最高院判例:企业与地方政府订立权利义务不确定的"意向书"无法律约束力(判决全文)|法客帝国
[原题]“洋浦开发区管委会与澳华公司房地产开发经营合同纠纷案”阅读笔记
裁判要旨：意向书的法律含义并不明确，法律性质也呈多样化，可能是磋商性文件、预约合同或者本约合同。如果只是磋商性文件，则一般无法律约束力；如果构成预约合同，若违反则应承担预约合同违约责任或者损害赔偿责任；如果构成本约合同，则应按合同法等有关规定承担违约责任。对其性质和效力，应从约定形式是否典型、内容是否确定以及是否有受约束的意思表示等方面出发，根据有关法律和司法解释的规定具体审查认定。如标的、数量不确定，缺少当事人受其约束的意思表示，一般应认定为磋商性文件。（转引郭魏文）
文书检索：
海南高院一审：(2012)琼民一初字第6号
最高法院二审：(2013)民一终字第107号
最高院再审审查：（2014）民申字第263号
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李舒律师按：
本案之所以引起我的注意，是因为看到再审阶段书记员郭魏的一篇文章：《意向书的法律性质和效力》（刊于《人民司法》2015年第22期第27页-第32页，文章以“洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司其他房地产开发经营合同纠纷案”为基础分析意向书的法律性质和效力问题）。
首先，这篇文章的分析，乃至最高法院在案件二审判决和再审审查裁定的“裁判要旨”部分关于“意向书”这一类文件性质论证的结论性意见，都是能够成立的。就本案具体情况而言，在海南高院一审判决认定《意向书》有效且洋浦开发区管委会应承担相应责任的情况下，最高法院撤销原判、驳回原告诉请，并以再审裁定再次明确这一裁判观点，力度很大。
当然，推送这篇文章的主旨，并不讨论个案下的裁判公正与否，就编者了解到的情况，在各地为招商引资及各类投资项目中，地方政府出尔反尔动辄“无偿收回土地的使用权”或以“收回土地使用权作为筹码”的做法让不少投资企业颇为头疼。然而，在实践中，虽说收回（包括正式或非正式的、明确或不明确的方式“收回”）土地但实际上让投资企业继续开发、或者为引资需要继续与投资企业“磋商”并承诺相关优惠条件的做法并不鲜见。
本案下，澳华公司在知道光大公司的土地使用权已经被收回的情况下，却仍受让该笔资产并与开发区管委会继续磋商土地置换等事宜，在商业运作和操作实践中，项目存在的重大法律风险也并不难判断（如对方主体资格、合同内容及条款效力等）。在各类地方投资项目中，这样的案例比比皆是，在此类的诸多案例中，投资企业之所以会接受地方政府出具的可能没有法律约束力的各种“承诺”、“原则同意”或“意向书”，一方面可能根本上还是认为政府有较高的信用（参考案例：政府承诺函不是法律上的保证担保）、另一方面则是投资企业的别无选择。
最后，抛开本文中澳华这类冤大头企业不说，真心希望投资企业在与地方政府签订各类书面协议、意向等文件时，记住类似的案例，多一个心眼、涨一个教训。这也是整理编发本文的初衷。
后附：最高院的二审判决和再审审查裁定全文，供参阅参阅。
洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司其他房地产开发经营合同纠纷申请再审民事裁定书
后附：相关裁判文书：洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司建设用地使用权纠纷二审民事判决书【(2013)民一终字第107号】
中华人民共和国最高人民法院
民事 裁 定 书
(2014)民申字第263号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：澳华资产管理有限公司。
法定代表人：胡家仪，董事长。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：洋浦经济开发区管理委员会。
法定代表人：张磊，主任。
澳华资产管理有限公司（以下简称澳华公司）与洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）建设用地使用权纠纷一案，本院于2013年12月3日作出的（2013）民一终字第107号民事判决，已经发生法律效力。澳华公司不服上述判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
澳华公司向本院申请再审称，生效判决存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（六）项规定之情形，应予再审。理由如下：
