稼轩分享｜政府信息公开实务简析—— 政府信息公开概述、公开主体及公开范围
一、政府信息公开概述
政府信息是指行政机关在履行行政职责过程当中制作的或者获取的，以一定的形式记录、保存的信息。
要点把握：首先，政府信息必须是履行行政职责过程当中制作的或者获取的信息。
例：甲向房管局申请某个信息，但该信息是法院在房管局的某个判决的执行情况，房管局回复其不属于政府信息因此拒绝了甲，那么房管局的理由成立吗？成立。其履行人民法院生效判决作出的行政行为，并不属于其履行行政管理职责过程中制作或者获取的信息。因为法院判决的执行情况，不属于政府信息，而属于司法信息。
其次，政府信息是制作的或者获取的信息。制作的信息，比如政府制定的各种法律文件等等。获取的信息，是指行政机关从自然人、法人或者其他组织处获取的信息。最典型的就是企业工商登记，企业登记注册会在工商部门备案章程、股东名册等，由此转化为一种政府信息。
二、政府信息公开的主体
（一）行政机关公开
一般来讲，行政机关公开，是指谁制作，谁公开，谁保存，谁公开。
疑难解答：某一个政府信息，既有制作机关又有保存机关，多个机关都有该信息的时候由谁公开？
例：甲和县公安局签订一份聘任制合同，按照公务员法，该聘任制合同须报同级人事机关县人事局备案。制作机关是县公安局，保存机关是县人事局，这份合同两个机关都有，当事人向哪一机关申请公开？
政府信息公开条例确定了首次接触原则，即行政机关获取了其他行政机关的政府信息，由最初制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。
因此，按照首次接触原则，该份合同由县公安局负责公开，换个角度讲，公安局作为首次接触者，熟悉合同文本，明确签合同的过程，更了解签订合同的背景及履行情况。
（二）派出机关派出机构公开
行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
一般而言，行政机关的派出机构只能以行政机关的名义履行行政职责，其职权范围限于行政机关的授权。派出机构既不能超越职权，也不能以自己的名义独立对外开展活动。司法实践中，街道办事处、派出所的性质虽为政府的派出机构，应当在政府的授权范围内以政府的名义作出行政行为。但随着行政管理实际的需要，街道办事处、派出所等政府派出机构越来越多的承担了一些法律、法规直接赋予的职权，因此，街道办事处、派出所等政府派出机构也根据其法定授权的管理职责，具有相应的政府信息公开法定职权。
（三）牵头制作的行政机关公开
两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关公开。
要点提示：申请公开的政府信息由两个以上行政机关共同制作的，牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见，被征求意见机关应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见的视为同意公开。
（四）法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织
实践中，一些社会组织会取得行政机关的有效授权，履行公共事务的管理职能。因此他们履行公共事务管理职能过程当中制作的或者获取的信息也叫政府信息，该类社会组织也有公开政府信息的法定义务。
三、公开范围
政府信息公开的范围，以公开为原则，不公开为例外。
（一）依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，一律不公开。
要点把握：当且仅当申请公开的信息被“依法确定”为国家秘密时，才属于绝对不予公开的信息。（见《中华人民共和国保守国家秘密法》第九、十条之规定）
由于涉及国家秘密政府信息公开行政诉讼中，按照《行政诉讼法》关于被告举证责任的规定，“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但是，对于涉及国家秘密的政府信息，由于其本身具有保密性，应当采取较为特殊的举证规则。即被告能够提供书面证据材料证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论的，人民法院可以不要求其提供该政府信息。
但有下列情形之一的除外：
（1）人民法院认为相关证据材料不充分的；
（2）人民法院认为该信息中不应当公开的内容与可公开的内容可以作区分处理的。
（二）涉及商业秘密和个人隐私的，原则上不公开。
政府信息涉及到商业秘密和个人隐私的，原则上不公开，但是权利人同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
要点把握：征求第三方意见程序规则
依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。
第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。
行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
对于该类信息，要根据个案判断，将公共利益与当事人的隐私和秘密进行衡量权衡判断，决定是否公开。
（三）内部事务信息不公开
行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，此类信息一般只涉及行政机关的内部管理事务，对外并不产生约束力，对相对人的权利义务并不会产生实际影响，因此可不予公开。但需注意的是，行政机关的内部事务信息并非可一概不予以公开，当内部事务信息的效力发生外化时，即对外产生约束力、对相对人的权利义务产生实际影响时，则应当予以公开。
（四）过程性信息不公开
行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，具有过程性和非终局性，对外不直接产生约束力，对申请人的权利义务不产生实际影响，可不予公开。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，当事人申请的信息处于确定的实施阶段，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。
要点把握：政府信息公开的审查机制
行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。由相关主管部门和单位对政府信息是否涉及国家秘密进行审查。
行政机关不能确定政府信息是否可以公开的，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。
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