政策解读 | 成渝地区双城经济圈如何建设？林毅夫建议：按新结构经济学的理论视角落实部署（上）
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今年初，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，研究推动成渝地区双城经济圈建设问题，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。李克强总理在不久前闭幕的两会政府工作报告中也强调了推动成渝地区双城经济圈建设。
目前，有关部门正在编制成渝地区双城经济圈建设相关规划纲要。在此，我们从新结构经济学的理论视角来认识和落实中央关于成渝地区双城经济圈的决策部署。
●新结构经济学怎么看？●
新结构经济学是作为第三代发展经济学提出来的，其理论的切入点是不同发展程度国家或地区的产业结构、技术结构是有差异的，这个差异是内生的，同时像中国这样的转型中国家存在的一些相对不足也是内生的。新结构经济学是作为发展经济学和转型经济学而产生的，但当把结构的差异性与差异的内生性引进后，新结构经济学实际上是对现代经济学的一场结构革命，它涉及现代经济学的每个领域，包括与成渝地区双城经济圈相关的经济地理。
从发展经济学来说，新结构经济学强调经济发展的本质是收入水平的不断提高，靠的是技术不断创新、产业不断升级来提升劳动生产力水平。在这个过程当中，需要有“有效的市场”和“有为的政府”。
*来源：网络
有效的市场之所以重要，是因为在技术创新和产业升级中要实现包容性、可持续、高质量的发展，必须符合一个地方要素禀赋结构所决定的比较优势，只有这样，要素生产成本才能在国内、国际市场处于最低水平。但按照比较优势来进行技术创新和产业升级是经济学家的概念，如何会变成企业家的自发选择？那就必须有一个能反映各种要素相对稀缺性的价格体系，这样的价格体系只有在要素市场和产品市场都是充分竞争的市场中才能存在，所以新结构经济学特别强调有效市场的重要性。
为什么需要有为的政府？因为市场的竞争是总成本的竞争，在总成本中除了要素生产成本之外还有交易成本，交易成本的高低决定于这个经济体是不是拥有适合于所要发展产业的硬的基础设施，像交通、电力等，以及软的基础设施，包括金融环境、营商环境等制度安排。这些软硬基础设施的完善，市场难于自发解决，必须由政府根据所要发展的产业来推动其完善。所以，新结构经济学主张在经济发展当中有效市场与有为政府这“两只手”要同时用。成渝地区双城经济圈如按照“因势利导”和“倒弹琵琶”的两条自下而上和自上而下的发展思路，按“圈”规划融合发展，政府与市场、中央与地方、内部与外部协同发力，一定能够实现中央赋予的历史使命，把成渝地区双城经济圈建设成我国的第四个发展极绝对是一个可以实现的理想。
●“因势利导”怎么导？●
就成渝地区双城经济圈而言，虽然目前尚未明确划定范围，但根据2016年国家发改委和住建部的《成渝城市群发展规划》里所涵盖的范围来讲，成渝地区双城经济圈包括重庆的27个区县以及四川的15个市，总面积达18万平方公里，人口有9094万人，是一个相当大的地区。成渝地区双城经济圈地处中国西部，从要素禀赋来看，有被称为“天府之国”的成都这样非常适合农业发展的平原，也有很多山区适合经济作物，还有各种矿产资源和非常丰富的旅游资源。所以，从自然资源禀赋的比较优势来讲，成渝地区有不少地方适合发展农业、经济作物、矿产资源产业和旅游业。
*来源：四川在线
但要素禀赋除了土地、自然资源，还包含劳动力和资本。成渝地区双城经济圈的劳动和资本要素拥有量如何？一般来讲，最好的指标是人均GDP水平。根据统计公报数据，2019年重庆人均GDP是75828元，比全国70892元高了6.9%，即是说重庆27个区县平均人均资本拥有量跟全国大约相等，只高了6.9个百分点。在成渝地区里也有更发达的地方，像成都和重庆核心市区。成都在2019年人均GDP已超过10万元，比全国平均水平高了40%，从成都来讲已经跨过了联合国高收入经济体12700美元的门槛，属于人均资本相对比较丰富的地区。四川省整体在2019年的人均GDP则为55774元，只有不到全国的80%。
