苑苑 | 秦代县官田管理——以岳麓秦简《县官田令》为中心
摘要
岳麓秦简《县官田令》是针对县官田及管理者“田官”颁布的法令条文，一方面保证田徒的供应，并以考课督促“田官”勤于生产；另一方面对“田官”为自身业绩侵害其他部门、低级官吏和百姓权利的行为进行禁止，并对犯令者严惩，相关案件还要上报中央。这些禁令针对已发生的具体现象予以禁止，实质是对制度弊端的修补。在统一的新形势下，秦代国家仍沿用农战体制，对“田官”吏课殿者予以严惩，必然导致资源抢夺事件的发生，而对此类事件的禁令又增加了“田官”吏受罚的可能。秦代地方矛盾迅速激化及秦吏反秦情绪的原因，由此可见一斑。
关键词：秦代；官田；田官；《县官田令》
《岳麓书院藏秦简（陆）》中刊布了六条内容为《县官田令》的简文，是关于秦代县官田管理的新材料。所见令文虽只是冰山一角，但对窥探秦代官田的相关制度大有益助。王勇、陈松长等已对令文进行初步考察①，一些问题仍需商榷和拓展。因此，本文以岳麓秦简《县官田令》为中心，辅以其他秦简牍，重新探讨《县官田令》的性质、对“田官”吏的约束、有关田徒的调配等问题，以揭示秦代基层国有土地的经营与管理状况。研究秦代基层国有经济运作，展现法令之下“田官”与其他职能部门及百姓的互动，对认识秦代国家基层经济和社会治理状况，总结社会转型时期的治理经验，颇具意义。
一、《县官田令》的性质——兼论秦代“田官”
臧知非说：“秦朝广泛存在着官田、公田，也就是官府直接经营的土地”。王彦辉认为：“田官”经营郡县公田，属都官。魏永康指出：官田是都官所属，由“田官”管理；公田是县属土地，由“公田吏”负责。目前，“田官”、官田的关系，以及二者是否属于都官，仍存争议。李勉、晋文认为：秦统一文字，“田官”取代公田成为县级公田的管理机构，县级公田也可能改称“官田”，朝廷和中央官署所领公田则继续沿用“公田”之名。如此，则秦朝县内不再有官田与公田的区别，只存在官田与民田之分。岳麓秦简《县官田令》的名称似乎也印证了县内存在官田。虽然，“县官田”之“官”，王勇和陈松长皆认为是与“私”相对的，“县官田”包括县所辖官田和都官所辖公田，“县官”是县、都官的简称。然而，自秦始皇统一时起，“县官”成为天子、国家的代称，后来也指代官府，“县官”在秦代正式文书中不应再作简称。更重要的是，岳麓秦简“卒令乙卅二”中有“新律令下，皆以至其县、都官廷日决。”县、都官分开表述，并未统称。因此，对于“县官”是县、都官简称的推测并不令人信服，“县官田”应是指县之官田。陈伟指出，县中官田的管理机构是“田官”，与“田”是并存的两个系统，当时在田部之外，县还专设“田官”，直接使用大量徒隶农作。若如此，则可以认为《县官田令》是针对县中官田及管理者“田官”颁布的法令。
欲证明这一点，必须明确县官田及“田官”的特点，以确定《县官田令》的内容是否与其吻合。“田官”为县属职能机构，这一点在学界已渐得共识。关于“田官”的运作特点，陈伟指出：“田官”使用作徒的记载甚多。韩国学者金鐘希认为“田官”是管理官田的机构，以司空、仓派遣的刑徒为主要劳动力，进行土地开垦、耕作等业务。李勉依据里耶秦简也支持这一结论。里耶秦简有“田官作徒簿”的记录：
畜官、田官作徒薄（簿），□及贰春廿八年（里耶8-285）
这表明“田官”确实使用徒隶进行生产。并且，“田官”的官职设置也与其他部门有别，据现有材料，见有田官（守）啬夫，田官佐、史等。
首先，《县官田令》可见的六条简文中，记录有官职信息的仅有一条：
（1）延 陵言：佐角坐县官田殿，赀二甲，贫不能入，角择除为符离冗佐，谒移角赀署所，署所令先居之延陵，（1858）不求赏(偿)钱以，有等比。•曰：可。•县官田令丙一（1860）
