刘洋：普京时期俄罗斯海洋战略的内涵、实践及特征
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【内容提要】普京任俄罗斯总统后，全面推进俄罗斯海洋战略，加大海洋战略顶层设计，陆续出台多部战略性文件，同时展开维护和扩大本国海洋权益的诸多新实践，海洋战略的全面实施正在成为俄罗斯快速发展的有力支撑。本文重点梳理和考察普京时期俄罗斯在建设海洋经济强国和海洋科技强国方面的战略实施，力图从中辨析俄罗斯海洋战略的内涵，并结合其具体实践，总结特点、探求经验，为推进我国“海洋强国”战略、打造海洋命运共同体提供有益借鉴。
【关键词】普京时期 俄罗斯海洋战略 海洋资源 北极开发
【作者简介】刘洋，中国社会科学院大学（研究生院）博士研究生。
2000年普京担任俄罗斯总统之后，推行旨在强国富民的一系列庞大计划，试图重塑世界大国地位。随着俄罗斯国力的恢复和社会经济的稳步发展，在强国战略指引下，俄罗斯的海洋战略全面推进，陆续出台了多部战略性文件，在加大海洋战略顶层设计力度的同时，展开了维护和扩大本国海洋权益的多方面实践。可以说，在普京时期，俄罗斯海洋战略进入了积极拓展海洋权益的新阶段。俄罗斯在海洋战略上的谋划和实践，既有其深刻的时代背景，也有其丰富的内涵，不仅对俄罗斯社会发展总体进程带来重大变化，而且对未来世界海洋格局将产生重要影响，同时对于我国在新时代推进“海洋强国”战略有显著的借鉴意义。本文拟就此专题展开研究，并求教于学界同仁。
一 普京时期俄罗斯海洋战略的构成及其内涵
普京上台后，高度重视海洋战略的谋划，相继出台了多份战略性文件，这些文件构建起俄罗斯海洋战略的基本框架，其中最值得关注的是2015年普京批准的《2030年前俄联邦海洋学说》。为进一步明确和落实《2030年前俄联邦海洋学说》确定的各项任务，2019年8月，俄政府批准新修订《2030年前俄联邦海洋活动发展战略》。如果说前一个文件是对俄罗斯海洋战略进行的整体性谋篇布局和全面部署的话，后一个文件则是具体化的行动计划和实施方案。两个文件前后相继，互为表里，构成俄罗斯海洋战略的核心主体和实施总纲。
除了整体性海洋战略外，俄罗斯政府在一些重点领域，相继制定和出台了相关战略。例如，2017年7月普京批准《2030 年前俄联邦海上军事活动政策原则》；2015年6月俄政府出台《联邦目标纲要“发展俄罗斯运输系统（2010~2020）”之子纲要“海上运输”》，2018年5月修订批准2008年11月版《2030年前俄联邦交通战略》；2019年10月普京批准了《2035年前俄联邦造船业发展战略》；2019年11月俄政府批准《2030年前俄联邦渔业综合体发展战略》，2020年4月修订批准2014年4月版《俄联邦渔业综合体发展国家纲要》，等等，上述各类战略性文件，几乎涵盖俄罗斯海洋各核心领域。而在北极事务上，俄罗斯政府更是密集性地发布多个战略性文件，如2019年12月发布《2035年前北方海航道基础设施发展规划》；2020年3月普京批准《2035年前俄联邦北极国家政策基础》；2020年10月出台《2035年前俄联邦北极区域发展与国家安全保障战略》，上述文件使俄罗斯在北极地区的发展战略以及各项目标和举措更加系统化。
（一）海洋学说——俄海洋战略的总纲领
在俄罗斯语境中，某一方向的“学说”具有长期性、指导性和战略性，“海洋学说”即是如此。海洋学说较为充分全面地对各种海洋因素进行考量，反映了国家以及社会民众对海洋发展的需求。俄罗斯首部海洋学说在2001年通过，经过15年后发布的新版海洋学说是对2001版的修改、补充和细化，体现了俄罗斯海洋战略在普京时期的稳定和延续。两版海洋学说均由俄联邦政府海洋委员会制定，通过总统令签发。