也就是说，在成渝地区双城经济圈内，还有不少劳动力资源比较丰富、资本比较短缺的地区，内部差异相当大，有高于全国或已接近高收入经济体的地区，也有比较落后的地区。在资本比较丰富的地区，具有比较优势的产业是资本密集型、技术密集型的，比较接近国际前沿的产业。人均GDP低于全国平均水平的，具有比较优势的是劳动力比较密集的产业，可以承接经济圈内部和全国其他地区劳动力比较密集产业的转移。
大家所说的四川盆地，其实从经济分布来讲，更像一口“锅”，成渝中部差不多就是锅底。成渝中部除了资阳，还有资阳东南边的内江和东北边的遂宁，资阳的经济发展水平比内江和遂宁都低。2019年人均地区生产总值，资阳只有31013元，约为全省的55.6%，低于甘孜州、阿坝州；内江比资阳高一些，但也只有38743元，约为全省的69.5%；遂宁又比内江高一些，不过也只有42115元，约为全省的75.5%。这个落差较大，比全川平均水平低25到45个百分点。
与川西高原地广人稀不同，成渝中部地区人口相对密集。资阳、内江、遂宁这成渝中部三市的辖区面积各自都只有5000多平方公里，总计大约1.65万平方公里，大概占全省的3.4%。四川2019年年末常住人口有8375万人，约为全国的5.98%；资阳250.3万人、内江370万人、遂宁318.9万人，三市合计939.2万人，约为全省的11.21%。因此，人口多资本少并且发展水平较低的这一地区从劳动密集型产业逐步起步是合适的选择。例如，乐至县和安岳县承接了成都的服装鞋业转移便是经济圈内部产业转移的成功案例，成渝的微型电子计算机产量已经超过广东省和江苏省便是经济圈外部产业转移的成功案例。整体上，成渝地区双城经济圈由于禀赋结构维度和层次都极为多样化，各圈段可以根据自身禀赋条件和比较优势培育形成世界级的产业集群。
成渝地区双城经济圈培育形成世界级产业集群的原则是因势利导，具体方法上可以采纳新结构经济学提出的五类产业划分，其中追赶型产业、领先型产业、转进型产业、弯道超车型产业这四类产业根据比较优势因势利导使其成为竞争优势。前面提到的成渝中部区县发展的服装鞋业就是其追赶型产业但却是成都的转进型产业，成渝地区发展的微型电子计算机产业则是其整个地区的追赶型产业。当然，比如长虹这样的家电产业以及宜宾五粮液和泸州老窖这样的白酒则是领先型产业。成都和重庆新进发展的数字经济则是其弯道超车型产业，如此等等，不一而足。
*来源：每日经济新闻
●“倒弹琵琶”怎么弹？●
新结构经济学中的“禀赋”是指一个决策者在做决策时被给定的、不可变的、需要考虑的因素，除了土地、劳动力等自身禀赋外，还包括许多其他要素，比如说外来的社会资本、技术资本等。从这个角度来看，成渝地区曾经是三线建设的核心地区，在中央的支持下建立了很多属于赶超型的、资本非常密集的产业，这些中央支持的资本密集型产业实际上给当地导入了人力资本、技术能力等禀赋。
这些产业，在新结构经济学提出的五类产业中属于国防安全和战略型新兴产业，需要中央财政支持才能够生存。不管是四川省、成都市或是重庆市都很难用地方财政来支持全国需要赶超的产业，针对这类产业，地方可以采用“倒弹琵琶”方式利用这些资本密集的赶超型产业已经积累的技术能力、人力资本和产业链，向下一个资本密集度的台阶去发展符合当地比较优势又能充分利用这些技术能力、人力资本和产业链的产业。
*来源：网络
改革开放以后，在四川和重庆都有非常典型的成功案例。例如，四川绵阳是一个三线建设的重点城市，这里有飞机发动机、军用雷达等资本和技术非常密集、非常先进的产业，绵阳的长虹电器利用这些产业所积累的技术能力和人力资本去生产成熟的、劳动力相对比较密集的彩色电视机，取得非常大的成功；重庆的军工产业也非常好，能够生产坦克之类，用这些产业的技术能力和产业链，重庆成了我国摩托车的生产基地，实际上如果能够生产坦克，用这样的技术、零部件、供应链来生产摩托车是轻而易举的事情。此外，成渝地区的军民融合产业发展也有很大的空间。这些发展思路我们称之为“倒弹琵琶”。