里耶秦简有“田官佐贺二甲”（8-149+8-489），同一简文中存在“田佐□一甲”的记录，二者称呼显然不同，后者是田啬夫的副贰，属于“田”系统，田官佐则属于“田官”系统。上简中的“佐角”应是“田官佐”而非“田佐”，原因在于角“坐县官田殿”，考课属于县官田范畴。我们知道，“田”是管理民田事务的机构，与县官田无关。角在“县官田课”中的成绩最差而被赀二甲，考课应属于“田官课”中的一种。相比《秦律十八种》中所见县官吏课殿的惩罚要重得多。
其次，《县官田令》规定的内容涉及徒隶管理，与官田的运作方式相合。如：
（2）田不急时欲令田徒及车牛给它事，而以田急时以他徒赏(偿)，许之；其欲以车牛赏(偿)，有(又)许之。•县官田令甲（1870-1+1870-2）
令文规定，农闲时若用田徒和车牛从事他事，可在农忙时用他徒来抵偿，也可用车牛抵偿。田徒是负责田作的徒隶，《县官田令》简1612有“县官田田徒”，因此，此处田徒应属于官田系统，由“田官”管辖。虽然“田”系统也辖有徒隶，但数量较少，且不见进行农作。
此外，“田官”还负责带领田徒开垦，这一职责也是“田”系统不具备的。
元年八月庚午朔庚寅，田官守㺟敢言之：上豤(垦)田课一牒。敢言之。（里耶9-1865）
卅三年六月庚子朔丁巳，【田】守武爰书：高里士五（伍）吾武【自】言：谒豤（垦）草田六亩武门外，能恒藉以为田。典缦占。（里耶9-2344）六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（垦）草一牒。敢言之。衔手。【六】月丁巳日水十一刻刻下四，佐衔以来。□发。（9-2344背）
如上，田官守直接上垦田课给县廷，垦田是“田官”考课的项目之一。而田守则是替黔首上报垦田申请，偏重民田事务，并不直接组织垦田。
“田官”还有加工经济作物的职能。
卅年九月丙辰朔己巳，田官守敬敢言之：廷曰：令居赀目取船，弗予，谩曰亡，亡不定言。论及讂问，不亡，定谩者訾，遣诣廷。问之，船亡，审。沤枲。乃甲寅夜水多，沤流包船，船（系）绝，亡。求未得，此以未定。史逐将作者氾中。具志已前上，遣佐壬操副诣廷。敢言之。（里耶9-982）
田官守派居赀者去县廷借船，船被水冲走。“目”的身份是“居赀”，即因赀居作。因此王彦辉说，田官使用徒隶外，还有居赀、罚戍、赀贷的现象。值得注意的是，其从事的并非田作。“沤枲”，马怡据《氾胜之书》说：“麻株收获后，需浸入河、湖、池等天然软水中沤渍，以发酵脱胶，并漂洗除污，最终得到松散柔软的麻纤维。”这可能也是需要借船的原因。这种手工业由“田官”负责，说明县官田可能并非只种植庄稼，适合种麻的地方则种植这种经济作物，也由“田官”带领田徒照料、加工。
综上，秦代县“田官”有独特的官职，“田官”吏带领田徒田作、开垦，加工经济作物。《县官田令》规定中所见职官、劳动者以及生产方式，都与县“田官”统辖的县官田相合。因此，《县官田令》中的“县官田”是指县中官田，不包括都官所辖公田，也不包括民田。进而可以进一步证实，秦统一后县内确实辖有官营土地，称为“县官田”，“田官”是其管理机构。
二、对“田官”吏的激励与约束
秦代，信息交流极不发达，中央与地方的信息占有不对等，作为掌控基层国家资源并负责为国家进行生产的机构，“田官”有可能联合地方官府欺骗中央，尸位素餐或中饱私囊。对此，计、课成为重要的防范手段，里耶秦简中见独立的“田官课志”（8-479）和“田官”上计。
