政策解读 | 成渝地区双城经济圈如何建？林毅夫建议：变“隔空唱戏”为“二龙戏珠”！（下）

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习近平总书记在年初的中央财经委员会第六次会议上强调：成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程，要加强顶层设计和统筹协调，突出中心城市带动作用，强化要素市场化配置，牢固树立一体化发展理念，做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施，唱好“双城记”。

从新结构经济学的视角来看，成渝地区双城经济圈的双城合作只要形成有效的市场，发挥好各个地区的比较优势，在有为政府的“因势利导”和“倒弹琵琶”下，把成渝地区双城经济圈建设成我国的第四个发展极绝对是一个可以实现的理想。我们建议成渝地区双城经济圈不仅仅要按“圈”融合内部地区，也需要按“圈”规划加强与外部的融合。

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中国区域经济“第四极”如何建设？

区域一体化发展涉及经济地理。首先，经济地理是发展经济学的一部分，强调每个地方的发展必须根据每个地方的比较优势，这个原则是不变的。但要把一个产业从比较优势变成竞争优势，则需要有足够大的产业集群支撑。除了交通基础设施、制度环境之外，供应链也要好。

在发展阶段比较低以农产品和劳动密集型产业为比较优势时，产业集群经常会是“一乡一品”“一县一品”，浙江就有很多在一个乡里或一个县里形成具备非常有效供应链的产业集群。但是，前文提到成都和重庆的核心地区实际上已经进入到高收入经济体的阶段，发展的产业一般会是资本和技术很密集的类型。这种产业的特性是规模经济很大，很难在一个县、一个市里把所有的供应链都完备起来。对这样的产业就必须有跨地区的合作。每个不同的地区根据当地的比较优势，参与供应链当中的一部分，这个比较优势可以是人才的比较优势，也可以是资本的比较优势、技术力量的比较优势，形成一个跨地区的产业集群、跨地区的经济协作。

两江协同创新区

中央现在提出长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展以及成渝地区双城经济圈等区域协调发展战略，这背后的一大原因是我国目前人均GDP已经达到1万美元，即将进入高收入国家行列，国内比较发达的地区人均GDP已经达到2万美元正冲刺3万美元，在此情况下，产业集群不会局限在一个市、一个县、一个区里，需要跨地区合作，需要政府协同基础设施、营商环境完善。因此成渝地区双城经济圈等国家战略的提出，将给相关区域的基础设施建设、营商环境完善以及政策协调提供一个很好的平台。

中央在新时代赋予成渝地区双城经济圈全国性中心的定位，实际上期望成渝地区成为中国继长三角、珠三角、京津冀之后的“第四极”。这样就可以构成一个链接京津冀、长三角、珠三角和成渝地区的菱形，菱形四个顶点所在的四极地区的经济体量稳定在占全国45％左右，菱形内部的经济占比总体稳定在占全国32％左右，二者加起来差不多就占全国77％，其实就是中国经济的重心区域。

中央也提出要尊重客观规律，积极因势利导，才能加速形成中国区域经济的“第四极”。只有准确理解中国区域经济不平衡不充分的主要矛盾及矛盾的主要方面，才能理解建设“第四极”的价值与思路。

胡焕庸线

家喻户晓的胡焕庸线被各界普遍认为是中国区域发展绝对不平衡的分界线，2011年的《成渝经济区区域规划》把成渝定位为西部经济中心，其背后的依据也在于此。然而，中国区域经济发展不平衡不充分主要指的是东部沿海（尤其是东南沿海）地区与中西部地区之间的不平衡不充分，并不是指胡焕庸线两侧的不平衡不充分。如何在胡焕庸线以东的区域内（95％）寻找经济平衡轴，寻找“第四极”的战略思路和成长空间，同时带动胡焕庸线以西的区域发展（5％），才是成渝地区双城经济圈千载难逢的历史机遇和国家战略的要义所在，而不仅是为了解决成渝地区内部“一亩三分地”不平衡不充分的次要矛盾。

转变认识思路，找到中国区域经济发展的主要不平衡矛盾及其矛盾的主要方面之后，就容易找到实现区域协调发展的主轴线或屋脊线。通过反复推敲，我们将其锁定在哈昆线（哈尔滨到昆明的直线）上，即只需要将胡焕庸线的东北端点（黑河）和西南端点（腾冲）在相关省内东移到省会城市即可。这条区域协调发展的主轴线并不是要去扭转胡焕庸线，恰恰相反，这是充分尊重以地理生态本性为自然规律基础的胡焕庸线。可以看到，其实成渝地区主要也是位于胡焕庸线以东，所以成都必须向东。

