赵秀玲 | 中国城乡治理的升级再造

中国城乡治理的升级再造

刊于《东南学术》2021年第5期

赵秀玲教授

作者简介　

　　赵秀玲，中国社会科学院大学政府管理学院教授，中国社会科学院政治学研究所研究员。

摘   要　　改革开放以来，中国城乡治理成效显著，但也存在一些局限和瓶颈问题。一是一定程度上存在模仿西方的倾向，有模式化、类同化和形式主义做法；二是片面发展城市而忽略乡村，存在失衡、失当和去乡村化倾向；三是偏向外援，忽略内动力，缺乏发展后劲。这亟须对城乡治理进行升级再造，突破固化僵化思维，获得全新的变革发展。四川天府新区的“公园城市”“公园社区”“乡村梦”等新探索，可为中国城乡治理提供借鉴。今后，应真正改变对城乡治理的错误理解认识，确立中国式现代化的治理理念与方法，快速提升政府治理体系和治理能力现代化水平，进行城乡治理制度特别是内部制度创新，强化城乡治理的内在发展动能，以智慧特别是民间智慧提升城乡治理能力。 

   

　　“升级再造”已成为当前重要的理论和理念，在社会实践中被广泛运用。德国的“工业4.0”，即是继蒸汽、电气和信息三次革命后，以第四次革命（生产高度数字化、网络化、机器自组织）进行升级换代的产物。在我国，“升级再造”也不断得到强化，2015年《国务院关于印发〈中国制造2025〉的通知》将制造业和产业的“转型升级”作为核心内容，提出“实现中国制造向中国创造的转变，中国速度向中国质量的转变，中国产品向中国品牌的转变，完成中国制造由大变强的战略任务”。在我国“十四五”规划中，专设“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”部分，强调“推动生活性服务业向高品质和多样化升级”，“实施产业基础再造工程”，“坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力”。这种“升级再造”有着强烈的自觉自动自主意识，既令人振奋又给人以美好的前景。不过，遗憾的是，在城乡治理中，目前还没形成工业、产业、服务业等领域的“升级再造”意识，还没引起学界和实践部门的高度重视。

　　应该承认，经过40多年改革开放，中国城乡治理发生翻天覆地的变化，并取得举世瞩目的伟大成就。不过，进入新发展阶段，现代化高质量发展成为时代主调，城乡治理如仍按以往的理念方法，就会形成路径依赖，很难获得新的发展动能。因此，中国城乡治理亟须升级再造，突破固化僵化思维，进行全新式变革发展。本文以四川天府新区的探索为中心，思考中国城乡治理的升级再造，以便为城乡发展和国家治理提供某些建设性意见。

 一中国城乡治理面临的困局与盲点　　

　　本文的“城乡治理”是个广义概念，它既包括制度机制，也包括地理区划、空间布局、生态人文、人力资源等。近几十年，中国城乡的发展速度惊人，但也积累了不少问题和难题。不彻底改变观念和调整思维，中国城乡治理很难获得根本性突破和历史性跨越。因此，对当前中国城乡治理存在的瓶颈问题要有清醒认知，这是升级再造的前提和关键。

　　（一）模仿西方导致的模式化、类同化、形式主义做法，影响创新性意识和动能

　　近现代特别是改革开放以来，中国城乡治理逐渐走出了一条中国化发展道路。但不容讳言，一定程度上存在着盲目向西方学习和简单模仿西方的倾向，导致模式化、类同化、形式主义做法。进入新时代特别是在新发展阶段，随着党和国家提出高质量发展要求，我国城乡治理就要在学习借鉴西方现代化的先进经验时，反思其问题局限，这是升级再造的前提。

　　1.在城乡空间发展中，如不考虑中国特色，片面追求西方模式，就容易导致不接地气的情况出现。以广场为例，作为城市地标也是空间发展，广场确实带来公共性等现代性特点；但在全国大中小城市到处建设广场，有的还突破城市比例，就不合国情，也不利于城市的科学合理布局和有效发展。在“广场”理念指导下，中国特色的城市街道、胡同、四合院等就容易被视为封闭、落后、保守的代名词予以清理。其实，中国传统的胡同和四合院有着独特的文化内涵，是独立、宁静、安逸、休闲的象征，是中国人对于生活、人生、生命的独特理解与智慧设计，非西方广场文化所能代替。例如大连有些地方充斥着“洋风建筑”，是西方殖民和模仿西方的产物，与中国国情不合，失去中国文化之根，是西方城市的空洞翻版。如果我们不加反思就会受制于西方理念，影响中国城乡治理现代化。有学者认为：“如果一个城市只是表现出全球化的同质性，人们很难为它感到自豪。”“共同体意识就像对个人自由的追求是扎根于人性深处的东西，往往需要附着在表达某种特别性或所谓的‘气质’或‘精神’上面。”因此，中国城市要有中国特色精神、气质和个性。广大农村也是如此，许多古老村庄难以留住，新农村建设标准整齐划一，简单刻板地向外国特别是西方学习，就会失去中国特色和中国元素。从农村的空间发展看，拆迁并居的最大问题是类同化、模式化、西方化和形式主义做法。

　　2.在城乡建筑风格上，千篇一律、不适合人居和缺乏美感是目前中国城乡治理的一大短板。一般说来，改革开放使中国城乡建筑面目一新，一些乡镇甚至村庄看上去就像小城市，许多农村盖起小洋楼；但城乡建筑过于类同化，没有特色和美感。最典型的是火柴盒式建筑大行其道，“握手楼”随处可见，由拆迁并居而成的统一社区有着惊人相似的模式化建筑风格，仿佛全国各地的城乡建筑都出自一个设计师，透射出思想、文化、审美的单一、苍白与贫乏。如作家肖复兴在《城市屋顶》中所言：“屋顶可以是一门艺术，也可以是一座城市的羞处。”他在肯定外国以及中国的青岛、大连、鼓浪屿等少数几座城市楼房的屋顶时，着重批评了北京：“以我居住的北京为例，新建筑的屋顶不少部分沿袭的是亭台楼阁仿古式的大尖顶，总让人有种洋装在身却顶戴花翎的感觉。一座这样大的城市，到处是这样不伦不类花翎般的屋顶，真是让人不敢抬头张望。”很显然，如何从美学的角度，结合中国实际，对古今中外建筑进行创造性转换就变得非常重要。　