仓曹计録：禾稼计，贷计，畜计，器计，钱计，徒计，畜官牛计，马计，羊计，田官计，凡十计。史尚主。（里耶8-481）
黎明钊、唐俊峰说：“据里耶秦简所见，秦迁陵县行政中课、计文书的制作实由诸官负责”，由其官组织长官主持。［17］目的是防止县中职能机构数据造假、欺骗上级，并鼓励官吏恪尽职守。
以里耶秦简中的漆课为例：
漆课。得钱过程四分一，赐令、丞、令史、官啬夫、吏各襦，徒人酒一 斗、肉少半斗；过四分一到四分二，赐襦、绔，徒酒二斗、肉泰半斗；过四 分二，赐衣，徒酒三斗、肉一斗。得钱不及程四分一以下，赀一盾，笞徒人五十；过四分一到四分二，赀一甲，笞徒百；过四分二，赀二甲，笞徒百五十。（10-91／9-133）
秦代的课以赏罚的手段驱动官吏。具体到“田官”，上文简（1）中田官佐坐县官田殿，要被赀二甲，属于较严厉的处罚，以此激励“田官”吏勤于本业。然而，在趋利避害的心理驱使下，官吏难免以损害他人利益为代价，以实现自身成绩。尤其在官民关系比较敏感的故六国地区，这些行为很容易激化官民矛盾，动摇统治基础。因此，中央不断出台禁令，以杜绝类似现象，实际是对政治制度的修补。
首先，《县官田令》以律令的形式，禁止“田官”为增加自身业绩而侵害百姓权利。
（3）县官田者或夺黔首水以自(溉)其田，恶吏不事田，有为此以害黔首稼。黔首引水以 (溉)田者，以水多少（1721）为均，及有先后次。县官田者亦当以其均，而不殹（也），直以威多夺黔首水，不须其次，甚非殹（也）。有如此者，（1808）皆 当 以大犯令律论之。•县官田令甲廿三（1811）
上简规定禁止“田官”剥夺黔首的灌溉用水，要求按照民间秩序用水，不得凭借官威侵夺。对于违反者皆以大犯令律论。
其次，《县官田令》还禁止“田官”为了自身利益损害其他部门和低级官吏的利益。
（4）县官田有令，县官徒隶固故有所给为，今闻或不给其故事而言毋（无）徒以田为辤(辞)及发（1800）徒隶，或择（释）其 官急事而移佐田，及以官威征令小官以自便其田者，皆非善吏殹（也），有如此者，以大犯（1788）令律论之。•县官田令甲十八（1803）
上简反映了“田官”以公田经营的名义私自征调徒隶的情况，明确了“田官”利用徒隶进行劳作的事实。令文所反映的问题有三：一是“田官”以没有徒隶为由不行田作。二是“田官”以没有徒隶为由征发徒隶，或令徒隶放下官府的急事去佐助田作。三是“田官”以官威征调低级官吏去为其田作。这些行为损害了其他部门和低级官吏的利益，犯令者被定性为“非善吏”，与简（3）中的“恶吏”相似。犯令者同样以“大犯令”惩处。
“大犯令”“是与小相对而言，指情节较为严重的违反法令行为。”苏俊林推断，吏“大犯令”的处罚应是赀二甲。
可（何）如为“犯令”、“法（废）令”？律所谓者，令曰勿为，而为之，是谓“犯令”；（睡虎地《法律答问》142）
“犯令”大体有两种理解，“一种为实体令在律中的残存，另一种为对律文法律属性的违背”。由简（3）可以看出官府治理地区的态度，即严格限制官吏，确保黔首利益，以缓和矛盾。简（4）则反映出官府协调内部秩序，防止内部侵害的努力。
《县官田令》中对“田官”吏犯令的案件处理，有针对性的法令。
（5）□田自食固有令，疑吏匿 辟 之（1184） 务而失时，议：请坐田事以论者，县官已论，辄牒书所坐物论夬（决），人（1187）一牒，属初狱及断日，辄上属所执法，执法辄上丞相，以邮行，且以□以 为 事及弗以为事，当论而留，弗亟（1781）断者。•县官田令甲十六（1705）
涉及田事的案件，县官已论，需写明其罪名和判决，附审理日期，立即上报郡中执法，执法再上交丞相。县官拖延不论应受处罚。反映了国家对于官田事务的重视。同时，简（5）也拓宽了我们对秦郡执法的认识，即其除了接收各县上计文书外，还有接收县司法文书并上报的职能。
