郝艺颖｜“深水区”的挑战：论国际海底区域开发规章的双重面向

作者简介

郝艺颖，厦门大学法学院博士研究生。

摘　　要

　　以《“区域”内矿物资源开发规章》为标志的深海海底区域开发国际法已经进入“深水区”，按照既有路线图制定规章遇到了新的困难与挑战，原因是当前开发规章谈判呈现出双重面向。第一重面向是在区域利益集团的利益不断分化与弥合的过程中，国际海底管理局“自上而下”地推动《开发规章》与已有国际法规范的协调，这一面向的主要矛盾在于如何对“人类共同继承财产原则”进行类型化的适用以及法律与技术委员会对决策的参与。第二重面向是以担保国立法和承包者的实践为出发点“自下而上”地推动《开发规章》及标准和准则内容的完善与发展，这一面向要求海管局开发的各个阶段都应根据健全的商业原则和成本效益原则来建立正当高效的程序，以适应开发实践的需要。据此，中国作为海底事务的主要参与方，应当顺应“双重面向”的趋势，从外交政策和国内立法两个方面贡献中国的智慧与力量。

一

问题的提出

国际海底区域（以下简称“区域”）是1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定的最具法律特色的特殊地理单元。随着科技的发展，人类对于海洋的探索活动不断向国家管辖范围外的海洋空间拓展。目前，“区域”已成为海洋大国争夺战略资源、拓宽发展空间、谋求竞争优势的战略新疆域；同时，有技术能力的矿业投资者也对“区域”内的商业开发跃跃欲试。1994年颁布的《关于执行1982年〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》）对《公约》第十一部分关于国际海底管理局（以下简称海管局）各机构的决策程序、企业部的职能和运作方式、生产政策、开发合同的财政条款等规定作了重大调整，这些主要照顾到发达国家的利益和需求。当然，修正《公约》第十一部分也是各国为促成《公约》的普遍性和有效性之共同诉求。1994年海管局正式运作之后，其主要任务是在《公约》和《执行协定》的框架下制定一系列的规则、规章与程序，以确保国际深海勘探开发活动有章可循，截至目前已经制定了三种矿物的勘探规章，当前的工作重心是尽快完成《“区域”内矿物资源开发规章》（以下简称《开发规章》）的制定工作。2013年，海管局秘书处颁布了“区域”内活动监管框架；2017—2019年，又先后颁布了三个版本的《开发规章》（草案）的单一案文。2020年受新冠疫情影响，理事会采用静默程序对《开发规章》的内容进行逐条审议，但进程缓慢。2022年初海管局恢复线下会议，并通过设立非正式工作小组的方式对《开发规章》草案中的财务、环境、检查机制、机构事项等问题进行分类审议。此外，《公约》下的国家管辖范围以外海域生物多样性养护与可持续利用协定（Agreement Under the United Nations Convention on the Law of the Sea Beyond National Jurisdiction，以下简称BBNJ国际协定）于2023年6月正式通过，并于9月开放签署，该协定对国家管辖范围外海洋遗传资源的开发利用和惠益分享的国际法问题作出了基础性规定，就《公约》中海洋生物多样性的养护和海洋环境保护的未尽事项予以补充规定。从2023年海管局第28届理事会会议上看，BBNJ国际协定的通过，德国、荷兰等国家均强调了《开发规章》中海洋环境的保护与保全的条款应当与BBNJ国际协定的内容相适应。2023年7月结束的理事会第二期会议上，海管局秘书处发布了一份新的规章审议路线图（roadmap），以期在第30届会议上审议通过《开发规章》，这意味着规章的谈判即将进入收尾阶段。
　　　从2022年—2023年的海管局届会上看，《开发规章》的谈判已经进入“深水区”，理事会在主席案文（President’s text）以及深海采矿的财务模型和支付机制（OEWG on Financial Terms）、海洋环境的保护与保全（IWG Environment）、检查、遵守和执行（IWG Inspection， Compliance and Enforcement）以及机构事项（IWG Institutional matters）四个工作组中，就《开发规章》主体内容的谈判取得了显著进展，但四个工作组各个议题项下均没有达成共识（consensus）。《开发规章》制定工作从启动至今已过去10余年，随着讨论的深入，不断衍生出新的国际法问题。例如，担保国对其承包者的“有效控制”（effective control）如何认定、如何界定沿海国的权利与义务、开发开始之前的利益攸关方的咨询与磋商等。这些问题直接导致各利益攸关方对《开发规章》的标准和准则的制定都更加审慎和务实。笔者认为，从国际法的角度看，新冠疫情并非是延缓《开发规章》审议进程的主要因素。实际上影响进程的是，随着“区域”内活动从勘探向开发过渡，《开发规章》也由单一面向逐渐转变为“双重面向”。一是以海管局为中心，面向《公约》缔约国和承包者的指导与规管；二是以担保国的立法和承包者实践为主导，面向海管局和国际社会，推动规章内容适应国际实践的需要。随着深海勘探活动的推进，《开发规章》作为海管局组织制定的前瞻性规则，以及承包者和担保国的深海开发行为的指导性框架，可能出现与现实不相适应或滞后的情况，这就意味着两个面向可能出现对抗和矛盾，需要各利益攸关方与海管局在后续的审议过程中加以疏解。　　　本文将对上述“双重面向”的内涵与二者之间的逻辑联系进行剖析。同时，研究双重面向如何推进《开发规章》的“结构性平衡”。