　　3.城乡社区、村民自治等也受到西方影响规约，使中国不少地方的城乡治理变得有些走样。如以社区治理为名，将农民集中到一起居住，表面看是一种经济实惠的办法，也有助于公共精神培育，但不考虑中国农村农民实际，逼农民上楼，仓促形成的数千甚至近万人的大社区必导致问题丛生。这种受制于西方社区理念，“一刀切”的形式主义治理，引起人们强烈不满和普遍抵制。还有，一些乡村竞选也是简单搬用西方做法，一定程度上是有益于民主的；但不加规约随意套用，甚至竞选至上，也导致一些地方出现党的领导缺位，基层组织薄弱涣散。应该说，大胆向西方学习借鉴其优长，对于中国城乡治理不无益处；但不吸取精华并从中国化角度实行转换，只照搬硬套甚至邯郸学步，就会导致城乡治理偏向，甚至闹出笑话。

　　（二）片面发展城市而忽略乡村，导致城乡治理失衡、失当、去乡村化倾向，不能充分发挥优化、共赢、高效作用

　　中国城乡治理长期存在二元分割对立，这包括：城市高位和乡村低位、城乡边界泾渭分明和流动性不强。改革开放使城乡变得开放自由，快速流动性克服了城乡固化封闭格局。农民工大量进城打工，村民变市民速度加快，城乡户籍不像以前那样不可逾越，这为城乡关系带来巨大调整和改变。然而，在城镇化过程中，一些乡村仍处于被忽略、冷落、舍弃的状态，片面追求发展城市甚至不断扩大城市规模、范围、功能成为风尚。

　　1.城市发展缺乏节制，无限发展欲望使城市治理变得愈加困难，风险系数大增。城市发展固然重要，但并非无限和没有边界，否则就会出现各种问题，甚至产生现代都市病。目前，我国城市发展存在不少弊端和隐患：一是缺乏统一规划，城市发展像洪水般漫延，不断吞并城中村、农村，而城市治理配套跟不上城市发展速度。如拆迁并居后的城市社区人数过多过杂、居民生活习惯难以协调、利益分配不均、共同体意识缺乏，导致社区治理大大落后于成熟的城市社区治理。二是城镇化中贪大图快求新猎奇现象突出严重。如由小镇、小城市到中等城市、大城市，再到超大城市以及超级大城市，成为惯性的发展追求。至于治理能否跟上发展步伐，如何实行现代治理，则缺乏足够重视和有效制度安排。仅以大城市为例，数据显示，按城区常住人口200万标准计算，2017年，中国大城市数量为53座，约占全球大城市总数的四分之一。城市固然代表城市化的高度发达，但也是进一步加大城乡差异鸿沟的原因之一。三是城市发展过于重视个性、独特性，甚至出现怪异趋势，不太考虑治理方式与成效，以至产生不平衡、畸形、异化现象，给城市治理带来困难。以城市商业圈为例，由于过于注重经济利益，一些高层和超高层建筑林立，人口密度过大，既给交通带来不便，也增加治理风险，还不符合生活和人生的审美特点，更造成巨大的心理压力和现代城市恐惧。

　　2.去乡村化趋势明显，影响乡村治理和乡村振兴。中国城镇化道路并非“去乡村化”，但一些人的理解有明显偏差，即中国必须走全面城镇化道路。有人甚至认为，现代化就是城镇化，就是不断地将乡村变为城镇，因此往往将城镇化程度作为衡量现代化的标志。当前，“去乡村化”倾向主要表现在：第一，乡村每天以惊人速度快速消失，这对乡村治理无疑于釜底抽薪。如果乡村留不住，那么乡村治理和乡村振兴也就失去意义。第二，许多乡村“空心化”严重。乡村不少青壮年都到城里打工，家里只剩下老人、孩子、失能人员，那凭什么开展乡村治理，治理的意义何在？第三，乡村干部面临青黄不接局面，年轻干部往往留不住，干部老龄化严重，整体缺乏文化知识能力水平，特别缺乏现代治理能力，这个问题得不到有效解决，会从根本上抽空乡村治理的底气。

　　3.城乡关系缺乏良性互动，不利于乡村治理和城市治理再上新台阶。这种情况具体表现在：一是城乡关系失衡。由于片面和过度发展城市，乡村这“一极”较难与城市保持平衡、协调、互补，不利于发挥乡村作为城市发展的坚实基础与强有力后盾的作用。二是城市“反哺”乡村空间很大。国家虽然加大了城市反哺乡村力度，但如何更好地发挥社会作用，特别是从经济脱贫到智力脱贫再到精神脱贫，还有很多工作要做，也需要创新思维和更新观念。三是人口快速向城镇流动，优质教育和医疗资源向城里集中，在城中买房、到城里看病等成为一种趋势，乡村治理面临凋零难题和尴尬局面。城乡治理失衡既不利于乡村振兴，还会导致城市疯长，影响城乡治理的互补共赢，对于国家治理也是有害无利的。因为中国现代化的实现既离不开城市现代化也离不开乡村现代化，更离不开二者的合力与优化。

　　（三）外在化的城乡治理导致内动力不足，制约其从更高层次进行提升

　　较长一段时间，城乡治理是外援式的，包括政府的运动式推进、干部下基层、脱贫攻坚、志愿者行动等。这种治理方式充分显示了社会主义制度优势，也是其他国家和制度难以做到和比拟的。以脱贫攻坚战为例，中国能在如此短时间内完成如此大规模任务，可谓世界奇迹。不过，也要看到外力帮扶是有一定限度的，真正的城乡治理还要发挥自主性和内动力，而这两方面当前仍存在一些问题。