按2019年的数据测算，哈昆线沿线16座区域中心城市的GDP如达到东南沿海16座区域中心城市的体量，就可再造一个东北的经济体量。据2019年相关GDP数据，哈昆线沿线16座区域中心城市GDP合计17.9万亿元，东南沿海16座区域中心城市GDP合计23.2万亿元，二者GDP体量相差超过5万亿元，相当于整个东北三省的GDP体量。我们可以清楚看到，成渝合体，就能够成为哈昆线上与北京呼应的支点。与此同时，成渝合体也是长江经济带上与上海呼应的支点。中央将成渝地区双城经济圈定位为“具有全国影响力的重要经济中心”，实现路径必须是成渝合体。总之，如习近平总书记所指示的：成都向东、重庆向西、成渝相向。

2016年出台的《成渝城市群规划》提出构建“一轴两带、双核三区”的空间格局，发挥重庆和成都双核带动功能，重点建设成渝发展主轴、沿长江和成德绵乐城市带，促进川南、南遂广、达万城镇密集区加快发展，提高空间利用效率，构建“一轴两带、双核三区”空间发展格局。该规划对打造成渝发展主轴说得很精彩：依托成渝北线、中线和南线综合运输通道，积极推进重庆两江新区和四川天府新区建设，加快推动核心城市功能沿轴带疏解，辐射带动资阳、遂宁、内江、永川、大足、荣昌、潼南、铜梁、璧山等沿线城市加快发展，打造支撑成渝城市群发展的“脊梁”。加快城际轨道交通、高速公路和沿线交通枢纽建设，构筑发达的基础设施复合廊道。加强沿线城市产业分工协作，引导先进制造业和现代服务业集群发展等。

然而，正如前文所论，成渝之间的中部地区还是发展的洼地，目前并没有完全实现规划目标。成渝发展主轴“脊梁”为何断裂为隔离成渝合体的“大峡谷”？问题出在哪里？《成渝城市群规划》第一章已经指出了成渝背向发展与次级城市发育不足的根本问题。然而，其“一轴两带双核三区”的规划布局却自相矛盾，反而加剧了成渝背向发展。“双核”沿“两带”各自发展撞壁，如过去成都的发展布局侧重绵阳－德阳－眉山－乐山这一带，而这一带北撞墙秦岭、南撞墙横断山。“三区”分散用力成洼地，“一轴”形同虚设成峡谷。

成渝地区的不少城市都在想方设法提出建设“成渝第三城”，这类提法有待商榷，从2019年的GDP数据来看，绵阳2856.20亿元、德阳2335.90亿元、眉山1380.20亿元、乐山1863.31亿元、宜宾2601.89亿元、泸州2081.26亿元、南充2322.22亿元、达州2041.50亿元，这些地级市要成为成渝第三城还有大段距离要走。这其实反映了成渝的区域经济结构有其特点。例如，京津冀协同发展的主要特点是拥挤的北京与疏解非首都核心功能，长三角一体化的主要特点是上海作为龙头与遍地密集开花的均衡发展，粤港澳大湾区的主要特点是以深圳－香港－广州为中心推进大湾区融合发展。不少人照搬照抄长三角和珠三角的城市群格局作为评价标准来认识成渝地区的经济结构特征。不能简单地人云亦云地说成渝存在“双核独大、两翼不振”的不平衡不充分发展矛盾。成渝的经济结构本来就如此，有其独特性，并不是一种空间结构扭曲，未来反而还要把成都重庆两核做大，加强毗邻地区合作融合发展，要做大两核就不能分散用力，不能延续之前《成渝城市群规划》提出建设分散的几条带状或几条三角形线，或者建设成渝次级区域中心等思路。

成渝区域格局示意图   *来源：《成渝城市群发展规划》

成渝地区做强两核，不分散用力，这不意味着各相关地市区县就不要发展，恰恰相反，只有成渝做大做强并合体，才能辐射全国，并更好地带动川渝所有地区“水涨船高”，实现更好更快发展。成渝地区经济结构的主要矛盾并不是大家说的“双核独大、两翼不振”不平衡不充分发展矛盾，而是成渝背向发展，就此习近平总书记已经点破了。

因此，特别值得注意的是“成渝地区双城经济圈”不同于过去的“成渝城市群”，不能按照之前城市群的思路来规划建设成渝地区双城经济圈，否则就还是原地踏步而已。成渝地区双城经济圈是国家战略，主要矛盾应该是解决整个中国区域经济结构的主要矛盾，不仅仅是解决成渝地区内部的次要矛盾。当然，成渝地区的次要矛盾也会在解决主要矛盾过程中更容易得到解决，但是如果颠倒了，会适得其反。因此，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的规划思路将决定成渝地区双城经济圈是“隔空唱戏”还是“二龙戏珠”。