二

“双重面向”的国际法内涵与逻辑联系

        从国际组织法的角度看，国际组织的存在与发展是基于成员国共同的利益和目标，是国际社会力量平衡与调和的结果。正如梁西教授所言，国际组织是世界两股潮流的汇合，一股潮流是主权国家对其国内事务的最高决策权，国家间的利益冲突与权力分配的矛盾导致了国家之间存在“离心力”；另一股潮流是国内管辖事项溢出国界，国家为了更好地生存与发展选择多边合作，国家之间存在“向心力”。海管局是《公约》授权的管理和控制“区域”活动的机关，具有独立的国际法律人格，海管局对“区域”内的活动既有组织职能，又有规制职能。《公约》框架下《开发规章》的双重面向包括以海管局为主导的“自上而下”地对既有的规则进行重塑与修正；以及以承包者活动和担保国立法为主导的“自下而上”地推动。
（一）“自上而下”：海管局主导下对既有规则的重塑与修正        2011年，在斐济代表团的提议下，海管局秘书处启动了《开发规章》的拟订工作。此后，海管局组织了多场研讨会和讲习班，讨论《开发规章》中的财务模型、环境保护以及“区域”内采矿所获得利益的公平分享等问题。海管局秘书处就《开发规章》的关键事项多次征询了利益攸关方的意见并汇总公开。理事会会议期间，秘书处以协调员案文的形式将草案文本公布给理事会各成员方，根据理事会成员的意见再次整理新的协调员案文。当前，海管局面临的核心问题主要在于两个方面：一是规章主体内容的布局问题，即哪些内容应当放在规章的正式案文以及附件中，哪些内容应当放在配套的标准和指南（standards and guidelines）中；二是海管局的“协商一致”的传统共识机制和决策机制在实践中趋于复杂化。　　　1.规章主体内容的增减难以酌定　　　2019年7月，海管局秘书处发布了第三版《开发规章》。2020年，海管局理事会启动了第一阶段标准与指南的讨论，就《开发规章》以及配套的标准和指南制定方面，海管局法律与技术委员会（以下简称法技委）在2019年海管局第25届会议第二期会议上提出标准和指南应分阶段到位。第一阶段是在《开发规章》通过之前，第二阶段是在收到开发工作计划申请书之前，第三阶段指在“区域”内开始商业采矿活动之前。海管局对既有规则的修正既包括在《公约》和《执行协定》框架下制定相应的规则、规章与程序，还包括根据深海采矿的实际发展状况不断修正他们，将相应的行动计划和理念转化为行之有效的财务、环境、技术等方案。目前，《开发规章》的主体内容已基本确定，但在海洋环境保护与保全问题工作组中，英国、密克罗尼西亚和德国认为，应将环境影响评价、环境影响报告等细节问题纳入标准与指南的讨论中，避免规章内容过于冗杂。　　　2.决策机制与共识机制复杂化　　　根据1994年《执行协定》附件第三节第2款和第3款的规定，海管局各机关的决策应当采取协商一致（consensus）的形式，若协商一致无果，则应根据大会和理事会各自就实质问题和程序问题的表决机制作出。2022年—2023年的海管局两届会议上，理事会都以协调员案文作为讨论稿，并且在有备选案文的情况下，各方就部分关键问题都还尚未达成一致。在有关“两年期规则”的讨论中，中国代表团更是直接表达了对理事会陷入长期分歧的担忧。这种决策与共识机制复杂化的原因有两点：一是秘书处的权力扩张导致环保派国家对规章谈判进程频繁阻挠；二是“协商一致”的整体基调变为在所有问题达成一致之前，任何问题都不算达成一致。相较于第三次联合国海洋法会议的“妥协”与“折中”，目前的共识机制已经实质上呈现了“全体一致”，这种机制相较于“协商一致”对成员国之间的积极同意要求更高，在所有事项上均应达成一致，这种共识机制的复杂化可能导致《开发规章》审议进程的延缓。
（二）“自下而上”：承包者和担保国促进规则变革　　　国际法的立法功能具有分散性，以海管局为代表的“集权”国际组织同样不像国内法立法和行政机构那般具有权威性和强制性。大量的国际法规则的创立是基于国际法主体即各个国家的同意，这种国家同意必须基于利益的考量，并且国家只接受它已经同意的国际法的约束。当前，承包者的实践与担保国的立法可以“自下而上”地推动《开发规章》内容更加符合实践理性，促使《开发规章》通过之后具备法律实效。　　　1.承包者的实践　　　深海采矿领域的承包者活动是国际社会预判市场发展的一个重要指标，承包者的活动主要受到其所在的担保国的国内行政法制的规管，承包者数量的增加和技术的发展为“区域”的建章立制带来了新的挑战。随着陆源矿物的开发出现了存量的瓶颈，不少承包者把目光转向深海海底。有学者总结了不同时期国内外的承包者的开发状况（详见表1）。

