行政法专栏 |《行政复议法》修订的主要内容及新亮点

✎第1001篇 原创

文｜稼轩律师 龚梦娅

预计预览时间：10分钟

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》，自2024年1月1日起施行。本次修订是自1999年该法颁布以来，经2009年、2017年以来的第三次修订。

本次修订内容主要有以下几个方面：一是优化行政复议管辖体制；二是强化行政复议吸纳行政争议的能力、进一步扩大行政复议的受理范围；三是健全了行政复议申请和受理程序；四是完善了行政复议的审理程序；五是完善了行政复议决定及其监督体系。下文则主要围绕以上几个方面，对《行政复议法》中新修订内容的亮点展开说明。

（一）总则部分

首先，新修订的《行政复议法》重点解决了行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的问题，首次在法条中明确提出：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。即要从制度上进一步确立行政复议化解行政争议主渠道地位，新修订的内容则主要从受理范围与行政前置两个方面入手，拓宽引流行政争议的渠道，以强化行政复议与行政诉讼的差异性。

再者，首次在《行政复议法》中与《行政诉讼法》^ⅰ保持一致，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，并将其范围增加法律、法规、规章授权的组织的行政行为，以便将行政协议、部分行政事实行为^ⅱ等内容。

最后，新增加了行政复议机关的调解工作，已响应行政复议化解行政争议的主渠道作用。司法部2023年11月15日发布关于《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见（征求意见稿）》公开征求意见，其中以建立健全行政复议调解工作机制和加强行政复议调解工作保障为主要内容。

此外，总则部分对行政复议机关依法履职、行政复议指导案例等内容亦作出统领式规定。

（二）行政复议申请与受理

1. 受理范围（第十一条）肯定型列举的对比

修订前	修订后
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；	（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；	（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；	（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；	（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；	（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；	（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服； （十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；	（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；	（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

同时，本条新增加受理范围还包括行政赔偿、工伤认定、限制竞争、行政协议（法条中明确限定为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类行政协议）以及政府信息公开类案件。

可以看出，上述受理范围内容借鉴了《行政诉讼法》关于受理范围的规定，进一步扩大了行政复议范围。同时，增加了否定式列举内容（第十二条）。

2. 健全了行政复议申请和受理程序

新修订内容增加了行政复议代表人制度、法律援助制度，明确了行政复议被申请人的范围。同时，新增了行政复议机关在复议申请符合或不符合受理条件的履职方式、申请材料补正制度等内容。

借鉴《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第64条规定，增加了在作出行政行为时未履行告知义务时将申请期限延长至行政相对人应当知道该期限之日起算，但自知道或者应当知道行政行为之日起最长为1年。

3. 行政复议与行政诉讼的衔接问题

《行政复议法》第二十三条确定了行政复议前置的具体情形，规定有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

4. 集中行政复议管辖权

行政复议管辖体制是行政复议的制度基础，此次修订行政复议法，着力构建统一、科学的行政复议管辖体制，总体贯彻了《行政复议体制改革方案》，仅保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。其余则取消地方各级人民政府工作部门的行政复议职责，而均交由县级以上各级人民政府统一管辖。

而对于履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，申请人可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。

5. 部分案件的复核处理

第三十二条规定：对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。

行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。

在上述两种行政处罚的执法程序存在显而易见“不足”的特殊情形下，申请人可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请并由原行政机关进行相应的处理，以增加行政复议申请的便民性。

（三）行政复议审理与决定

行政复议审理章节为新增章节，增加了行政复议的普通与简易程序，凸显了行政复议从书面审查到依法审理、繁简分流的转变。规定了复议中止与终止等程序。同时，建立了行政复议证据制度，对证据规则、认定等问题作了明确约定。

1. 增加证据的内容

行政复议证据种类与行政诉讼证据种类内容保持一致，共有八大类。

同时，增加了申请人应当提供的证据内容，明确了行政复议的举证责任分配问题，规定了依法履行法定职责以及要求行政赔偿的应当由申请人先行提供证据。另、被申请人可以补充证据规则，即行政复议期间，申请人或者第三人提出被申请行政复议的行政行为作出时没有提出的理由或者证据的，经行政复议机构同意，被申请人可以补充证据。

2. 咨询型行政复议委员会

设置：《行政复议法》新增关于行政复议委员会制度，行政复议委员会由相关政府部门、专家、学者等组成，由县级以上各级人民政府建立，即在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会，国务院部门根据需要设置而非必须设置，国务院和地方政府部门则不设置行政复议委员会。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。

职能：行政复议委员会共有两项职能，为办理行政复议案件提供咨询意见以及研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。同时，针对四类案件，即案情重大、技术性较强的；省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；复议机关认为有必要的；申请人请求复议委员会提出咨询意见的，复议机构可以准许。对于以上类型以外的案件，则可由复议机构自行决定是否提请行政复议委员会讨论。

效力：行政复议委员会提出咨询意见，不具有最终效力，但应当作为作出行政复议决定的重要参考依据。

3. 行政复议的规范性文件和依据的附带审查

本次修订亮点之一就是新增了规范性文件和依据的附带审查程序、处理结果及制定机关的配合义务进行了规定。同时，明确了对规范性文件的有权处理机关、处理时限、处理形式等。应当注意的是，行政复议中的附带审查与行政诉讼的一并审查，虽均可对规范性文件等抽象性行政行为进行审查，但仍存在明显区别。

4. 细化了行政复议决定的具体情形

新修订的《行政复议法》虽然仍保留了修订前维持决定、撤销决定、履行法定职责决定、变更决定以及确认违法五大类，同时，吸收了原《行政复议法实施条例》中驳回行政复议请求，但对于其中的具体情形进行了细化。具体规定在《行政复议法》第63、64、65、66、68、69条。

同时，增加了行政协议案件的处理，借鉴了《行政诉讼法》关于行政协议判决方式的规定，明确行政复议决定可要求被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

5. 增加关于确认行政行为无效

《行政复议法》借鉴了《行政诉讼法》关于确认无效判决的规定^ⅲ，规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。

6. 增加了行政复议意见书

行政复议意见书是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当，向被申请人或者其他下级行政机关制发的表明行政复议机关态度的法律文书^ⅳ。

1. 2014年《行政诉讼法》修改中的亮点之一就是将可诉的行为从“具体行政行为”改为“行政行为”。

2. 《行政诉讼法学》（胡建淼著、法律出版社2019年版）中指出：行政事实行为，系指行政主体在行政管理中作出的、不产生法律效果的行为……而今天的行政诉讼法，已将行政行为扩大到部分与职务相关联的事实行为，如行政调查、行政强制措施、行政强制执行、政府信息公开等。

3. 《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

4. 《行政诉讼法学》（胡建淼著、法律出版社2019年版）第237页。

- END -

编辑｜子慕

专业审核｜行政法与政府法律业务委员会

稼轩文编社

行政法专栏：