（一）生效判决对本案的核心事实定性错误。
对澳华公司与洋浦管委会于2008年4月19日签订的《关于建设高档酒店的投资意向书》（以下简称《投资意向书》）的性质认定是本案的关键。依据《中华人民共和国合同法》以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》的规定，民事合同成立的必备要件是“姓名、标的以及数量”。《投资意向书》完全具备上述三要件，应当认定为民事合同，而非无约束力的磋商性文件。
首先，《投资意向书》的双方当事人是明确的。
其次，《投资意向书》关于标的和数量也有明确的约定，第三条明确约定因规划调整，澳华公司受让的两块土地现已不能使用，故洋浦管委会同意为澳华公司在新英湾沿海一带置换相同面积的土地使用权，澳华公司对置换后的土地应进行酒店开发；
再次，上述条款中已明确约定，澳华公司持有d2-17-1和d2-17-2两个地块的土地使用权，土地面积为15951平方米（约24亩），洋浦管委会同意为澳华公司置换与此相同面积的土地使用权。生效判决认为《投资意向书》未对双方当事人的权利和义务做明确约定，这一认定是错误的。《投资意向书》第三条对双方当事人的权利义务做了明确约定，即洋浦管委会的义务是为澳华公司置换土地，澳华公司的义务是在置换的土地上建设五星级酒店，且应在约定的时间内完成。《投资意向书》中洋浦管委会明确表示同意为澳华公司置换土地使用权，对土地置换是否必须成功是有明确约定的。至于以后洋浦管委会不再为澳华公司置换土地，属于违约情形，与《投资意向书》的性质无关。洋浦管委会在诉讼中明确表示不能为澳华公司置换土地，即构成了根本违约，澳华公司的诉请理应得到支持。中国光大国际信托投资公司（以下简称光大公司）通过合法途径从洋浦管委会取得涉案两块土地的使用权，并取得了相应的土地使用权证；澳华公司亦是从光大公司合法取得了土地使用权，且支付了相应对价。之后，澳华公司发现该土地已被洋浦管委会通过变更土地规划的方式，被无理由收回，且从未告知过光大公司和澳华公司。为此，澳华公司经过多次与洋浦管委会的沟通、协调，才在2008年签订了《投资意向书》。现生效判决驳回了澳华公司的全部诉求，彻底剥夺了澳华公司通过合法交易获得的土地使用权，还助长了地方政府任意侵犯私人财产的风气。
（二）生效判决适用法律错误。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十一条规定：“……（二）二审程序中的新的证据包括：一审庭审结束后新发现的证据；当事人在一审举证期限届满前申请人民法院调查取证未获准许，二审法院经审查认为应当准许并依当事人申请调取的证据。”在二审中，洋浦管委会提交的16份证据均是在一审庭审前已客观形成的，故不属于二审程序中的新证据，但生效判决仍然认定了上述16份证据，明显违背了上述法律的规定，属于严重适用法律错误。
洋浦管委会辩称，澳华公司的申请再审事由不成立，应依法予以驳回。理由如下：
（一）生效判决对本案核心事实定性准确。
《投资意向书》不具备合同的基本要素，没有为双方设定民事权利义务。其一，无论是标题还是第一段内容都表明《投资意向书》是意向性、磋商性、谈判性文件。其二，标题及第四段内容表明，《投资意向书》约定的是投资建设高档酒店事项，而非土地置换事项。其三，《投资意向书》清楚地载明洋浦管委会“支持澳华公司在洋浦投资建设高档酒店，同意协调置换土地”，不是“同意置换土地”。澳华公司在诉讼中屡次偷换概念，曲解事实。其四，洋浦开发区在成立之初就已经国务院批准将土地一次性成片出让给外资开发商，洋浦管委会对土地并不拥有支配权，这就是双方约定“协调置换”的原因。其五，《投资意向书》并未约定“协调置换”的方式、双方权利义务、具体对象、完成期限等所有实质性内容。
（二）生效判决适用法律正确。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十一条的表述是“一审庭审结束后新发现的证据”，并未说明必须是“在一审庭审前已经客观形成的证据”。也就是说，虽然可能是一审庭审前已经形成的证据，但是在一审庭审后才发现的，仍然可以作为二审新证据。况且，澳华公司认可二审新证据的真实性，实际上已经对此进行了质证。