　　1.强调经济功能而忽略政治、思想、文化软实力，导致城乡治理内动力不足。纵观改革开放以来的城乡治理，经济发展为主要目标，这是实现现代化的必要前提条件；但不应过分重视经济发展甚至是经济至上，忽略思想文化“软实力”发展。以乡村治理为例，长期以来，经济一直是考核、晋升的主要指标，生态环保、思想文化等所占比值不大。有的地方将“富人治村”作为绝对标准，如无经济实力和致富能力，不要说当选村干部，连参选资格都没有。还有一些地方将富商老板当乡贤，文化人才往往不受重视。以经济标准进行乡村治理的最大问题是，经济思维易导致唯利是图和目光短浅，影响乡村治理可持续发展的内在动能。城市治理也是如此，由于更重视基础设施特别是硬件建设，思想文化、政治建设在不少地方没成为治理主题，即使涉及也是在节日组织一些文体活动，文化软实力没得到足够重视和充分发挥。

　　2.人民群众的民主参与度不够，容易将城乡治理变为领导干部治理，广大人民群众有“被动参与”和“被治理”的局限。改革开放以来特别是城乡社区自治大大提升了民主参与能力水平，但这一状况并不均衡，不少地方的城乡治理还停留在形式层面，带有明显的行政化特点。许多本应由广大人民群众积极参与的事情，结果由领导干部越俎代庖。这在城乡治理规划设计、拆迁并居、扶贫攻坚等方面都有明显表现，人民群众缺乏主体性，不能积极、主动、深度、有效参与决策、监督和考核，城乡治理就仍将停留在低水平。

　　3.广大干群特别是基层干群的现代化治理能力亟须快速提升。城乡治理归根到底取决于人，没有人才的城乡治理都是空谈。目前，制约城乡特别是基层治理的主要因素是人才缺乏。一方面，社会精英愿意到基层特别是农村基层工作的还不普遍；另一方面，大多数在城乡基层特别是乡村的年轻人才有向高层流动之势。与此同时，国家人才下基层任职又是临时性的短期行为，加之农村基层志愿者队伍缺乏，这是城乡治理现代化的突出短板和最大难题。

　　我们在肯定城乡治理取得的巨大发展时，一定要充分认识其中所含的深层隐忧和风险，否则，就不会有危机感和改革创新意识，也不可能为城乡治理升级再造获得更大的思想观念更新和跨越式发展治理动力。

 二中国城乡治理升级再造的探索创新　　

　　既要看到城乡治理面临不少难题和挑战，也要看到其出现的创新发展，这对于升级再造至为重要。前者显示了必要性、重要性和紧迫性，后者确立了前提基础和方向目标。如西安市和开封市的大唐、大宋“文化梦园”，浙江省“山海协作”的“飞地抱团”发展模式、“美丽乡村”建设，广东清远、湖北秭归、四川成都的“微自治”，深圳等地“一核多元”治理创新等，都是有价值的探索。其中，以四川天府新区公园城市、公园社区以及“乡村梦”建设最有代表性。

　　（一）在治理观念上更新，实现新的跨越式发展

　　观念更新是最难的，它往往发生在时代巨变之时，有时也需要有一个契机和触发点。天府新区正是如此，它与全国各地一样，借改革开放特别是新时代大潮，在城乡治理上不断探索创新和升级换代。2018年，习近平总书记到天府新区视察并提出“突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”。另外，早在2011年，时任国家副主席的习近平同志在考察天府新区时，称赞南新村为“梦想中的新农村”，成为“公园城市”和“乡村梦”的有力价值支撑。

四川天府新区南新村（作者供图）

　　1.时空观念更加开放立体。改革开放以来，中国城乡治理的一个很大变化是，越来越走向整体、开放、动态和多元协同。但真正发生质的飞跃则始于新世纪特别是近些年。京津冀一体化改革具有典型性，河北省雄安新区的创立被称为“千年大计、国家大事”，是推进京津冀协同发展的历史性工程。浙江嘉兴等地的“飞地抱团”经济发展模式，现已升级为跨省域合作的6.0版。地处四川、青海、西藏交界的石渠县以跨区域联合党支部为抓手，建立边界地区县级党委组织部门沟通协调机制，组建跨区域联合党支部，推动组织联建、稳定联防、发展联动，破解边界区域治理难题，这是一个更加开放立体的观念变化。四川天府新区的“公园城市”以更加开放立体的理念，努力打造新的增长极。所谓“公园城市”，不是“在城市中建公园”的概念，而是秉持“公园城市”理念营造新型城市的现代化治理，在时空观上有所突破。从时间上看，天府新区注重历史、现实维度的治理，更注重未来发展图景的规划设计，是有着未来指向的治理理念。从空间上说，天府新区的开放立体化治理包括：一是园区、居区、景区的“三区融合”；二是生产、生活、生态的“三态合一”；三是突破行政区划，建立无围墙、边界、隔离的“泛社区”；四是打造开放共享、有高质量生活场景和消费要素的国际社区；五是打造“空中花园”，将闲置的脏乱差屋顶变为居民文化活动的小公园；六是提出构建“乡村梦”的理想图景。这显然突破和超越了单一、静态和线性时空，变得更加开放立体，有着更广阔的想象时空。

　　2.中国式现代化成为城乡治理的主旨。以往，西方式现代化自觉不自觉地成为影响中国城乡治理的重要因素，近年来这一状态有明显好转。天府新区突破创新，体现了“中国式现代化”的治理理念。这主要包括：一是“天人合一”观念，有利于克服“人类中心主义”，特别是改变片面强调人的欲望放纵对于天地自然的异化，因此，安全永续、自然共生、环境健康成为天府新区公园城市治理的价值标准。二是对于中国传统特别是成都休闲文化的继承发展，坚持以人民为中心，让市民在生态中享受生活，在公园中享有服务，着力提高人民生活幸福感和满意度。基于此，天府新区公园城市一面是现代治理的竞争与强烈追求，另一面又不失生活、生命、生机活力的品质，体现了中国式现代化的发展趋势与旨归。三是重视发挥伦理道德和世道人心在城乡治理中的作用，特别强调“和美善治”与智慧治理价值。如华阳街道南湖尚景小区通过管理公约、小区光荣榜、曝光台、新风栏等制度平台，培育居民的社会主义核心价值观，弘扬正能量，通过“四连心”（组织、利益、服务、文化）建设和谐美好家园。

