管理事务，不能成为行政机关延期处理的理由。被告认为原告是向政府公众网络系统提交的申请，因其厅内网与互联网、省外网物理隔离而无法及时发现原告申请，应以其2011年7月28日发现原告申请为收到申请日期而没有超过答复期限的理由不能成立。因此，原告通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的，该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为被告收到申请之日，被告逾期作出答复的，应当确认为违法。 | 1. 完善信息公开主体内部信件收发流程制度，要求门卫、传达室、收发室等统一代收信件的部门，每日及时移交当日接受的信件； 2.加强各科室间的信件流转协作，各科室收到信件后应及时查看内容，一经发现属于信息公开申请材料的，于当日将材料转交信息公开承办部门。 |
信息公开部门的补正告知行为是否具有可诉性？ | 因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织不服向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。但该补正告知书若对申请人的权利义务（如政府信息知情权）产生实际影响，则具有可诉性。 | （2020）最高法行申15135号：李治国、湖南省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。李治国向湖南省财政厅申请政府信息公开的内容不明确，湖南省财政厅对李治国作出《政府信息公开补正告知书》，要求其明确申请的具体内容，符合上述规定。李治国认为湖南省财政厅不履行政府信息公开职责向湖南省政府申请行政复议，湖南省政府经审查认为湖南省财政厅作出《政府信息公开补正告知书》的行为并无不当，并据此作出驳回李治国复议申请的决定，于法有据。 | 信息公开主体若难以充分解释补正告知的合理性及必要性，则不要贸然通过书面方式告知申请人补正、暂停计算答复期限及限期补正和逾期补正的法律后果。建议信息公开主体在作出补正告知之前，先通过口头方式与申请人核实其申请内容的实质含义，并保存录音，以便更准确的判定是否需要补正。 |
如何认定申请人是以信息公开名义进行信访、投诉、举报活动？ | 申请人的申请内容是反映问题、提出投诉、进行举报，并要求信息公开主体对所描述的事项作出查处处理的，则应认定为申请人是以信息公开名义进行信访、投诉、举报活动。人民法院对于此类案件，一般不会对行政机关的回复内容进行实质审查，而是以申请事项不属于《政府信息公开条例》的调整范围为由裁定驳回起诉 。 | （2020）最高法行申13324号：罗文斌、成都市锦江区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十九条第一款规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。本案中，罗文斌“请锦江区政府查处对外出售有多少套农用安置房”属于信访举报，对于罗文斌的查处请求锦江区政府不作为政府信息公开申请处理符合法律规定。锦江区政府作出的22号告知书符合相关规定，成都市人民政府作出991号复议决定并无不当。（类案：（2019）最高法行申7254号、（2020）最高法行申10376号） | 信息公开主体应严格判断申请人的申请目的，区分该申请内容属于政府信息公开申请还是信访、投诉、举报活动。若申请人的目的在于获取信息，则一般属于政府信息公开范畴，若申请人的目的在于要求信息公开主体对某一事项进行查处，则一般属于信访、投诉、举报范畴，信息公开主体可告知申请人该申请不作为信息公开申请处理，并告知申请人可通过相应渠道提出。 |
咨询类政府信息公开申请的答复及可诉性。 | 《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于该条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。起诉人缺乏诉的利益，则无原告资格，人民法院可以不予受理或者裁定驳回起诉。 | （2015）行提字第19号：公报案例：孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案:本案中，孙长荣向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。同时，根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，孙长荣的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。（类案：（2019）最高法行申7498号、（2020）最高法行申596号、（2020）最高法行申14117号、（2019）最高法行申8981号） | 行政机关应准确把握咨询类申请与信息公开申请的区别，依法回复：咨询类政府信息公开申请，申请人的申请并不指向特定的、有一定物理载体的政府信息，而是就某个事项向行政机关进行的一种咨询，目的也并不在于要求行政机关提供特定的政府信息，而是要求行政机关对其咨询事项作出回答。而且，申请人往往并不确定其申请公开的信息是否存在，或者并不清楚其申请指向的信息是什么。因此，咨询类政府信息公开申请实质上并不是政府信息公开申请。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。 |