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本院经审查认为，本案关键在于对《投资意向书》的法律定性。一般而言，从一方发出愿意签订合同的意思表示（要约或要约邀请）到合同的正式成立，期间会经历一个协商过程，并对合同的主要内容达成初步合意，最终以口头或书面方式成立合同。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第一条规定：“人民法院能够认定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。”本案《投资意向书》并不具备合同的基本要素。从标题看，该文件明确为“意向书”，并非常用的“合同”、“协议”等名称；从内容看，该文件对于双方的权利义务以及法律责任约定并不明确，只是表明为了澳华公司能够在相应的地块进行商业投资开发，洋浦管委会有为其协调置换土地的意愿，但并未约定置换土地的具体位置和面积及履行期限等；从具体措辞看，双方明确约定洋浦管委会“协调置换土地”，表明从“协调”到真正“置换”还是需要经过再协商、再约定。因此，本院生效判决认定《投资意向书》的性质为磋商性、谈判性文件，符合法律规定和当事人真实意思表示。另外，澳华公司并不能以其取得光大公司资产包为由，主张其应当取得相应的土地使用权。洋浦管委会于2006年8月收回土地，并向光大公司清算组送达了告知书，澳华公司与光大公司清算组于2007年3月签订《资产包整体转让协议》，晚于洋浦管委会收回土地时间，澳华公司应当自行承担相应后果。
洋浦管委会在二审中提交的16份证据在一审庭审结束前均已客观存在，其以一审庭审结束后新发现为由，且存在合理的客观原因，作为新证据向二审法院提交，并不违反法律及相关司法解释之规定。上述16份证据均经过了质证，双方对证据的真实性并无异议，能够证明案件事实，二审予以采信并无不当。
综上，申请再审人澳华公司的申请再审事由不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条之规定，本案不应再审。本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回澳华资产管理有限公司的再审申请。
审 判 长： 孙祥壮
代理审判员： 王朝辉
代理审判员： 马成波
二Ｏ一四年七月二十九日
书 记 员： 郭 魏
洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司建设用地使用权纠纷二审民事判决书
（前附）相关裁判文书：洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司其他房地产开发经营合同纠纷申请再审民事裁定书【(2014)民申字第263号】
中华人民共和国最高人民法院
民事 判 决 书
(2013)民一终字第107号
上诉人（原审被告）：洋浦经济开发区管理委员会。
法定代表人：张磊，该委员会主任。
被上诉人（原审原告）：澳华资产管理有限公司。
法定代表人：胡家仪，该公司董事长。
上诉人洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）与被上诉人澳华资产管理有限公司（以下简称澳华公司）建设用地使用权纠纷一案，海南省高级人民法院于2013年2月16日作出（2012）琼民一初字第6号民事判决。洋浦管委会不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年7月19日对本案进行了开庭审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1993年3月2日，中国光大国际信托投资公司（以下简称光大公司）与海南洋浦土地开发有限公司（以下简称洋浦开发公司）签订两份《海南省洋浦经济开发区国有土地使用权临时转让合同》（以下简称《临时转让合同》），约定将洋浦经济开发区内的两宗土地（地块编号为：D2-17-1；D2-17-2）的使用权出让给光大公司，价款分别为3495万元港币和3740万元港币；先收订金一成，余款九成一个月内付清。随后光大公司将剩余土地转让款支付给了洋浦开发公司。1994年11月23日，上述两宗土地办理了土地使用者为光大公司的国有土地使用证［洋浦国用（地籍）字第0007号及洋浦国用（地籍）字第0008号］，土地用途为商业用地，使用期限自1993年4月28日至2060年12月16日止。之后，洋浦管委会承接了洋浦开发公司的全部权利和义务。2002年1月25日，中国人民银行发布公告，因光大公司严重资不抵债，不能支付到期债务，决定撤销光大公司，并由中国人民银行组织成立清算组进行清算。2006年8月30日，洋浦经济开发区规划建设土地局给光大公司出具《关于收回土地使用权的事先告知书》称，光大公司自取得洋浦经济开发区D2-17-1及D2-17-2地块商业用地的土地使用权之日起，未能按有关规定开发，造成土地闲置达两年以上，拟按照《海南省闲置建设用地处置规定》的规定无偿收回该两宗土地使用权，同时明确光大公司在该告知书送达后有权提出申辩。