　　3.智慧治理成为理性的自觉追求。长期以来，中国城乡治理主要强调制度建设推力，这固然重要，但也有机械甚至形式主义遵守制度的局限。新科技的快速发展改变了这一理念，使城乡治理迎来一场观念技术革命。如杭州锚定数字经济和数字治理目标，通过建设“城市大脑”系统，借助卫星定位、大数据、物联网等技术，打造智慧城市，在“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”中发挥巨大作用。杭州滨江高新区探索直达基层、企业、群众的11大系统和48个应用场景，日均数据可达8000万条以上，“城市大脑”成为社会治理的利器。天府新区公园城市治理在继承以往制度化优点的前提下，加大了智慧治理力度，充分运用先进科技成果发挥巨大功能作用，也发挥了人的主体性、创造性智慧力量。如从公共服务与社会治理入手，对接多类主体开发多种应用场景，实施“互联网+社区”行动计划，加快人工智能、大数据、5G、区块链等与社区治理服务体系的深度融合。实施“互联网+社区发展治理”行动计划，力争建成涵盖社区智慧政务、智慧监管、智慧应用、智慧服务四大功能模块的天府新区社区发展治理智慧平台，高质量建设和联通“社区小脑、小区微脑”，加快形成跨部门、跨层次、跨区域的“一网通调”，解决社区生活与管理中的“操心事、烦心事、揪心事”，构建云端集成、智慧生活的城镇区智慧场景。与此同时，天府新区进一步推进智慧小区建设，部署前沿科技、打通数据壁垒、建立统一平台、培育治理生态、打造主动感知、智能反应、科技赋能的小区环境，提升城乡居民的获得感、幸福感和安全感。像四川天府新区这样高度重视、全面系统细致、立体化推进智慧社区建设，在全国还是少见的。另外，“公园城市”和“公园社区”还强调人文精神培育，体现了中国文化的内在智慧。这既包括绿色青山生态环境建设，又包括对空间形态优美、生活服务完美、人文关怀善美、社会关系和美、心灵感知甜美的重视。

　　（二）在治理思维上突破创新，获得巨大发展动能

　　习近平总书记强调六大思维的重要性，即辩证思维、系统思维、战略思维、法治思维、底线思维、精准思维，城乡治理的思维变革创新在不少地方都有体现。如2020年，浙江嘉善县规划出未来五年蓝图，即“迭代升级、再造嘉善、跨越发展、全面腾飞”。天府新区在城乡治理的思维变革方面较有代表性。

　　1.从战略高度部署布局城乡治理，在顶层设计上下先手棋，抓住机遇占得先机。习近平总书记指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望。我们要学习邓小平同志‘放眼世界，放眼未来，也放眼当前，放眼一切方面’的世界眼光和战略思维，学习他善于抓住关键、纲举目张的思想方法和工作方法，站在时代前沿观察思考问题，把党和人民事业放到历史长河和全球视野中来谋划，以小见大、见微知著，在解决突出问题中实现战略突破，在把握战略全局中推进各项工作。”基于习近平总书记天府新区考察的指示精神，天府新区从顶层设计和制度安排上推进“公园城市”与“乡村梦”建设。具体来说，可将之概括为公园城市“1436”思路和战略框架。以其中的“6”为例，它是指六个价值目标，即绿水青山的生态价值、诗意栖居的美学价值、以文化人的人文价值、绿色低碳的经济价值、健康宜人的生活价值、和谐共享的社会价值。基于此，天府新区从“建立规划体系、开展规划编制、指导实施”的传统规划方式，向“指标体系、空间体系、规划体系、支撑体系”的核心框架体系转变。此外，天府新区将公园社区分为三类，即城镇社区、产业社区和乡村社区，其中，在乡村社区着力打造“乡村梦”。以永兴街道的南新村为示范，形成“五突出五提升”的圆梦工作法，这包括：一是突出党建引领，提升社区战斗力，实现振兴梦；二是突出环境治理，提升群众舒适度，实现田园梦；三是突出便民服务，提升群众满意度，实现安居梦；四是突出文化传承，提升群众归宿感，实现文化梦；五是突出生态产业，提升群众幸福感，实现致富梦。显然，天府新区的城乡治理在战略思维上实现了根本突破创新。

　　2.辩证理解城乡治理，将“党建”与“自治”相结合。较长一段时间，城乡社区治理存在两个明显偏向：或简单笼统强调党建，忽略甚至否定自治，导致党建虚浮无根状态；或片面推崇民主，以西方标准夸大自治，变相抵制党的领导。党的十八大以来，由于强调党在社区自治中的领导和引领作用，这种现象得到一定程度纠偏，但实践中误解、片面理解的情况也时有发生。天府公园社区以辩证思维理解和实行“党建”与“自治”的融合。一方面明确强调党建引领，这包括推进党的组织全覆盖、党组织党员充分发挥模范带头作用、创新党建方式。如天府新区持续深化“蓉城先锋”党组织和党员“双示范”行动，创新开展“创示范、树典型”活动，按照“一支部一特色”标准，分类制定品牌创建方案，分层量化品牌创建指标，重点打造、精心培育一批“站得住、叫得响、推得开”的党建示范品牌。另一方面，坚持社区自治原则。这包括大力培育居民骨干、社区自组织，完善社区协商议事机制；成立社区治理委员会和公共事务议事会，组建社区、小区两级议事平台，实现社区事务自理；建立全居民、市民利益诉求表达机制，通过居民和多元社会力量参与的社会治理渠道，构建“秩序”与“活力”有机统一的共治格局。