一方面，担保国通常会制定国内法以明确承包者申请矿区的程序；另一方面，海管局根据1982年《公约》及其附件和1994年《执行协定》对承包者和担保国进行监管。承包者的实践引发了理事会成员国对“有效控制”、合同权利转让等问题的关注。《公约》附件三第四条第3项对“有效控制”作出了一个基础性的规定：原则上以“国籍”为标准，私人承包者作为法人的国籍系登记地国。有学者同样指出，类似于公海船舶国籍中的“方便旗”问题，承包者也可能为规避《公约》的规定通过在发展中国家注册一家公司，从而利用发展中国家的国籍开发保留区。目前，海管局正在讨论的“有效控制”有两种模式：一是法规控制模式（regulatory control），承包者主要依据担保国的法律设立并运作；二是经济控制模式（economic control model），即担保国的认定主要依据实际出资人的国籍，这一观点类似“刺破公司的面纱”。　　　从承包者权利转让的角度看，《公约》对国际海底矿权转让的程序和条件采用“形式审查”，加之相关国家的国内立法不够完善，使得实践中相当数量的国际海底矿权被转让给了实际上不具备相关资质的受让者。除此之外，一些持有国际海底资源勘探权的西方跨国公司通过抵押、担保、证券化等方式进行了大量融资和海底矿权流转，一些公司还通过签署合资协议的方式控制国际海底资源勘探权。通过对国际海底资源勘探权的转让和市场运作，这些跨国公司在未来的商业开发中已经获取了先发优势。　　　2.担保国的立法          2011年，国际海洋法法庭海底争端分庭（以下简称海底争端分庭）发布担保个人和实体从事“区域”内活动的国家所负责任的义务和咨询意见。根据《公约》的规定，担保国负有两种义务：一是担保国的尽责义务，即确保被担保承包者遵守合同条款和《公约》及相关文书所述义务的义务；二是担保国的直接义务，即担保国作为国际法主体必须遵守直接义务。        担保国的国内立法是“区域”勘探开发法律制度的重要来源。根据国际社会在深海采矿立法中的实践，担保国的立法主要分为三个阶段：第一阶段是指20世纪80年代，部分发达国家根据互惠原则订立的国内法，即每个国家采取类似的国内立法，以此造成连锁反应来提供海底开采的综合管理，其目的是一致对抗《公约》的权威型分配模式，如美国、德国、英国、法国、日本等。第二阶段是指 1994年《公约》生效后至2011年海底争端分庭咨询意见发布前通过的法律，这一期间颁布深海采矿法的国家有俄罗斯、新西兰和捷克等。第三阶段是指在2011年海底争端分庭咨询意见发布后制定及通过的法律，这一期间颁布深海采矿法的国家包括比利时、斐济、汤加、图瓦卢、新加坡、瑙鲁、中国和基里巴斯等。尽管担保国立法是履行《公约》第139条规定的担保国责任的重要手段，但对于承包者而言，担保国与海管局在不同层面对其勘探开发活动实施管理和规制。换言之，担保国依据国内法对承包者进行监管和控制，海管局则根据《公约》及相关国际法规则，尤其是与承包者签订的勘探开发合同管理和规制其具体活动。因此，担保国与管理局之间应是协助与合作的关系，共同管理和规制承包者的勘探开发活动，担保国立法对海管局拟定《开发规章》同样具有重要的参考价值。