2007年5月31日，海南省人民政府作出《关于洋浦经济开发区总体规划的批复》，据此，洋浦经济开发区内D2-7-1及D2-17-2地块商业用地调整变更为工业工地。2007年3月6日，澳华公司与光大公司清算组签订了《资产包整体转让协议》，约定由澳华公司受让光大公司位于洋浦经济开发区的两宗土地，资产明细表显示该两宗土地的价值为7742.77万元。2007年4月29日，财政部作出财金函（2007）67号《财政部关于中国光大国际信托投资公司剩余资产包（158项）转让问题的批复》，同意《资产包整体转让协议》。2008年3月19日，洋浦经济开发区投资促进中心给澳华公司出具《关于建设商务性高档酒店的复函》称：“关于贵公司提出‘将原地置换至新英湾商业区建设高档商务酒店’的问题，我局认为可以协调洋浦开发建设控股有限公司，并报管理局批准后落实……”。2008年4月19日，澳华公司与洋浦经济开发区管理局签订《关于建设高档酒店的投资意向书》（以下简称《投资意向书》）。《投资意向书》第三条第一项约定，经国家财政部批准，澳华公司受让了光大公司位于洋浦开发区内D2-17-1和D2-17-2两个地块的土地使用权，合计面积为15951平方米（约24亩），土地性质为商业用地。第二项约定，洋浦经济开发区管理局支持澳华公司在洋浦投资建设高档酒店，同意协调置换土地，……。
一审法院另查明，2010年2月20日，海南省机构编制委员会作出《海南省机构编制委员会关于洋浦经济开发区管理体制调整问题的通知》［琼编（2010）3号］，将洋浦经济开发区管理局更名为洋浦经济开发区管理委员会。
以上事实，有澳华公司提供的《洋浦经济开发区投资促进中心关于建设商务性高档酒店的复函》、《关于建设高档酒店的投资意向书》、《资产包整体转让协议》、两份《国有土地使用证》、《海南省洋浦经济开发区国有土地使用权临时转让合同》、《财政部关于光大公司剩余资产包（158项）转让问题的批复》以及洋浦管委会提供的《洋浦经济开发区关于土地使用权的事先告知书》等证据及当事人的一审庭审陈述予以证明。
2012年3月28日，澳华公司起诉称，2007年3月6日，经国家财政部批准（财金函（2007）67号），澳华公司与光大公司签订了《资产包整体转让协议》，约定由澳华公司受让光大公司位于洋浦开发区的两宗土地（编号D2-17-1、D2-17-2）。该两宗地合计面积为15951平方米，土地性质为商业用地，由光大公司于1993年4月28日从洋浦开发公司以7742.77万元的价格购得。之后十余年，由于洋浦经济开发区自身的原因，造成包括光大公司在内的诸多机构在洋浦经济开发区的地块得不到开发，损失巨大。甚至该两宗地已由光大公司购买时规划的金融、商业类用地变成了工业用地。2008年4月19日，澳华公司与洋浦管委会在广州签订了《投资意向书》，确认由于洋浦开发区规划变更，D2-17-1、D2-17-2两宗地块已不适于建设酒店，澳华公司为服从新的规划，拟将原地置换至东部生活区及新英湾沿海一带。《投资意向书》同时明确约定由洋浦管委会为澳华公司协调置换土地，并说明在土地调整后，若澳华公司未能按约定投资建设，洋浦管委会方可无偿收回该土地的使用权。澳华公司认为，《投资意向书》性质为民事协议，该协议不违反法律、行政法规的强制性规定，系双方真实意思表示，应受法律保护。因此，洋浦管委会有义务为澳华公司协调置换土地。但时至今日，洋浦管委会未履行其合同义务，导致澳华公司仍未取得置换土地使用权，更无从开展酒店项目建设。同时，据洋浦管委会告知，在洋浦管委会管理的行政区域内，已无土地可用于置换。洋浦管委会的行为已经构成根本违约，给澳华公司造成了巨大损失。故请求：1、判令解除双方于2008年4月19日签订的《投资意向书》；2、判令洋浦管委会赔偿澳华公司损失159607700元，其中土地款本金7742.77万元，利息损失8218万元（按中国人民银行同期贷款利率自1993年3月3日计算至起诉之日。一审庭审时，澳华公司变更为：按中国人民银行同期贷款利率自1993年3月3日计算至全部本金付清之日止）；3、本案诉讼费用由洋浦管委会承担。