　　3.将城乡治理作为一个整体系统看待，以发挥共建、共赢、共享、共治的优化功能，推进公园城市现代化快速发展。现代化的显著标志是制度的规范化、科学化、体系化、效能化，没有体系化的社区治理，只靠单打独斗和各自为战，很难发挥更大优化作用。升级再造是个复杂的系统工程，必须更注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重点领域和关键环节改革，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。天府“公园社区”高度重视制度配套和系统化建设，在许多方面都有创新。2020年10月，成都市城乡社区发展治理工作领导小组发布全国首个“公园社区规划导则”。天府新区围绕“功能复合促共联、开放活力促共栖、绿意盎然促共赏、配套完善促共享、安全韧性促共济、多元协同促共治”的六大总体指导思想，开启公园社区发展治理探索实践。在公园社区和美社会建构中，也是着眼于完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑”的现代化社会治理体系。还有，以小区治理为基础，将城镇社区、产业社区、乡村社区并行摆位、一体研究、一体规划，形成党建引领乡村社区发展治理的新格局。再有，天府新区创新性提出“全地域覆盖、全领域提升、全行业推进、全人群共享”的国际化社区建设标准。天府国际基金小镇坚持“一核引领，三圈融合，四维拓展”的党建工作思路，打造服务平台，汇聚各方力量，构筑一流金融生态圈。天府“公园社区”在治理体系、自治体系、志愿者服务体系建设方面都有突出表现和制度创新，这在整体上大大提高了城乡治理效能水平。

天府新区华阳街道麓湖公园社区，为成都市国际化示范社区（作者供图）

　　从传统思维转变为现代思维，从固化僵化思维转变为开放创新思维，从单一简化思维转变为多元立体思维，这是天府新区所做的探索努力，也产生了较大效应。

　　（三）治理内容和治理方式上更加精细化，注重执行力和治理成效

　　就城乡治理而言，观念和制度设计再完善，最终都要以执行落实情况为依据。国内不少地方的城乡治理都具有精细化特点，呈现出“微自治”新动向。如南京建邺区实行“五微社区”城乡治理模式，通过建立“微平台”“微心愿”“微实事”“微行动”“微星光”互动平台，助力居民参与，实现社区和谐治理。天府新区在公园社区“微治理”方面的探索具有典型性，也富有启发性。

　　1.重视具体而微的人与事，拓展城乡治理的范畴、领域，强化个性特色。为了将治理落到实处，发挥关键部门、人与事以及细节的作用，天府新区注重突出“亮点”的打造，“乡村振兴党校”和“天府微博村”就很有代表性。为助力乡村振兴，天府新区煎茶街道结合产业特点及特征属性，先后搭建“三花一彩”微党校教育平台，孵化培养乡村振兴人才。这“三花一彩”分指茶花微党校、荷花微党校、梨花微党校和耆彩微党校。所谓“茶花微党校”是取茶花的洁白无瑕之意，通过开展各类党性教育及农村实用技能培训，提升党员的党性修养及农民的技能水平和就业能力。所谓“荷花微党校”是取荷花的“出淤泥而不染”之意，结合尖山村本地“上有高压线，下有清风莲”的地域特点，以廉洁为主题以多种形式开展教育培训，旨在增强辖区党员干部的廉洁意识。所谓“梨花微党校”是取梨花的“抖落寒峭，高洁不染”之意，在微党校内系统展示中国农村生活变革、生产变革、生态变革，着力培养“乡村振兴人才”。所谓“耆彩微党校”旨在长期开展老人党性教育、感恩教育培训、老年服务活动，保持老人热爱党、信仰不老。“天府微博村”主要包含：一是集中打造三农博物馆，二是运用微博公众传媒进行观念传播。通过生态、文态、业态、形态进行“四态融合”，建立乡村公园，以改变农村形态。在“四态”中又有非常细致的分类，反映了“微治理”内涵的丰富性和细化程度。如在“业态”中包括：打造集文博旅游、运动休闲、餐饮娱乐、民宿体验于一体的漫游梨源。规划引进主题文化艺术单元58个、特色品牌餐饮娱乐30家、主题民宿房间320个，配套5人制足球场+7人制足球场+2个网球场+1个标准篮球场，创新4A级景区。在城乡治理内容上，天府新区进行了相当高的微细化程度区分，有助于具体有效地落到实处。

　　2.治理单位的网格化和单元化，有助于城乡治理落地生根，提升社区治理效能。在天府“公园社区”，治理单位的网格化和单元化具体落实到“单元”，像院落、小组、小区等都是如此。比较典型的是慕和南道小区“创新党建引领小区治理院落机制”，以公园社区的基本单元——城镇居民小组和院落，筑牢美好生活的最小家园。具体做法是，党建引领小区治理的“五步工作法”机制，通过找党员、建组织、立机制、搭平台、植文化，建立小区的“三会一公开”机制，制定“十主动，十不准”邻里公约，实现居民言行有规范约束、意见问题有地方反映解决。在此，要做到纲举目张，公园社区离不开一个个网格单元作为坚实基础和强有力可靠支撑。

　　3.治理方式更加细化，科学化程度不断提高。一般说来，城乡治理是否规范、科学、系统、细致，决定其现代化程度。天府新区在制度机制运行中以动态式推进微治理，出现不少典型范例。如健全“大联动·微治理”，强调形成5到15分钟精准精细个性化社区生活便民服务圈。又如畅通街区街巷“微循环”，织密城市的“毛细血管”。另如，老龙村社区在长远布局促攻坚的前提下，通过探索核心领治、群众自治、院落微治、社会共治四种模式，首创“1+25+70”的院落微治理模式。戛纳滨江小区还探索小区空间激活增能的“五微更新法”，这包括创新空间微造、文化微生、组织微建、服务微联、机制微创。再如，安公社区的“五线工作法”是全面、系统、细致、严密、有效的治理创新。这包括：凝聚“党员线”，强化党建引领；健全“自治线”，突出居民主体；发动“党员线”，聚集供需对接；壮大“社团线”，推动多元参与；延伸“服务线”，实现高效便民。就每条“线”来说，也做到了细致精微，如在“党员线”中，有优化党组织设置，构建“社区党委+四类党支部+特色党小组+党员示范岗”的党建格局，有推动实现组织联建、活动联办、资源联享、党员联管的互联互动机制，有包括“承诺、践诺、评诺”的党员教育创新管理模式，从中可见凝聚“党员线”的细化程度。还有在“自治线”中，其精细化也相当突出，包括设立社区教育、小区自治、公共管理、公共服务的“四大”专委会，每个专委会的职能职责多达126项，切实为居民提供专业化、个性化服务；组建社区、居民小组、小区“三级”议事会，议定智慧社区养老建设、公园小区改造、花园式街区建设事项146项；实施建立微中心、设立微平台、培育微组织、完善微机制、开展微服务的“五微”治理。所有这些都反映了天府“公园社区”治理的精细化思维路径。