三

“双重面向”产生的动因：利益的多元化与流动性

《开发规章》审议进程中双重面向之间既可能产生对抗，阻碍其审议进程，也可能互为补充，共同推动各方尽快达成一致。因此，我们需要对该现象产生的动因进行研究，即“解释性研究”。在国际规则方面，解释性研究的主要目标是探讨这些规则如何产生、建构、演变以及影响国家行为。解释性理论中主要包括经验主义方法和批判主义方法，经验主义方法注重探求与规则有关的事件以及事件结果的具体解释，批判主义方法则注重规则起源以及他们的具体涵义。 本部分将以解释性研究的方法分析《开发规章》的“双重面向”这一现象产生的动因。
　　　（一）利益的多元化　　　从整体上看，国际上对深海采矿的立场分为开发派和环保派，开发派主张应尽快出台规章，推进深海采矿的有序进行，在环境问题上更多地采取“摸着石头过河”的态度；环保派则认为深海采矿会对海洋底栖生物的生态造成永久的影响，应当暂停深海采矿。开发派和环保派的角逐背后，是不同区域集团的利益分化。海管局理事会地区集团的构成主要包括非洲集团（African Group）、亚太国家集团（Asian-Pacific Group）、东欧国家集团（Eastern European Group）、拉丁美洲和加勒比国家集团（Latin American and Caribbean States Group）、西欧和其他国家集团（Western European and Other States Group）。其中，非洲集团在理事会不同工作组的会议上均由一个国家代表发言，集团内部的利益高度一致。除非洲集团外，各集团的不同国家都因地理位置的不同而出现不同程度的利益分化。最典型的是亚太国家集团，在亚太国家集团赞同开发的国家中，也存在着对深海采矿市场定位的不同，例如瑙鲁、汤加、库克群岛等国更关注绿色能源的应用，包括中国在内的其他亚洲国家则更加关注开发与环保的平衡，尤其是环境影响评价的程序。          回顾1982年《公约》的谈判历程，“区域”勘探开发国际制度的磋商出现发展中国家和发达国家两极化的情况。巴里·布赞在《海底政治》一书中对“区域”问题的磋商一再延缓的因素作出了精致的剖析：首先，帕多大使提出“人类共同继承财产”原则存在固有的冲突，帕多的提案本身就建立在发展中国家和发达国家对立的时代背景下， 具有明显的政治倾向性；其次，赋予海底委员会的任务含糊不清，加之缺乏相关的资料，使得委员会无所适从；再次，围绕着结核矿可能迅速提供利益的乐观估计出现反转，人们对深海的诉求从“经济利益”转化到了“政治利益”，然而政治争端的解决方法难以在联合国的法律框架下完成；最后，以石油为基础的大陆边地区的价值不断提高，不仅转移了人们对深海底制度的兴趣，而且促使各方将谈判的重点转移到沿海区域问题上。　　　同样值得探讨的还有美国的立场。时任美国国务卿基辛格于1976年提出“平行开发制”，推动了《公约》的历史进程。美国目前是海管局的观察员国，并不具有缔约国的身份，然而其对于“区域”的勘探开发跃跃欲试，在理事会会议上的表现也较为积极。