洋浦管委会答辩称，1、本案已经超过诉讼时效。2008年已经签署了《投资意向书》，距今已超过4年，因此已经超过了2年的诉讼时效，澳华公司的诉讼请求应当驳回。2、《投资意向书》只是意向文件，没有具体的权利义务规定，没有具体的约束力。这仅仅是一个谈判性文件，内容具有不确定性，若要实施则有待双方进行谈判，因此《投资意向书》中特别用了“同意协调置换”的表述；《投资意向书》整体来看并不符合合同条款应当具备的内容，因此不适用合同法；即使《投资意向书》有效，洋浦管委会的义务也只是协调，并不负有置换的义务。因此，洋浦管委会不存在违约。3、澳华公司要求赔偿土地本金和利息损失，但其并没有说明损失的依据所在；澳华公司没有遭受土地原有经济价值的损失，主张该损失金额没有依据；即使澳华公司存在土地权益方面的损失，也没有依据表明与洋浦管委会有关，其无权向洋浦管委会主张赔偿。综上，请求驳回澳华公司的诉讼请求。
一审庭审时，澳华公司将起诉状的第二项请求变更为：判令洋浦管委会返还土地款本金7742.77万元并赔偿利息损失（按中国人民银行同期贷款利率自1993年3月3日计算至付清之日止）。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第一百五十六条“在案件受理后，法庭辩论结束前，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理”的规定，当事人变更诉讼请求，应当在法庭辩论终结前提出。故澳华公司变更其诉讼请求依法有据，一审法院予以准许。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点为：（一）澳华公司与洋浦管委会签订的《投资意向书》的性质问题，是否真实有效，是否应予以解除；（二）履行《投资意向书》过程中双方是否存在违约，是否应向对方承担违约责任；（三）澳华公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效。
（一）关于《投资意向书》属何性质，是否真实有效，是否应予以解除的问题。《投资意向书》第三条约定：经国家财政部批准［财金函（2007）67号］，澳华公司受让了光大公司位于洋浦开发区内D2-17-1和D2-17-2两个地块的土地使用权，合计面积为15951平方米（约24亩）。土地性质为商业用地。洋浦管委会支持澳华公司在洋浦投资建设高档酒店，同意协调置换土地。若土地调整之后，澳华公司未能按照以上约定投资建设，洋浦管委会可无偿收回该土地的使用权。据此，洋浦管委会认可澳华公司已受让案涉两宗土地并成为该两宗土地的合法使用权人，洋浦管委会同意为澳华公司置换土地，故该《投资意向书》为土地置换协议。一审庭审时，澳华公司与洋浦管委会双方均认可《投资意向书》系双方真实意思的表示，且《投资意向书》内容未违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效协议。洋浦管委会以案涉两宗土地未过户至澳华公司名下为由主张《投资意向书》因澳华公司主体不适格而无效的理由不能成立。一审庭审中，洋浦管委会明确表示已无法协调置换土地，表明《投资意向书》已无法继续履行，故澳华公司主张解除《投资意向书》，应予支持。
（二）关于履行《投资意向书》过程中双方是否存在违约，是否应向对方承担违约责任的问题。《投资意向书》签订后，澳华公司与洋浦管委会双方应积极履行约定义务，《投资意向书》虽未明确洋浦管委会协调办理土地置换的期限，但洋浦管委会应在《投资意向书》签订后的合理期限内协调办理，而澳华公司履行投资义务需以置换土地为前提，至今洋浦管委会仍未协调办理完土地置换事宜，故洋浦管委会在履行《投资意向书》过程中已构成违约。根据1993年3月2日光大公司与洋浦开发公司签订的两份《临时转让合同》“两宗土地使用权转让价格分别为3495万元港币和3740万元港币（总计7235万元港币）；先收订金一成，余款九成一个月内付清”的约定，结合案涉两宗土地的国有土地使用证上注明的使用期限“自1993年4月28日至2060年12月16日止”，可以认定，截至1993年4月28日，光大公司已经付清全部土地转让款。另，根据1993年港币兑换人民币汇率换算，7235万元港币不少于7742.77万元人民币。现澳华公司要求洋浦管委会返还土地转让款本金7742.77万元并未加重洋浦管委会责任，故对该土地转让款7742.77万元应予确认。由于澳华公司并未举证证明1993年3月2日至1993年4月28日期间光大公司已付清全部土地转让款，故对澳华公司主张1993年3月3日至1993年4月28日期间土地转让款的利息损失，不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，澳华公司主张洋浦管委会应返还土地转让款本金7742.77万元及1993年4月28日之后的利息损失，理由充分，应予支持。