　　总之，以天府新区探索的“公园城市”“公园社区”和“乡村梦”为代表，全国范围内出现不少创新案例，对于中国的城乡治理具有重要的理论价值和现实意义。但从全国范围看，这些案例所占比例不大，也处于初级发展阶段，还存在这样或那样的问题，需要继续推进、发展、突破、创新。如何在已取得的成功经验基础上，实现跨越性发展和创造性的升级再造，还任重道远。

 三城乡治理升级再造趋向及其瞻望　　

　　在全国范围内，真正实现城乡治理的升级再造，还是一个不断探索和努力推进的过程。其中，需要看到目前存在问题，补足漏洞和短板，特别是突破误区盲区，在借鉴地方创新经验基础上，以更先进的观念和可靠有效的路径方式，获得更大的发展动能。

　　（一）真正改变对城乡治理的错误理解认识，确立中国式现代化的治理理念与方法

　　1.以中国特色社会主义城乡治理代替西化的城乡治理。如果说在改革开放初期，没有太多可资借鉴经验的情况下，大胆甚至全面向西方学习可以理解，那么进入新时代就必须进行调整，强调中国特色，避免被西方带偏方向，影响节奏，降低效率。特别值得注意的是，受西方影响的具体做法容易理解和改变，但思维方式形成的路径依赖却难以改变。以天府新区公园社区建设的国际化和开放性为例，站在突破传统和大胆改革创新的角度看，这种升级再造无疑具有开拓性，但要避免西方化观念的影响制约。因为以国际化为标准，易忽略中国特色；拆除社区围墙获得了开放性，也要避免失去中国文化特色的宁静、含蓄、自在。

　　2.正确理解中国的城镇化和城乡一体化发展格局。长期以来，中国城乡治理一直存在误解，认为城镇化就是发展城镇，去除乡村；城乡一体化就是城乡治理以一个模式发展，或者说是让乡村按照城市的方式进行治理。这必然导致城镇的片面发展，不仅不能解决原有的城乡二元对立，还会有所加剧和强化。实际上，中国的城镇化并不是去乡村化，而是科学合理调整城乡比例布局；城乡一体化也是在城乡统筹发展中，保持城市和乡村的各自独立性和主体性，使二者协调共同发展。在这方面，不少先进的创新典型都面临这样的困局。

　　3.将乡村振兴作为基础性、根本性、关键性工作加以落实。应该说，中国特色社会主义要求城乡治理必须根据中国国情遵循中国式现代化发展之路，这也是习近平总书记反复强调乡村振兴的内在原因。但事实上，乡村振兴之所以较难落到实处，容易被各级政府忽视，主要是难理解其深意，看不到乡村振兴的战略意义。在中国式现代化建设中，快速高效发展城市，以城市带动和反哺乡村，这只是一个维度；更重要的是乡村振兴，因为中国广大乡村具有基础性、根本性、关键性的特点，它直接影响着中国现代化建设的成败。换言之，到2035年和2050年，中国能否建成现代化，关键在乡村。

　　中国城乡治理的升级再造，除了强调中国特色和城乡统筹发展，更重要的是乡村振兴和乡村再造，这是比城市现代化更为艰巨的任务。

　　（二）快速提升政府治理体系和治理能力现代化水平，充分发挥先进性、前瞻性、引领性

　　1.政府在城乡治理中普遍滞后于国家政策特别是战略发展的要求。城乡治理有个共同原则是“政府引导”。一般说来，政府在不少地方确实起到了引领作用，但也有不少地方政府不仅不能起到引领作用，反以行政命令甚至形式主义做法干扰城乡治理。即使有的地方政府较好地起到引领作用，但往往被动跟在党和国家政策后面进行简单阐释，形成明显的滞后性。如在天府新区城乡治理中，政府的引领性较强，但其“公园城市”和“乡村梦”的建设也是在习近平总书记视察时提出相关要求后贯彻落实的。在真正具有引领性的城乡治理中，政府应发挥强大的主体性，能提出前瞻性的创新观点，这就对今后地方政府提出了更高要求和更长远发展目标。

　　2.政府干部特别是领导干部的现代化治理能力亟需快速提高。目前，地方干部的整体素质水平不断得到提升，但不容讳言的是，真正有理论水平、文化思想、专业能力、管理技能的城乡干部并不太多，相反，老龄化、学历低、文化素质不高、无专业知识、不懂技术管理的城乡干部大有人在。这从根本上制约了城乡治理的升级再造，因为城乡治理体系和治理能力现代化的要求很高，也对基层干部提出了更高的要求。这在乡村社会更加突出，不要说现代化的管理人才，能掌握电脑应用技术和信息传播也并非易事。因此，如何从城乡治理体系和治理能力现代化角度培养人才，这是今后城乡治理升级赋能的关键。

　　3.城乡基层社区特别是广大乡村干部比较紧缺，年轻干部更少，这严重制约城乡治理的升级发展。近些年，党和国家为提升村干部素质采取一系列措施，例如大学生做村官、干部下乡当第一书记、在外乡贤作村干部，等等。然而，这些外援干部在乡村时间短，有的还没了解情况就离开；有的干部不了解乡村情况，不要说工作方法，连语言也不通，很难与村民对话交流，造成工作空转；还有一些干部有“镀金”意识，不能放下身段与广大干群同甘共苦、同心同德，造成不良甚至负面影响。因此，如何真正实行城乡特别是农村基层干部的制度改革，让城乡基层成为优秀干部人才的蓄水池，这是今后城乡治理实现升级再造的重中之重。四川省巴中市2017年创新实施“巴山优才计划”，2019年又印发《“巴山优才千人培育工程”实施办法》和《关于开展村干部学历提升教育的通知》，大力加强人才队伍建设。巴中市南江县还依托行政干部学校、巴中村政学院、大巴山农民工培训学校，培训专业人才6000多人、村级后备干部400多人。像这样的培育基层人才的做法值得学习借鉴。