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“二龙戏珠”的效果如何产生？

我们建议，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要产生“二龙戏珠”而不是“隔空唱戏”的效果。这也意味着成渝地区双城经济圈须是实圈，不是之前《成渝城市群规划》按“带”布局造成的空心圈。只有成渝合体产生的实圈才能产生有影响力的对外辐射，成为全国性的中心。

建议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要按“圈”规划，相向发展形成全域开放的融合发展格局。这个“圈”可以分阶段逐步扩大，但必须充实圈内，也不能搞成“双城双圈”各自发展。成渝实圈的规划可为由成渝大三线（北半圈＋中轴区＋南半圈）和小三线（中轴区的北线、中线和南线）构成。将“成都－绵阳德阳－遂宁南充－达州万州”横向连成成渝地区双城经济圈北半圈；将“成都－眉山乐山－宜宾泸州－重庆－万州”横向连成成渝地区双城经济圈南半圈；成渝中轴区由成渝小三线围成（大致对应目前的成渝轴线12区县联盟）：成都－遂宁－合川－重庆（北线）、成都－资阳－内江－永川－重庆（南线）、成都－简阳－安岳－大足－重庆（中线），覆盖区域人口约1500万。成渝中轴区需要优先推进建设，才能快速填充为实圈，加速成渝合体，而不是像之前那样按“带”规划背向发展造成的空圈。

自2017年4月始，成都“东进”跨越龙泉山，推动城市空间格局从“两山夹一城”向“一山连两翼”转变，城市格局迎来“千年之变，今年5月6日，成都东部新区正式挂牌，迈出了历史性的步伐，为成渝合体奠定了坚实基础。接下来要加快合体步伐，我们建议在成渝中轴区建立由四川和重庆省级政府共商共建的“成渝一体化国家级经济示范区”。建设250公里的西部田园风光的科创融合、产教融合、产城融合、城乡融合的高品质生活宜居开放长廊，在第二个百年目标实现过程中超越美国著名的128公路。

两江协同创新区

“成渝一体化国家级经济示范区”是链接成都和重庆的关键走廊，力争第二个百年目标实现过程中构建起“1500（成都主城区）＋1500（成渝一体化国家级经济示范区）＋1500（重庆主城区）”共计4500万人口（约川渝一半人口）的世界超级田园走廊城市。当然，成渝一体化国家级经济示范区不一定要因循传统的高楼林立的城市发展思路，可另辟蹊径，真正实现《成渝城市群规划》描绘的美丽中国的先行区的目标——“推进生态文明建设，优化国土开发空间，构建生态安全格局，打造长江上游生态屏障。依托江河湖泊丰富多样的生态要素，发挥历史文化遗存和风景资源丰富、山水聚落独特的优势，建设显山露水、透绿见蓝的区域开敞空间，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城市，形成城在绿中、道在林中、房在园中、人在景中的山水城市群。”

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成为“第四极”后对中国对世界有何影响？

总体而言，从新结构经济学的视角来看，成渝地区双城经济圈的双城合作只要形成有效的市场，发挥好各个地区的比较优势，在有为政府的“因势利导”和“倒弹琵琶”下，把成渝地区双城经济圈建设成我国的第四个发展极绝对是一个可以实现的理想。

据川报全媒体集群MORE大数据工作室的数据分析表明，与“成渝地区双城经济圈”相关度高的报道数据共有81747条，所以在总体上，其他地区大众及成渝百姓对中央关于成渝地区双城经济圈的定位已有共识。3月17日，推动成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会议举行第一次会议，深入学习贯彻习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上的重要讲话精神，部署共同落实成渝地区双城经济圈建设重点工作。会议通报了《深化四川重庆合作推动成渝地区双城经济圈建设工作方案》《推动成渝地区双城经济圈建设工作机制》《深化四川重庆合作推动成渝地区双城经济圈建设2020年重点任务》等。我们认为这些都是非常好的举措。成渝地区的各区市县与部门也在密集研究如何抢抓成渝地区双城经济圈战略机遇，并在“十四五规划”中落地。这说明成渝地区双城经济圈的发展已有群众基础，领导有方，未来可期！