（三）关于澳华公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效的问题。诉讼中，洋浦管委会答辩认为澳华公司的诉求已经超过诉讼时效。一审法院认为，因澳华公司与洋浦管委会签订的《投资意向书》没有约定双方履行义务的具体期限，洋浦管委会应在合理期限内协调办理完置换土地事宜或澳华公司可随时要求洋浦管委会履行协调办理置换土地的义务，且洋浦管委会也未举证证明其主张，故澳华公司的诉讼请求未超过诉讼时效。
综上，一审法院经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第（四）项及第九十七条之规定，判决：一、解除澳华公司与洋浦管委会于2008年4月19日签订的《投资意向书》；二、洋浦管委会于判决生效之日起三十日内向澳华公司支付土地款本金人民币7742.77万元及利息（按照中国人民银行同期一年期同类贷款利率计息，自1993年4月28日至款项实际付清之日止）；三、驳回澳华公司的其他诉讼请求。如洋浦管委会未按判决指定的期限履行判决确定的给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费839838.50元，由洋浦管委会负担。
洋浦管委会不服一审判决，向本院提起上诉称，
（一）一审判决认定事实错误。第一，一审判决将《投资意向书》认定为一份有效的协议，并改换其中的文字内容，与事实不符。第二，一审判决认定洋浦管委会签署《投资意向书》就认可了澳华公司为争议土地的使用权人，与事实不符。第三，一审判决所谓查明的洋浦管委会承接洋浦开发公司的权利义务的说明，没有事实依据。第四，洋浦管委会没有违反《投资意向书》的约定，一审判决认定洋浦管委会违约不符合事实。第五，一审判决遗漏了如下事实：1、光大公司在将案涉土地使用权转让给澳华公司之前，已被土地管理部门告知将无偿收回该土地，在《投资意向书》签订前则被处以无偿收回案涉土地使用权的行政处罚，而且没有按期提出申辩、进行复议或者提起行政诉讼，故案涉土地使用权已经不属于光大公司，其再行转让给澳华公司的行为无效。2、澳华公司与光大公司于2007年签订涉及案涉土地的《资产包整体转让协议》之后，既没有通知洋浦管委会发生了债权转移，也没有向土地管理部门办理过户登记手续，不符合债权转移和不动产交付的相关法律规定，故澳华公司不能被认定为案涉土地的权利人，无权进行土地置换活动。3、一审判决支持澳华公司赔偿损失的请求没有事实和法律依据。4、一审判决没有查证《临时转让合同》和《资产包整体转让协议》项下相关款项是否已经支付的事实。
（二）一审判决适用法律错误。第一，一审判决混淆了《投资意向书》和《临时转让合同》两个不同的民事法律关系，在认定《投资意向书》解除的同时，却判定洋浦管委会承担解除《临时转让合同》、返还《临时转让合同》项下土地使用权转让款的法律后果。第二，一审判决混淆了民事与行政法律关系，在本案系民事案件的情况下，实质上却审理了无偿收回土地的行政诉讼案件。第三，一审判决对《投资意向书》法律性质的认定理由不符合《中华人民共和国合同法》及相关法律的规定。《投资意向书》不具备合同的基本要素，只是一份磋商性、谈判性、载有居间活动内容的文件，不具有可履行性，对双方都不具有法律约束力；退一步讲，即便《投资意向书》是合同，其也不是土地置换协议；即便其是土地置换协议，也应依法认定无效；即便其有效，也不可直接履行；即便可履行，洋浦管委会未履行也不可能侵害澳华公司的权利。第四，澳华公司的起诉已经超过了诉讼时效期间，一审判决对此认定错误。第五，一审判决对违约行为及违约责任均认定错误，洋浦管委会没有违约，不应适用《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第四项的规定。
（三）一审程序存在错误。第一，澳华公司起诉要求洋浦管委会赔偿损失，并未要求洋浦管委会返还土地转让款，但一审法院却超出澳华公司诉讼请求的范围，判决洋浦管委会返还土地款本金并支付利息。第二，澳华公司当庭变更诉讼请求，一审法院未重新指定举证期限。第三，澳华公司在一审庭审时当庭提交了两份《国有土地使用权证》作为证据，一审法院对此当庭组织质证，违反了法定程序。第四，一审判决超出诉讼请求范围，对案外人光大公司的权利义务进行了审理和判决。综上，故请求：1、撤销一审判决；2、驳回澳华公司的诉讼请求；3、本案一、二审的诉讼费用由澳华公司承担。
澳华公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且未违反法定程序，故应驳回洋浦管委会的上诉，维持原判。