信息公开主体以政府信息不存在为由答复申请人，如何认定信息公开主体已经尽到充分合理的查找、检索义务？ | 在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。 | （2015）渝四中法行终字第00050号：指导案例101号：罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案判决书：罗元昌申请公开涉及兴运2号船等船舶发生事故的海事调查报告等所有事故材料的信息。彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。罗元昌提交了兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的相关线索，而彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》第二项告知罗元昌申请公开的该项政府信息不存在，仅有彭水县地方海事处的自述，没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务。故彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》违法，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决确认彭水县地方海事处作出的政府信息告知行为违法。（类案：（2019）最高法行申8101号、（2020）最高法行申4226号） | 首先，信息公开主体应判断申请人申请获取的信息是否属于政府信息，如若不属于政府信息，则应答复申请获取的信息不属于政府信息。其次，应判断信息公开主体在政府信息形成过程中是否具有法定职责。若不具有法定职责，则应回复不属于本机关公开范围。若信息公开主体在信息形成过程中具有法定职责，且通过检索，确认该信息在客观上的确不存在的，可答复申请人其申请公开的信息不存在。最后，信息公开主体应通过内部查找及外部协查的方式进行充分检索，以确认该申请信息在客观上的确不存在。并对检索证据进行留痕保存，以证明尽到充分的查找义务。 |
不属于本机关公开范围，但能确定由哪一主体负责公开的，行政机关告知不属于本机关公开范围是否合法？ | 行政机关受理信息公开申请后，经审查认为不属于本机关公开范围，但能确定具体公开主体的，告知申请人不属于本机关公开范围的理由，告知其向有该信息公开职责的部门申请，并告知联系电话、办公地址和邮编，并无不当。 | （2019）最高法行申4124号：王洁、上海市静安区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书：王洁于2016年11月18日向静安区政府提出申请，要求公开有关安康苑（21.22.23.24.25.26街坊）旧城区改造项目前期征收安置费账目（直接用于安康苑被征收人的房屋补偿资金，不包括奖励金额）的相关信息，静安区政府在接到王洁政府信息公开申请之后，针对王洁的申请事项，经审查后对不属于本机关公开的申请事项，答复告知王洁向静安区建设和管理委员会查询，并同时告知了联系电话、办公地址和邮编，该答复并无不当。（类案：（2019）最高法行申4043号） | 法院审查不属于本行政机关公开范围类型的答复时，审查重点是信息公开主体是否具有职责，是否向申请人说明了理由。因此，行政机关对于此类申请应如实告知申请人该申请不属于本行政机关公开范围的理由。若能确定由哪一机关负责公开的，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；若无法确定由哪一主体负责公开，则告知申请人不属于本行政机关公开范围的理由即可。 |
申请公开大量政府信息，如何判断是否属于需要信息公开主体加工、汇总、分析信息？ | 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。对于此类信息，行政机关在法定期限内告知申请人其所申请的信息需要汇总、加工或重新制作，不属于政府信息公开条例所称政府信息的适用范畴。申请人据此提起诉讼的，予以驳回。 | （2020）最高法行申14122号：艾扬、中国银行保险监督管理委员会江苏监管局金融行政管理(金融)再审审查与审判监督行政裁定书：再审申请人申请公开的政府信息为：对银行业按揭贷款的监督制度或监督规定，并公开相关的处理违法违纪行为的处理条款及文件名称。由于制定银行按揭贷款监管制度属于人民银行和国务院银行业监督管理机构共同职权范围，各地人民银行分支机构和国务院银行业监督管理机构的派出机构也可根据授权制定本地区涉及银行按揭贷款的监管制度，且“相关的处理违纪违法行为的处理条款和文件名称”散见于诸多监管法规中，故再审申请人所申请公开的信息需要被申请人江苏银保监局汇总、加工或重新制作，并非现有的政府信息。被申请人江苏银保监局收到再审申请人的行政复议申请后，于法定期限内作出被诉政府信息公开告知，告知再审申请人其所申请的信息需要汇总、加工或重新制作，不属于政府信息公开条例所称政府信息的适用范畴，并无不当。 | 信息公开主体一般只提供已存在的信息，不因申请人的请求而承担为其对若干信息进行汇总、分析、加工的义务。申请人申请公开的信息确属需要加工、分析的，应在答复书中阐明理由。 |
随着社会主义法制的健全和不断完善，人民群众的法制观念愈发完备，维权意识不断增强，因此，面对政府信息公开，行政机关要严格依法且慎重受理和审理政府信息公开行政案件，正确处理政府信息公开与例外的关系。既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权和监督权，促进政务公开和服务型政府建设，又要注意把握信息公开的的时间、对象和范围，遵守法定程序，保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定。
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