实际上，从同意召开第三次联合国海洋法会议到通过《执行协定》，可以看出美国并没有否认“人类共同继承财产”原则，并且也没有对建立统一的机构管理和控制“区域”表示反对。美国于1981年通过了《深海海底硬矿物资源法》《关于法律颁布前的勘探者的深海海底采矿条例》《关于勘探许可证的深海海底采矿条例》《关于商业回收许可证的深海海底采矿条例》等。1982年12月《公约》通过并在蒙特哥贝开放签署之后，美国等发达国家拒绝签署《公约》，却始终没有停止勘探活动。1994年《执行协定》通过之后，美国的“区域”政策转向了如何通过具体的资源开发机制维护其在“区域” 资源分配上的主导权。美国的利益在于最大限度地利用《公约》中被普遍接受的规定，来论证自身在不加入《公约》和不受海管局管控的情况下，深海采矿活动符合国际社会的要求。例如，美国立法中规定了两种许可，一种是勘探许可，一种商业回收许可，勘探许可证持有人有权获得许可区域内进行商业回收的许可证。勘探许可的期限为10年，许可证持有人可以申请延期，当前，美国的LMC公司正对已经获得的勘探矿区进行商业重新评估，这些规定与海管局目前出台的三份勘探规章的规定相仿。利益的多元化导致《开发规章》的谈判陷入了一个相对复杂的僵局，理事会各成员国的态度更加审慎。其中，区域集团的利益分化以及将部分法律问题政治化的表达使得谈判的局面更加扑朔迷离。与此相反，美国作为置身《公约》之外的国家，其在理事会上多次表达了对于《开发规章》的积极态度，寻求其国家实践得到国际法的认可。承包者的利益外溢可能出现其所属的担保国与之利益分离的倾向。《公约》第139条规定了担保国对承包者的“确保义务”，对担保国而言，对不可归因于国家的私人或实体的行为负有国际法上的责任，其行政性的立法规制的目的在于承包者申请“区域”勘探开发时在国内法上有法可依。这就意味着在承包者所推动的面向上，《开发规章》应重新明确担保国责任的内涵和外延。
（二）利益的流动性　　　随着各国内部政治结构以及政治力量对比的变化，各种力量以及利益集团的诉求经常延伸到国家管辖范围外的领域，影响到国际立法谈判以及国际法的适用。近年来，各国部分有能力的承包者逐渐在理事会上提出利益诉求。例如，在加拿大注册的美国金属公司（TMC）的全资子公司瑙鲁海洋资源公司（NORI）也表示将在近期内向海管局递交开发工作计划申请，并触发了海管局理事会成员国对“两年期规则”（Two-Year Rule）所涉法律问题的讨论。再如，比利时在2022年2月致信理事会提出了回收矿物资源的来源地问题，即回收的矿物资源是否属于担保国国内的货物？若属于担保国国内的货物，则后续的加工、运输、销售遵守担保国国内法规范即可。但从属地的角度看，回收的矿物来源于国家管辖范围之外，从境外运输至境内需经海关的手续，在此过程中承包者的行为可能会受到国际贸易法的规制，因此有必要对1994年《执行协定》附件第6节第1（d）段作出必要的解释。2022年7月，比利时的GSR公司在海管局大会上提出将以承包者身份申请海管局的观察员地位，此前，海管局的观察员主要由联合国下属机构、非政府组织以及国家组成，并未有法人申请观察员地位的先例。