本院二审查明：2008年4月19日签订的《投资意向书》约定：“三、选址及项目土地……但由于洋浦开发区的规划调整，上述地块现已不适用建设酒店。为服从开发区新的规划，澳华公司拟将原地置换至东部生活区及新英湾沿海一带建设酒店。2、洋浦管理局支持澳华公司在洋浦投资建设高档酒店，同意协调置换土地，同时为保证企业实质性投资，对项目建设提出如下要求：（1）该酒店应按五星级标准建设，并达到一定规模，建筑面积不少于5万平方米（最终根据规划确定）；（2）酒店项目自批准土地置换之日起6个月内动工建设，2年内建成；（所置换的土地已完成五通一平并符合开工条件。即：通水、通电、通路、通信、通气。）（3）若土地调整之后，澳华公司未能按照以上约定投资建设，管理局可无偿收回该土地的使用权。三、（注：原文如此）其它……洋浦管理局积极协助澳华公司注册外商独资企业，并对项目建设涉及土地、岸线、海域、配套设施的使用及有关金融、财政、规划、立项、招标和建设等方面提供政策支持和优惠。本协议自签署之日起生效。”洋浦经济开发区管理局、澳华公司分别在《投资意向书》的甲方和乙方处签字并加盖公章。
光大公司与洋浦开发公司于1993年签订《临时转让合同》，此后，光大公司于1994年11月23日取得了该合同项下土地的国有土地使用证［洋浦国用（地籍）字第0007号及洋浦国用（地籍）字第0008号］。一审判决查明“随后光大公司将剩余土地转让款支付给了洋浦开发公司”、“洋浦管委会承接了洋浦开发公司的全部权利和义务”没有证据证明，本院予以纠正。
本院二审中，洋浦管委会提供了如下证据：1、浦建字（2006）203号《洋浦经济开发区关于收回土地使用权的事先告知书》邮政送达回单（2006年9月1日）；2、浦建字（2006）204号《洋浦经济开发区关于收回土地使用权的事先告知书》邮政送达回单（2006年9月9日）；3、2008年4月10日，洋浦经济开发区规划建设土地局针对光大公司作出的浦建罚字（2008）（09）号《洋浦经济开发区无偿收回土地使用权行政处罚决定书》；4、2008年4月10日，洋浦经济开发区规划建设土地局针对光大公司作出的浦建罚字（2008）（10）号《洋浦经济开发区无偿收回土地使用权行政处罚决定书》；5、浦建罚字（2008）（09）号《洋浦经济开发区无偿收回土地使用权行政处罚决定书》邮政送达回单（2008年4月22日）；6、浦建罚字（2008）（10）号《洋浦经济开发区无偿收回土地使用权行政处罚决定书》邮政送达回单（2008年4月28日）。上述证据意在证明案涉土地使用权已经行政处罚被无偿收回。7、洋浦房地证字第G01201号房地产证；8、洋浦房地证字第G01202号房地产证；9、洋浦经济开发区建设投资开发有限公司企业法人营业执照。证据7-9意在证明案涉土地已有合法的新使用权人。10、澳华公司《关于建设洋浦滨海商务广场的报告》；11、洋浦管委会《主任办公会议纪要》；12、洋浦经济开发区招商局《关于对澳华滨海商务广场项目的意见》；13、洋浦经济开发区规划建设土地局《关于澳华资产管理有限公司投资项目用地的意见》；14、关于澳华公司置换土地建设项目有关情况的说明。证据10-14意在证明洋浦管委会为澳华公司投资一事做了大量协调工作。15、海南洋浦土地开发有限公司营业执照；16、海南洋浦土地开发有限公司工商变更登记证明。证据15、16意在证明洋浦开发公司现在还存在（已更名为海南洋浦发展有限公司），其与洋浦管委会毫无关系，一审判决认定洋浦管委会承接其全部权利义务违背事实。
澳华公司质证认为，证据1、2不属于二审新证据，且只有送出，没有签收，无法证明光大公司是否签收。对于证据3、4，一审中澳华公司没有看到，一审庭审时法院给洋浦管委会3天时间提供证据，但此后澳华公司没有被通知就任何证据再进行质证，该证据不属于二审新证据，对其真实性没有异议。证据5、6不属于二审新证据，且只有送出，没有签收，无法证明光大公司是否签收。对证据7-9的真实性没有异议，但土地使用权证颁发时间是2009年，《投资意向书》签订时间是2008年4月，变更为新的土地使用权人不能证明2008年签订《投资意向书》时澳华公司不享有相应权利。证据10-14只是说明双方就投资事宜还有来往，与洋浦管委会招商引资的诚实性无关，与本案也没有关联性。证据15、16在一审就已经存在，故不属于二审新证据，并且与本案没有关联性，对其真实性没有异议。
本院认为，证据1-9虽然在一审庭审前均已客观存在，也不存在客观上不能提供的情形，但鉴于澳华公司不否认其真实性，故本院对上述证据的真实性予以确认。澳华公司对证据10-14的真实性没有异议，故本院对其真实性予以确认。证据15、16虽然在一审庭审前已客观存在，但洋浦管委会提供该证据意在证明一审判决认定其承接了洋浦开发公司的权利义务错误，故当事人未在一审程序中提供该证据有其合理的客观原因，可认定为二审新证据，本院对其真实性予以确认。