三、有关田徒的调配
上述“田官”吏的犯令行为，实质是对基层资源的抢夺。“县官田”由县官所属徒隶耕作，称“田徒”，是主要的劳动者，是重要的资源。简牍所见，田徒主要由隶臣妾、城旦舂和鬼薪白粲构成。简（4）反映出，县官徒隶各有分工，有徒隶不被用来行前事，导致无徒以田。一方面说明田徒属于徒隶；另一方面，田徒有固定的群体，专门从事官田的工作。虽然简（2）规定田徒可以在农闲时被借调从事他务，但也规定了需在农忙时等量还回，以保证农事顺利。法令禁止以不足为借口征发徒隶或调拨从事其他急事的徒隶去佐助田事，反映出若是田徒都从事耕作，固定配给的田徒数量是足够的。所以，《县官田令》中所见唯一可以因田徒不足进行申请的情况，是田徒因罪被系等原因导致粮食收获时节人力不足。调用徒隶的途径是经县官向属所执法申请，由执法调拨。
（6）廿七年十二月己丑以来，县官田田徒有论（系）及诸它缺不备获时，其县官求助徒获者，各言属所执法，执法□（1612）为调发。书到执法而留弗发，留盈一日，执法、执法丞、吏主者，赀各一甲；过一日到二日，赀各二甲；过二日【到三】（1611）日，赎耐；过三日，耐。执 法 发 书 到 县 官，县 官 留 弗 下，其 官 遣 徒 者不坐其留如执 法。书下官，官当 遣（1599）徒而留弗遣，留盈一日，官啬夫、吏主者，赀各一甲，丞、令、令史赀各一盾；过一 日 到 二 日， 官啬夫、吏赀各（1180）令、令史赀各一甲；过二日到三日，官啬夫、吏赎耐，丞、令、令史赀各二甲；过三日，官啬夫、吏耐，丞、令、令史为（1176）江东、江南郡吏四岁。智（知）官留弗遣而弗趣追，与同辠，丞、令当为新地吏四岁以上者辄执法、〖执〗法□（1159）丞、主者坐之，赀各二甲。执法令吏有事县官者，谨以发助徒（1153）如律令。•曰：可。•县官田□□令【甲】九（1115）
王四维认为，简文中的执法更多是指郡执法，拥有管理和调拨徒隶的权力。若不及时安排调拨，执法、执法丞、吏主者皆获罪。执法并非最终的执行者，而是将命令下发县官，由县官“遣徒者”执行。若县官不及时派遣徒隶，不仅官啬夫、吏主者要如执法等受到一样的惩罚，县令、丞、令史也要受到相应责罚。若令、丞知其不遣而不督促，与官啬夫、吏主者同罪。
承接执法命令具体负责调拨徒隶的县官应是司空和仓，前者提供城旦春、鬼薪白粲、居赀赎债者等，后者提供隶臣妾。在此基础上，若不足，还可通过其他渠道应急调拨。里耶秦简：
丗四年六月甲午朔乙卯，洞庭守礼谓迁陵丞：丞言徒隶不田，奏曰：司空厌等当坐，皆有它罪，（8-755）耐为司寇。有书，书壬手。令曰：吏仆、养、走、工、组织、守府门、匠及它急事不可令田，六人予田徒（8-756）四人。徒少及毋徒，薄（簿）移治虏御史，御史以均予。今迁陵廿五年为县，廿九年田廿六年尽廿八年当田，司空厌等（8-757）失弗令田。弗令田即有徒而弗令田且徒少不傅于奏。及苍梧为郡九岁乃往岁田。厌失，当坐论，即（8-758）如前书律令。七月甲子朔癸酉，洞庭叚（假）守绎追迁陵。歇手。·以沅阳印行事。
始皇二十六（前221）至二十八（前219）年，迁陵县司空厌等有徒而不令其田作，徒不足时也不上奏请求调配，所以获罪。是知县中田徒的派遣，有较大部分是归司空负责。所以田徒少的情况下，司空应及时申报，否则会影响田事。依照简中律令，补救的方式一是从其他岗位抽调；二是在没有可抽调人员的情况下，上报治虏御史，由治虏御史进行调给。吏仆、养、走、工、组织、守府门、匠都是服役于官府者，各有本职，按照简（4）的规定，本不应被调为田徒。上简内容应是洞庭郡临时的解决办法。“治虏御史”，李亚光、赵宏坤认为是郡级机构。陈伟指出：虏为奴隶、仆役之意，治虏御史为管理奴仆的官署。若如此，则治虏御史所辖“虏”更是应急的临时调配。治虏御史不是常规调配田吏的官署。