*来源：每日经济新闻
在国家与省级层面，还需要加强一些区县层面难以实施的战略举措才能更有利于促进“倒弹琵琶”。过去一些年，川渝毗邻地区已经开始了积极的协同发展，取得了不少成效。“抢抓成渝地区双城经济圈建设战略机遇”的口号已随处可见，甚至还成立了成渝轴线区（市）县协同发展联盟。在此基础上，我们建议尽快将链接成渝的直线中部地区建成成渝一体化国家级经济示范区。这样有利于加速推进在经济区和行政区适度分离、土地管理制度改革、新一轮全面创新改革试验等方面加快取得突破，将民生领域改革作为协同改革的优先内容，切实增强群众获得感。
这些在今年3月召开的推动成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会议第一次会议上得到了很好部署。例如，前面建议成立的成渝一体化国家级经济示范区，可以开放给川渝各地合作共建飞地，也可以开放给“新三线建设”的国家项目合作共建飞地，还可以开放给国际投资项目合作共建飞地。另外，也可以在总结成都、重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区建设经验的基础上，大胆探索出成渝一体化国家级经济示范区的改革模式，尤其是经济区域与行政区域分离的改革。
两江协同创新区
成渝地区要共同争取把事关成渝地区双城经济圈建设和川渝两地长远发展的重大项目、重大政策、重大改革纳入国家规划。利用新时代的新型举国体制在新的国际形势下启动“新三线建设”，投放国家重大项目，布局一批国家级实验室、国家军民融合战略项目、区域医疗中心、区域教育中心、区域创新中心、区域田园综合体等。这些国家和省级层面的战略举措，既是补短板也是谋长远。
例如，成渝一体化国家级经济示范区主要覆盖成渝中部上千万级人口的集中地区，这里以只占四川3%左右的面积集聚了四川11%左右的人口，但这里还没有几家三甲医院、没有几所科研院校，区县的短板尤其明显。就算整个成渝地区而言，相对于其发展阶段而言，依然还有很多科教的短板。重庆的人均GDP超过全国平均水平，成都的水平更高，甚至超过了世界高收入经济体的划分标准，成渝虽然是全国科教重镇，但离中央要求的全国科教创新中心的目标还有距离。我们不妨与广东省比较一下，广东省常住人口1.12亿，与川渝大致相当，广东省的专利高达33.26万件，川渝的专利只有9.9万件，其中四川6.4万件、重庆3.5万件。成渝地区双城经济圈要建成全国性的科教创新中心，还需要大量的科教项目和创新创业项目来填充经济圈。
总结起来，成渝地区双城经济圈的发展有两种方式：一是“因势利导”，根据地区的要素禀赋结构发挥“有效市场”和“有为政府”的作用，把具有比较优势的产业发展成在国内外市场上具有竞争优势的产业；二是“倒弹琵琶”，即利用中央投资的赶超型、战略型产业所形成的技术、人力资本、供应链向下一个产业台阶来结合当地的比较优势。
尤其是在中美两国关系发生深刻变化的今天，“倒弹琵琶”在成渝地区双城经济圈建设过程中会面临不少机会。比如，美国利用在军事和技术上的优势，倾全国之力去卡华为的脖子这样的事件，威胁到了我国的国防和经济安全。对此，中央很有可能会沿着过去三线建设打下的基础去布局一些关系到我国经济安全和国防安全的产业，这些产业的资本、技术极端密集，超过我国要素禀赋结构所决定的比较优势，但是，我国不能没有这样的产业。
由于过去三线建设所打下的基础，成渝地区双城经济圈会是承接这些产业的重要地区。中央的投入需要地方的配合，地方必须在一些基础设施、子女教育、生活环境、医疗条件上配套，这些高技术、高资本的产业才能够在成渝地区双城经济圈里落地生根。如果能落地生根，这些产业的技术、供应链就会有外部性，给成渝“倒弹琵琶”发展当地具有比较优势的产业提供条件。
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主编：雷钧 | 编辑：晁霞 孙建和
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