成渝地区双城经济圈建设具有很强的世界意义和战略影响。目前中美形势不容乐观，要加快推进世界经济逐步东移和中国经济逐步内移的历史趋势。二战后世界经济的中心从欧洲转移到北美，1960年北美的GDP占世界的42.6％，加上欧盟，欧美的GDP总和占到世界的近70％。二战后的东亚曾被认为是最没有发展希望的地区，然而随着日本战后迅速地复兴以及亚洲“四小龙”的快速崛起，逐步改善了东亚的经济地位，东亚GDP的世界占比从1960年的11.18％持续上升到1994年的26％，接近当时北美的比重；亚洲金融危机之后，东亚经济严重受挫，其GDP占世界的比重在2007年时下跌到只有21％；2008年全球金融危机之后，欧美经济严重受挫，北美的GDP占世界的比重则下降到25.92％，欧盟的比重则下降到21.85％，而东亚经济由于中国崛起的强劲带动，其GDP占世界的比重迅速上升到2018年的30.2％，已经超过北美和欧盟单个地区的比重。然而，欧美以不到世界十分之一的人口创造的GDP总和至今依然占到世界的一半，东亚的比重还差近20个百分点，还有巨大的追赶空间。

东亚的追赶空间主要来自中国，中国的追赶空间则来自成渝所引领的中西部地区。成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展是支撑前面提到的对中国区域经济协调发展极为重要的——哈昆线的两大支点。哈昆线为从黑龙江的省会哈尔滨市开始，向西南方向延伸直到云南的省会昆明市，构成一条东北－西南走向的直线。哈昆线沿线14个省份分别为：东三省（黑龙江、吉林、辽宁）、京津冀（北京、天津、河北）、大中原（黄河中游与长江中游）、四省（山西、河南、陕西、湖北）、大西南（重庆、四川、贵州、云南），共占国土面积的30％。注重规划发展哈昆线，同时还可促进形成哈昆经济走廊——以哈昆线为主轴，向西抵达胡焕庸线，向东直抵北大线（北海－大连），直接贯通东北－京津冀－黄河中游－长江中游－西南城市群的经济走廊，可以囊括及辐射20个省份（包括哈昆线沿线14个省份和走廊上的内蒙古、山东、甘肃、宁夏、湖南、广西）。

哈昆线沿线的14个省，70年来均占全国人口的50％、全国GDP的40％－50％左右；哈昆经济走廊可以辐射的20个省，70年来均占全国人口的70％、全国GDP的60％左右。因此，建设哈昆经济走廊使其经济与人口相平衡，就可提升这20个省全国GDP占比10个百分点左右。按照2018年的标准测算将提升11.35万亿元的GDP，在其他地区完全保持不变的情况下，就可以在该时期内单独实现12.41％的全国GDP增长率，如果未来十年内实现的话，这意味着全国GDP增长率每年可以新增1.24个百分点。由此可知，成渝地区双城经济圈作为中国第四极对国内与国际格局的战略价值非常巨大。

因此，成渝地区双城经济圈不仅仅要按“圈”融合内部地区，也需要按“圈”规划加强与外部的融合。这个圈上除了成都和重庆，北半圈还要以万州、南半圈还要以宜宾为四个节点，对外布局主要的“外部三纵”：第一纵是建立京－成渝经济走廊RCEP示范区，并延伸为哈昆经济走廊（北向东北亚－南向东南亚出境）；第二纵是建立大家熟悉的渝蓉始发的中欧班列和西部陆海新通道（北向欧洲）兰西－成渝－贵广（南向出境）；第三纵是西安（北向宁夏内蒙古出境）－南充－宜宾－昆明（贵阳）（南向出境）。我们侧重谈一下，《成渝城市群规划》中忽略了的，但又特别重要的建设京－成渝圈经济走廊携手京津冀这一建议。京－成渝经济圈经济走廊也可以分为三线：中线，即北京－雄安－郑州－重庆；西线，即北京－呼包－兰西－成都；东线，即天津－郑州－武汉－贵阳。

最后，我们提五条成渝地区双城经济圈与京津冀协同的举措：加快建成和运行京渝（蓉、贵、昆）高铁；建立北京天津与成都重庆的对口合作机制；加快推进京－成渝经济走廊城市群之间的协同；加快建设京－成渝经济走廊的科创与金融通道；高水平开放建设RCEP协议的中国京－成渝（哈昆）示范区。去年底中日韩领导人会议在成都召开，这是全面提升成渝对外合作水平的一个非常好的基础。下一步成渝地区双城经济圈要携手京津冀、中原经济区以及东北地区加快与东北亚和东南亚的密切合作，真正建成贯通东北亚和东南亚的东亚大动脉。

内容来源：《成都日报·理论周刊》 林毅夫

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