由此反观“尉课志”中的“司寇田课”、“卒田课”，司寇和卒归尉管辖，也不应是“田官”所能借调的。张新超指出：“司寇的劳役主要有侦捕疑犯、监管刑徒、传递文书和运送物资四类”，与徒隶有所不同。卒本不属于刑徒，更轮不到去帮助官田田作。然而，里耶简中又有“田官”出稟戍卒的记录。如：
径廥粟米一石八斗泰半。丗一年七月辛亥朔癸酉，田官守敬、佐壬、禀人䓘出禀屯戍簪袅襄完里黑、士五（伍）朐忍松涂增六月食，各九斗少半。令史逐视平。敦长簪褭襄坏（褱）德中里悍出。壬手。（8-1574+8-1787）
径廥粟米四石。丗一年七月辛亥朔朔日，田官守敬、佐壬、禀人娙出禀罚戍公卒襄城武宜都胠、长利士五（伍）甗。令史逐视平。壬手。（8-2246）
这说明戍卒确实参加了官田的工作，并且按月发放粮食。与之相反，里耶秦简中田官守所上的一份日稟食名单上不见戍卒。
丗年六月丁亥朔甲辰，田官守敬敢言之：疏书日食牍北（背）上。敢言之。（8-1566）城旦、鬼薪十八人。小城旦十人。舂廿二人。小舂三人。隶妾居赀三人。 戊申，水下五刻，佐壬以来。尚半。逐手。（8-1566背）
这又表明戍卒与田徒并非属于同一稟食系统。
王勇据里耶秦简“司寇田课”、“卒田课”认为：“在徒隶不足时，征发司寇、戍卒耕种”。但是，尚未见法令允许“田官”可以借调司寇、戍卒。并且，临时性的征调活动也不应形成单独的田课。王彦辉说：迁陵戍卒平时要参加生产劳动，“如果我们考虑到秦代刑徒劳动的普遍性，把田官理解为屯田系统也能说得通”。可以推测，这些戍卒可能确是参加了当地官田的垦屯，但并不是临时借调，也不与刑徒混杂，而是在尉的统辖下有组织地独立劳作，只是由“田官”负责发放粮食。如简（5）：“□田自食固有令”（1184）和里耶简：“官田自食薄（簿），谒言泰守府□之”（8-672），说明官田系统依规自供己食。参加屯垦的戍卒应并不属于官田自食的范畴，只是因耕作于官田而由“田官”稟食。
四、结语
《县官田令》是专门针对县官田及其管理者“田官”的法令条文。因为县官田是国家占有和经营的生产资料，收入归国有，所以，“田官”课殿者可能受到赀二甲的处罚，以行约束与激励。若无力缴纳，可能会被除为冗佐，以力补偿，经济和仕途俱受损失。并且，“田官”虽被严格限制征发调动徒隶，但又被给与充足的劳动力及申请渠道，以确保粮食收获。可以看出，秦统一后延续了农战体制下的基层经济政策和官吏激励制度。然而，当时已出现“田官”为趋利避害而激化矛盾的种种现象，朝廷只能颁发禁令，对制度做出修补。法令禁止“田官”损人利己，防止激化县官府内部及与人民的矛盾。相关官吏的犯令行为，以相对严厉的方式处置，案件还要由县通过郡执法上报丞相，体现出国家对县官田犯罪的重视。然而，国家政策不变，必然导致修补措施效果有限。在对上负责的体制下，在避免因课获罪，甚至期望借课受赏的驱使下，秦县“田官”吏必然会为实现自身价值，不惜以各种方式侵害他人利益。随着禁令增多，“田官”吏受到的束缚和威胁也越来越大，对官府的不满也会加剧。这可视为秦朝基层治理的一个缩影。秦代地方矛盾的迅速激化，秦吏的反秦情绪，与国家政策和制度不适应新的形势有很大关系，值得深思与借鉴。
来源：《农业考古》2022年第3期，注释从略。
作者：苑苑 中国社会科学院历史理论研究所博士后