　　地方政府尤其是城乡基层政府权小责大、位低任重，在城乡治理现代化过程中，是关键的一环。需要来一场真正的制度变革，包括进行自我革命。只有这样，城乡治理升级再造才能充满希望和生机活力。

　　（三）进行制度创新特别是治理内部的制度变革，是升级增效的必由之路

　　1.充分发挥党组织在城乡治理中的领导力，以创新作为引领引擎。从全国范围看，党建引领在城乡治理中功不可没，不少制度机制和工作方法都有新意。不过，严格说来党建引领城乡社区治理还很不够，主要表现在：一是不少地方的党组织涣散软弱，党组织在许多领域还未普遍建立。二是一些党组织对于城乡治理的引领性不够，没能充分发挥先锋模范作用，服务功能有待加强。三是党建引领创新性明显不足，模式化、类同化、形式主义做法时有发生。四是有的党建也有创新性努力和引领，但好的办法不多，缺乏现代治理思维能力。因此，如何让党建在城乡治理中生根、发芽、开花、结果，真正发挥先锋队的创新引领作用，在不断自我革命中获得更大潜能动能，这是今后应加大力量进行突破的有效路径。

　　2.加强对城乡治理专门制度的研究，以达到不断发展和最终的善治。城乡治理具有学科性、专业性、科学性，这需要有专门制度作保证。然而，关于城乡治理有关制度的研讨和规定还不充分，也有不少缺憾，需要今后进一步加强。以天府新区为例，对于“公园城市”和“公园社区”治理的制度规定比较重视，但对“乡村梦”还缺乏较好的制度安排。至于全国乡村治理的制度规定也远跟不上实践探索发展，无法与城市治理的制度规定相提并论。今后应从城乡治理制度的创新角度进行突破，克服笼统的、一般性制度规定，特别是避免因袭重复、朝令夕改，甚至出现某些倒退的制度规定。

　　3.改变城乡治理“协而不调”局面，在多元互动、协调发展中理顺关系，发挥制导性功能。在城乡治理中，按照多元互动协调发展理念，目前已克服单一行政命令方式，从而形成了多元共治局面。但其中也有“协而不调”的问题，因为“九龙治水”，如无主导和制导性，极易形成群龙无首的涣散局面。因此，在多元协调发展中，一方面，要将党的领导置于核心地位并发挥巨大引领作用，这有助于城乡治理形成巨大凝聚力和创造力。另一方面，还应发挥城乡治理专业性强的特点与内在统合力量。为此，成都市委设立了城乡社区发展治理委员会，专门负责协调发展各参与主体关系，这在全国尚属首例。因为以往的社区治理职能分散在40多个部门，多头管理、权力分散、效率低下，甚至产生互相抵触的局面。社区发展治理委员会的成立则担负起统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实职责。这对于探索特大城市和社区治理体系与治理能力现代化具有重要借鉴作用。

　　（四）强化城乡治理的内在发展动能，改变当前以外力为主导的被动局面

　　1.充分调动城乡基层自治特别是社区社会组织的力量，是长远可持续发展的压舱石。长期以来，在城乡统筹发展中，一条基本原则是转变政府职能，即由原来的行政管理变为服务指导，将基层治理变为人民群众的自我管理。这也是衡量城乡基层治理现代化能力水平的重要标准。然而，要处理好政府与自治的关系相当困难。以天府新区为例，在城乡治理中不少地方的自治意识和自治能力较高，像麓湖公园社区的自治组织比较发达，公共意识和公民意识突出，但政府的主导性较强，不论是资金、规划、创意还是决策、考核，主要依靠政府发挥功能作用，应适当加大人民群众的参与度。这一情况在全国具有普遍性。从城乡治理升级再造看，政府加强指导特别是进行顶层设计非常重要；但也要将人民群众参与的广度和深度作为长远发展目标和提格升级之要务。有学者认为：“在社会利益多元化的背景下，政府管理也要适应变化了的形势，加以改革与创新，而政府治理创新改革的一个主要着力点，就是吸纳社会力量参与治理，让社会组织、市场组织和公民个人在治理中发挥更大的作用，激发社会的活力与创造力，这就需要在控制与命令之外增加协商、合作、互动的成分。”由此可见，激活社会力量特别是加强人民群众参与对于城乡治理至为重要。

四川天府新区麓湖公园社区（作者供图）

　　2.加大集体经济发展力度，是提升城乡治理层级与能极的坚实基础和可靠保障。实行生产承包责任制以来，个体和家庭经济焕发生机活力，集体经济整体不受重视，这一方面反映了个人积极性充分发挥的积极意义，也暴露了忽略集体与公共性的负面作用。事实上，有些地方始终坚持做大做强集体经济，为治理特别是公共产品供给提供了经济保障。浙江省不少地方近些年的乡村治理之所以获得快速健康发展，一个不可忽略的原因是集体经济发达。据统计，浙江嘉兴市858个村集体经济经常性收入全部超过100万元。与此形成鲜明对比，四川省天府新区的村庄集体经济收入在10万元以上的并不多，许多村的服务发展依赖政府提供的社区保障资金。这说明，天府新区愿意给城乡治理特别是乡村投资，但也反映了乡村集体经济薄弱导致内生力不足，政府在资金方面面临巨大压力。因此，未来中国城乡治理必须加大集体经济发展力度，以便为其存储强大的内生动力。天府新区城南坡社区在村党组织的领导下，通过成立社区社会企业组织，让社区居民特别是复员军人、弱势群体参与其中，既有效利用了资源，又增强了社区服务能力，还强化了居民自治能力。