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本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，本案争议焦点为：（一）《投资意向书》的性质及效力。（二）《投资意向书》应否解除，洋浦管委会是否应当承担以及应当承担何种民事责任。（三）澳华公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效期间。
（一）关于《投资意向书》的性质及效力。本院认为，实践中，意向书的形式具有多样性，其性质及效力不能一概而论，而是应当结合具体交易情形判断意向书内容是否具体确定、当事人是否有受约束的意思，进而认定其效力。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第一条规定：“人民法院能够认定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。”本案中，从《投资意向书》的内容看，首先，《投资意向书》的当事人虽然是确定和明确的，但对于合同的标的和数量，《投资意向书》则只是在描述了澳华公司所称的从光大公司处受让土地的情况的基础上，对澳华公司拟置换土地的意向及洋浦开发区管理局表示同意协调置换进行了约定，而对于是否必须置换成功以及置换土地的具体位置和面积均未作出明确约定。因此，该《投资意向书》不具备合同的主要条款，不构成正式的土地置换合同。其次，双方在《投资意向书》中虽然对签订《投资意向书》的背景进行了描述，但并未明确约定洋浦管委会在置换土地过程中的权利和义务，当事人也未表明受其约束的意思，故该《投资意向书》并非相关土地使用权人就在将来进行土地置换或者在将来签订土地置换合同达成的合意。因此，案涉《投资意向书》的性质为磋商性、谈判性文件，不具备合同的基本要素，没有为双方设定民事权利义务，双方当事人之间并未形成民事法律关系，一审判决对《投资意向书》的性质认定错误，本院予以纠正。
（二）关于《投资意向书》应否解除，洋浦管委会是否应当承担以及应当承担何种民事责任。本院认为，《投资意向书》不具备合同的基本要素，双方当事人之间没有据此形成相应民事法律关系，则解除问题不具备基本前提，故一审判决解除《投资意向书》不当，本院予以纠正。
关于洋浦管委会的民事责任，首先，基于《投资意向书》的约定及性质，澳华公司主张洋浦管委会承担违约责任没有合同依据。其次，澳华公司与洋浦管委会之间就投资置换土地达成意向协议而形成的关系，有别于光大公司与洋浦开发公司之间的国有土地使用权转让法律关系。一审判决认定洋浦管委会承接了洋浦开发公司的全部权利和义务缺乏证据证明。故一审判决认定洋浦管委会应以《临时转让合同》项下的交易金额为基础承担相应的赔偿责任错误，本院予以纠正。对澳华公司主张洋浦管委会赔偿其土地款本金7742.77万元及利息的请求，本院不予支持。
（三）关于澳华公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效期间。因《投资意向书》没有为双方设定权利义务关系，故澳华公司并不基于《投资意向书》而对洋浦管委会享有债权请求权，因此，不具备判断诉讼时效期间是否届满的前提条件。
此外，对于洋浦管委会上诉提出的一审存在的程序错误，本院认为，一审判决并未超出当事人的诉讼请求，一审法院在处理澳华公司变更诉讼请求的问题上符合法律规定，洋浦管委会提出的其他程序问题也不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款规定的严重违反法定程序的情形，故洋浦管委会的该理由不能成立。
综上所述，原判决认定事实和适用法律错误。本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2012）琼民一初字第6号民事判决；
二、驳回澳华资产管理有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费839838.50元，二审案件受理费839838.50元，均由澳华资产管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长： 辛正郁
代理审判员： 司 伟
代理审判员： 沈丹丹
二Ｏ一三年十二月三日
书 记 员： 王楠楠
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（全文完）
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