案例解读 | 地方政府规章不能违反上位法设定行政许可或行政处罚
文｜行政法与政府法律业务委员会 李建鸿
案例名称：鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案
裁判要点
盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可；盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚；地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。
基本案情
2007年11月12日，鲁潍公司从江西等地购进360吨工业盐。苏州盐务局认为鲁潍公司进行工业盐购销和运输时，应当按照《江苏盐业实施办法》的规定办理工业盐准运证，鲁潍公司未办理工业盐准运证即从省外购进工业盐涉嫌违法。
2009年2月26日，苏州盐务局经听证、集体讨论后认为，鲁潍公司未经江苏省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准从省外购进盐产品的行为，违反了《盐业管理条例》第二十条、《江苏盐业实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，并根据《江苏盐业实施办法》第四十二条的规定，对鲁潍公司作出处罚决定书，决定没收鲁潍公司违法购进的精制工业盐121.7吨、粉盐93.1吨，并处罚款122363元。
2009年2月27日，鲁潍公司因不服该决定向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于4月24日作出复议决定书，维持了苏州盐务局作出的处罚决定。
裁判结果
江苏省苏州市金阊区人民法院于2011年4月29日作出行政判决书，判决撤销苏州盐务局处罚决定书。
律师解读
法院生效裁判认为：苏州盐务局对盐业违法案件进行查处时，应适用合法有效的法律规范。根据现行《立法法》第九十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。”苏州盐务局的具体行政行为涉及行政许可、行政处罚，应依照《行政许可法》《行政处罚法》的规定实施。根据《行政许可法》第十五条第一款“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。”、第十六条第三款的规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”不难分析，地方性法规可以制定行政许可，但该权利应当属于地方人民大会，但也仅限于尚未制定法律、行政法规的领域，本案中，盐业管理领域已经有相关法律和行政法规，地方性法规不能再设定该领域的行政许可。地方政府规章更加没有制定行政许可的权利，地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定。法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。根据现行《行政处罚法》第十四条的规定：“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。
苏州盐务局在依职权对鲁潍公司作出行政处罚时，虽然适用了《江苏盐业实施办法》，但是未遵循《立法法》第九十九条关于法律效力等级的规定，未依照《行政许可法》第十五条第一款、第十六条第二款、第三款之规定以及《行政处罚法》第十四条相关规定，根据《行政诉讼法》第七十条第一款第二项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（二）适用法律、法规错误的；”之规定，依法应予撤销。
风险提示
根据《行政诉讼法》第四十四条第二款：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”应当判断处罚内容是否属于法律、法规规定的应当复议前置的情形，然后根据《行政复议法》第九条之规定，《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条之规定，提起复议的应当在知道具体行政行为之日起60日内申请复议，对复议不服可以在收到复议决定书之日起15日向人民法院提起诉讼；若直接提起诉讼则需在知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。
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编辑｜遁一
专业审核｜行政法与政府法律业务委员会
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