四

“双重面向”的发展趋势：《开发规章》的结构性平衡

目前，“区域”内的活动正处在勘探转向开发的过渡时期，“区域”规管的主线从一级市场（勘探开发专属权利的确认）变为二级市场（回收矿物的加工、运输和销售）。由于国际深海采矿技术尚未完全成熟，《开发规章》的商业前景也并不明朗。尽管各方在每一轮的评论意见中都强调《开发规章》应当平衡沿海国、担保国、承包者等利益攸关方的利益，但由于“协商一致”决策机制的局限性导致这一平衡在短期内难以实现，如果一味地去追求平衡所有利益攸关方的利益，《开发规章》通过将受到极大的阻碍。尽管《开发规章》受到了双重面向的挑战，但规章的结构性平衡对海管局和缔约国而言是更加重要的事情。因此，《公约》与《执行协定》中的相关规定不可能在新形势下依据制定时的情形来理解与适用，应考虑到“人类共同继承财产”原则对于不同阶段和不同主体的类型化适用；同时要在决策层面上充分提升法技委在决策中的独立性与公平性。　　　（一）“人类共同继承财产”概念的类型化适用
《公约》通过40余年之后，“人类共同继承财产”概念在已经成为国际社会对海洋资源所有权的一种共识而非意识形态博弈的概念。鉴于《开发规章》的双重面向趋势，引入“强制性规范-国家利益的估算”两个层次来对人类共同继承财产原则进行类型化适用，以“区域”活动的参与主体为出发点，对“人类共同继承财产”予以演化解释。
1.承包者在“区域”活动的强制性规范
《公约》第137条明确规定了“区域”资源的法律地位，即任何国家和个人不得擅自开发“区域”内的资源。从传统海洋法的视角来看，这是一个强制性的规范，不过这个强制性并不来自于权威政府，而是来自国际社会长期以来的共识和习惯。最为典型的是《公约》第153条和附件三第三条规定的“平行开发制”。平行开发制是1976年基辛格提出的“区域”资源的开发模式，即承包者为海管局提供一块价值相等的矿区，代表发展中国家利益的海管局的企业部有权在承包者提供的这块矿区内进行商业开发活动。诚然，平行开发制的产生是在贯彻“人类共同继承财产”原则方面是一种历史进步，但在承包者的开发实践中又暴露出一定的缺陷和瑕疵。例如，《“区域”内多金属硫化物探矿与勘探规章》又以联合企业安排的模式代替了传统意义上的平行开发制，这说明“人类共同继承财产”原则的强制性并不是一成不变而是变化发展的。
2.为国家提供利益估算的空间　　　如果仅仅将“人类共同继承财产” 视为一个关于人类共用物治理的新制度构想的框架性和功能性概念，则它本身并不是我们所想象的那样充满了争议和不确定性。美国等发达国家也并未明确加以反对，美国甚至还是第一个在联合国框架内提出这一概念的国家。其他发达国家尽管没有像第三世界国家一样对此欣然接受，但还是同意了帕多的提案。当然，它们接受的原因显然并不在于这一概念创造了一种真正的人类共同财产，而纯粹只是因为其含义是不确定的，且不必解决。在它们看来，帕多的主张无非是在强调，深海底海床洋底和底土彰显或承载了“人类共同利益”，故不可被独占，并没有完全脱离传统共用物的范畴。