　　3.以“文化软实力”作为城乡治理升级换代的动力源。随着城乡治理考核科学化程度的提高，经济指标的比重有所降低，特别是经济至上观念有所淡化，思想、文化、道德等的发展日益重要。但整体而言，“文化”在许多地方仍是不被重视的“软实力”。这严重影响城乡治理突破瓶颈，进入新高度和新境界。四川、浙江、山东一些地方虽逐渐将“文化软实力”放在重要位置，但对其内涵的理解往往停留在表面，限制了城乡治理的整体提升。如“美丽乡村”建设倡导将中国传统文化与西方现代文化相结合，但主要停留在青山绿水、风俗民情层面。从中国人的文化精神发掘“文化软实力”，应该成为今后城乡治理的共同追求。值得注意的是，对待传统文化也要具体情况具体分析，比如一些地方的“孝文化”在乡村治理治理中也要给予正确选择和现代转换，如处理不好，易停留在表面化甚至受到“愚孝”文化的负面影响。

　　城乡治理是内外互动的结果，它既离不开外援，更离不开内生力。比较而言，后者比前者更重要，也成为当前城乡治理中的当务之急。没有充足的内动力，城乡治理是不可能获得更快更好发展的。

　　（五）深刻理解“智慧”内涵，重视城乡治理的民间智慧

　　1.区分智能与智慧的内涵，避免城乡治理对智慧进行简单化理解。当前，中国城乡治理加大科技特别是互联网、大数据、智能、区块链等的参与利用力度，这无疑是正确也是很有发展前途的；但要注意不能陷入技术至上和智能无限的误区，更不能将“智能”简单理解为“智慧”。如一些地方将先进科技的大量运用理解成“智慧治理”。其实，这是一种智能化治理，与智慧是有距离的。从智力到智能再到智慧，有着不同的内涵特点，智能是对智力的升级，智慧是超越智能的限度，更强调灵性与慧心，是突破理性进入心灵世界和精神境界。天府新区“公园社区”的制度创新强化丰富性、完备性，以数字化（如“1+3+5”政策体系、“1+25+70”院落“微治理”）规范城乡社区治理，这虽有其智能化的作用，但智能化不是严格意义的智慧，反而不利于智慧发挥。因为“制度愈繁密，人才愈束缚”。良好的治理需要良制作支撑，良制的一个重要标准要看它是否简明、精准、有效，因此，“中国之将来，如何把社会、政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的”。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”这需要从“智能”进入“智慧”，以促进中国的城乡治理快速升级。

　　2.深刻理解中国文化的柔性哲学，以中国式现代化进行城乡治理。作为智慧，世界各国都有，但中国文化历史悠久、博大精深，深受孔孟儒家、老庄道家等思想的影响，可谓集智慧之大成。因此，《周易》和孔孟等人有积极进取的刚性哲学，老庄和禅宗有柔性哲学，后者深含中国文化哲学精髓。因此，有人认为，从哲学意义说，中国文化是具有女性气质的柔弱哲学，是比阳刚更深刻、内在和长久的生命哲学。我国城乡治理虽然要秉承中国阳刚文化，有借鉴地向西方学习，积极精进、开拓创新、勇于探索；但更应发挥中国文化的柔性哲学精神，进入“文化软实力”的积蓄、保存、孕育、生发、转化、创造过程。目前，城乡治理普遍重视硬件，忽略文化特别是政治文化建设，导致柔性文化的弱化与流失，影响可持续发展动能。这也是为什么形成这样的反差现象：道路交通日新月异，全国却陷入堵车慌；许多健身设施建成，人们的身心健康却令人担忧；乡村振兴、留住乡愁不断被强化，村庄却在加速度消失；人民的获得感幸福感呼声很高，食品安全、管理失序、形式主义治理却难控制；社会主义核心价值观已成共识，在城乡治理中却没变成自觉遵循。所有这些都与治理的强制性理念有关，因为它是外化和刚性的，优点是容易快速生效，缺点是难以深入持久。这就需要强化柔性治理作用，从文化软实力到世道人心渗透，都能达到柔性哲学的智慧层面。

　　3.重视发挥中国民间智慧，突破城乡基层群众“被治理”状况。纵观中国现代化进程，一个很大的特点是精英治理以及对它的不断调整。换言之，这是一个不断中国化、大众化、民间化的过程。所谓中国化马克思主义以及对于农村农民力量的发现可为代表。城乡治理也是如此，开始是精英模式主导，后来转向农村农民基层，这是改革开放村民自治能取得成就的关键。不过，城乡治理一直难以改变“精英化”倾向，这就造成观念引导、政策制定、执行推广、考核评估等治理过程主要由地方领导决定，人民群众的参与度不高，致使存在“被治理”状况。实践表明，城乡基层如缺乏真正意义的民主参与，城乡治理必然停留在表面和浅层次，其蕴含的巨大潜能智慧就无法得到开发利用。因此，如何在党的领导、政府引导、社会组织参与下，真正让广大人民群众成为城乡治理主体，这是城乡治理快速升级的根本所在。如河南开封的“梦回大宋繁华——清明上河园”建设就有民间智慧，它充分开发利用中国古代文化资源，在园林中设旅游景点，经营者甚至游人可穿着宋朝服装穿越宋代。华灯初上，夜幕下的清明上河园流光溢彩，如梦如幻的景龙湖上大型水上实景《大宋·东京梦华》上映。这种文化还原与表演极富想象力和创造性，是民间智慧的闪现。它既弘扬了传统文化，又发展了地方旅游和提振了经济，还丰富了业余文化生活并提高了审美力，值得全国城乡治理学习借鉴。

　　城乡治理升级再造是关系到国家战略发展的系统工程。这既需要对其重要意义有充分认识，也要站在政治高度看待这一问题。特别是需要改变观念，探索创新，找到有效抓手和切实可行的办法，还要有前瞻性眼光和战略思考，结合中国实情，有中国立场、确立中国文化自信，将工作落到实处。

〔责任编辑：马　丹〕

为适应微信阅读，略去注释

原文见于《东南学术》

2021年第５期

文中图片均来自网络

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2021-09-07