与之相反，第三世界国家对此概念欣然接受，则源于它们对此概念截然不同的理解。由此可见，“人类共同继承财产”本身不存在争议，而是各个国家对其解释与认知会进一步影响以该原则为核心的国际法规范的发展。　　　“人类共同继承财产”的概念同样可以为国家在争取“区域”利益方面提供足够的利益估算空间。帕多大使在联合国大会上提出该原则的立场同样是为了广大新独立的国家和发展中国家的海洋权益。在当前《开发规章》的谈判中，部分国家认为“人类共同继承财产”的概念应逐步发展转化到具体的国际规则和规范中，对开发的行为规范传递一种“效能型法治”的导向，其目的在于更有效地增强“区域”治理能力。混乱和无序一定会导致新一轮的“公地悲剧”。
（二）法律与技术委员会在决策中的独立性          法技委是海管局理事会下的一个非常设机构，由于其成员的专业性，在海管局的决策过程中发挥着举足轻重的作用。根据《公约》第165条，法技委应具备诸如有关矿物资源的勘探和开发以及加工、海洋学、海洋环境的保护，或关于海洋采矿经济或法律问题以及其他有关的专门知识方面的适当的资格。作为法定拟订规章的机构，法技委并没有独立完成规章文本的起草，而是更多地借助秘书处的力量，由秘书处完成规章文本中所涉技术问题的调研，在秘书处提供的草案文本上加以审议。根据《公约》和《执行协定》的规定，法技委应当对规则的制定保持中立，其核心职能是审查与建议，如对管理局职务的执行、开发工作计划的审议、保护海洋环境、对海管局规则的审查甚至可以就海底争端分庭的裁判提出建议。目前法技委已出现了“政治化”的态势，地区代表的分配之间不成比例，以至于在理事会上部分国家对其的权威性和中立性表示质疑。　　　在2023年3月的检查、遵守和执行工作组会议上，挪威代表团建议另行成立遵约委员会来监督承包者执行开发合同和环境保护义务的情况。中国代表团则认为，法技委已被赋予较为广泛的检查和监督职能，新设立任何机构都可能会影响到《公约》赋予法技委的职能，意味着改变《公约》对海管局各机构的授权，目前提议设立的遵约委员会（Inspection Committee）以及检查团（Inspectorate），与法技委在“检查、遵守和执行”方面的职能存在很多重叠。既然有建立新机构的勇气，则一定有完善现有机构的智慧，另行设立遵约委员会不符合“成本效益”(cost-effectiveness)原则和1994年《执行协定》规定的渐进式工作方法。由此可见，法技委的职能仍存在争议，这一争议会直接导致《开发规章》的执行过程中，法技委在决策层面被架空或虚置，导致决策出现偏差，进而开发合同的履行无法得到有效监督。　　　由于《开发规章》的主体内容仍在磋商的过程中，现阶段考虑《开发规章》完全平衡承包者、海管局和缔约国的利益并不现实。但从“原则—决策程序”这两方面的维度先行考虑规章的结构性平衡，是海管局现阶段应对“双重面向”的负面问题的有效方式。至于规章文本的用语和规范表达，则应根据一般国际法法理予以进一步的解释与适用。

五

“双重面向”下中国面对的挑战与因应

从国际关系的视角看，按照传统的“自上而下”的分析路径，各国外交政策往往受到国际法规定的权利义务以及法律责任的约束。同时，国家对待具体的国际法制度的态度与方案，将受到国内的各种因素的影响。一国的外交政策主要是由国家利益来决定的，但这并不代表着所有的外交政策都符合国家利益。在具体的实践中，外交政策的制定与实施是否能够符合国家利益或多大程度上符合国家利益，则受到各种因素的干扰。因此，《开发规章》的双重面向对中国而言既为我国在深海采矿领域的外交政策调整上提供了机遇，也为我国突破深海采矿科技发展的瓶颈以及深度参与国际海底事务方面带来了挑战。　　　（一）“双重面向”对中国的挑战
我国是海管局理事会的A类理事国，对合理开发利用“区域”矿物资源负有重要的责任。2016年，我国颁布了《深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》），通过立法规范和管控中国公民、法人和其他组织在“区域”的资源调查和勘探开发行为，以履行我国作为担保国的责任，促进“区域”资源利用和海洋环境保护的平衡。《深海法》是我国第一部规制国家管辖范围外海域活动的立法，该法以勘探开发、环境保护、科学技术研究与资源调查、监督检查与法律责任为框架，其本质是为承包者提供国内方面的行政许可，是我国充分履行《公约》第139条规定的担保国责任的方式。2023年7月，由中国大洋协会牵头编制的《大洋多金属硫化物资源调查规范》（GB/T 42637—2023)发布，填补了我国在多金属硫化物资源调查相关规范的空白。这说明，我国在深海大洋的活动仍以调查、勘探等海洋科学研究活动为主，现有的技术仍然无法突破勘探与开发的边界。　　　全球治理领域竞争多是围绕着规则的竞争，中国目前在规则竞争和博弈上不处于优势地位，长期以来一直是规则的跟随者而非塑造者，主要原因是我国长期以来对规则的核心结构与复杂化程度的把握不够及时与充分，从而对规则的前瞻性理解方面较为薄弱。显然，中国在当前《开发规章》的谈判中不能也无法占据引领地位，但“双重面向”的情势为中国评估国际制度利益和完善国内深海法律体系提供了空间。　　　（二）中国关于“双重面向”的因应　　　多年来，我国积极参与“区域”内的活动，先后组织开展了40余次大洋航行调查，相继申请获得了多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳等资源勘探合同区，成为世界上第一个拥有三种矿物、五块矿区的国家，发展了以“蛟龙”号载人潜水器、“海龙”号无人缆控潜水器、“潜龙”系列为代表的深海勘察技术装备，为人类认识深海、和平利用深海资源发挥了重要作用。中国作为日后开展深海矿物资源的承包者，在承包者实践推动《开发规章》谈判的背景下，应当更加积极地对勘探的科学数据进行收集和整理，以符合《开发规章》以及配套的标准与准则对深海环境数据的要求。　　中国代表团在2023年第28届海管局理事会第二期会议指出，中国作为发展中国家，在自身参与国际海底事务的同时，尽己所能协助其他发展中国家提升深海活动能力。在能力建设方面，中国多年来持续向海管局自愿信托基金和海洋科学研究捐赠基金捐款，支持发展中国家委员参加法技委及财务委员会会议，支持发展中国家人员参与海底科学研究。此外，中国继续大力促进“中国—国际海底管理局”联合培训和研究中心的发展，并在2022年5月成功举办首期“深海资源勘探开发国际人才网络培训班”，为来自20多个发展中国家的55名学员提供培训。中国为发展中国家开辟了科研利益共享的通道，履行了作为海管局惠益分享的机制运行的建设者义务。

结　语

《公约》是国际海洋法的集大成者，但《公约》难以解决全部海洋问题，尤其是目前国际海洋局势相较于1982年前后发生了巨大的变化，《公约》仍需要与其他国际条约和国际实践共同发挥作用，共同促进全球海洋法的发展。BBNJ国际协定和《开发规章》是当前国际海洋造法中的重要进程，随着BBNJ国际协定的开放签署，《开发规章》的动向也发生了转变，“双重面向”可以高度概括这一转变的特点。总体上看，除了部分环保派要求暂停深海采矿之外，大多数国家和承包者都希望《开发规章》在近两年获得通过，对深海采矿持积极的态度。“双重面向”是《开发规章》进入“深水区”的重要挑战，也是我国统筹国内法治与国际法治的重要指引。作为海底事务的主要参与方，我国应当顺应“双重面向”趋势，继续贡献智慧和力量，这也是构建海洋命运共同体的题中之义。

〔责任编辑：童传轩　于若水〕

为适应微信阅读，略去注释

原文见于《东南学术》

2024年第1期

文中图片均来自网络

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