2001年批准的《2020年前海洋学说》是俄罗斯制定的首部全面阐述国家海洋战略的纲领性、综合性文件，明确了国家海洋战略的目标、原则、内容和实施。为了适应国际局势变化和巩固俄罗斯海洋强国地位的需要，确保俄罗斯海洋战略得到完全、连贯、有效执行，2015年俄罗斯颁布了《2030年前海洋学说》，该版学说明确规定俄罗斯海洋战略的目标是实现和维护俄联邦在世界海洋中的国家利益，巩固俄联邦在世界海洋强国中的地位。其具体内容涵盖海上运输、海洋资源开发和保护、海洋科研、海洋军事活动四大领域，体现出对安全、发展、合作、人才四方面的强烈关注。
关于海上安全，该版学说既包括整体性战略部署，也有对北极方向、太平洋方向、里海方向、印度洋方向的战略安排。此外，该版学说更加关注海上运输、海洋经济、海洋资源勘探与开发，特别提及要保障俄罗斯重要港口运输的通畅性，北极资源、大陆架资源、专属经济区的开发与保护等，表明在新时期俄罗斯海洋战略的目标不仅在于追求国际地位，而且更加关注海洋对国家稳定发展的作用。波罗的海、黑海、北极、远东地区是发展海上运输的重点区域，尤其是在北极和远东地区，海上运输起着至关重要的作用。事实上，两版海洋学说均强调了北方海航道对俄罗斯国民经济和社会可持续发展以及国家安全的重要意义，指出要全力开辟和充分利用北方海航道，改善其海域的航海和水文气象设施，保证其作为国家交通线和可能的国际航运路线，使其在航运服务质量和航海安全方面与传统海上线路相比更有竞争力。学说注重海洋环境保护和可持续发展，明确提出要建立北极地区的搜救和预防系统，消除海上石油泄漏后果，同时提出利用南极的生物资源来增强俄罗斯的经济潜力。
关注海洋人才的教育和培养，是该版学说的又一显著之处。文件指出要培育和提高各级干部的个人素质与专业水平，培养公民对国家海洋历史的关注；要重视海军、海员、海洋工作者的生活状况，改善海军医疗，保障海军官兵和海洋领域专家的身体健康，特别指出人员的士气与精神状态对俄罗斯海洋发展有关键影响。
该版学说首次明确将中国、印度作为重要合作伙伴，但对中国和印度的表述有细微差别，两版学说分别指出：“俄罗斯国家海洋战略在太平洋的重要组成部分，是发展与中国的友好关系”，“俄罗斯国家海洋战略在印度洋最重要的方向，是发展与印度的友好关系”，也就是说，俄罗斯把印度视为其在印度洋地区最重要的依托伙伴，而中国则是其在亚太地区所依托的重要组成部分之一。此外，新版学说还指出要与亚太、印度洋地区的其他国家积极发展关系。近年来，俄罗斯在黑海、地中海、波罗的海、北极方向不断改善与其他国家的双边关系，如加强与德国等欧洲国家的友好关系，2016年全面恢复与土耳其由于战机事件而中断的关系，2010年与挪威就巴伦支海划界问题达成协议等等，均是该学说的具体体现。
（二）海洋战略——俄海洋学说实施的时间表和路线图
海洋战略是根据海洋学说制定的，旨在进一步落实海洋学说确定的任务，制定和实施俄罗斯在各海洋发展领域拟采取的措施，细化了海洋发展的目标、任务和责任部门，是俄海洋学说具体实施的时间表和路线图。
海洋战略分两个阶段实施，第一阶段为2020年及以前，第二阶段为2021~2030年。文件确定了俄罗斯海洋发展长期优先方向，包括修订完善规范海洋活动的相关法律制度；提高海上运输水平，保证国家运输独立和经济安全；开展海洋渔业现代化改造和技术革新；扩大对全球海洋矿产和能源资源的开采；对海洋环境、资源和空间、北极和南极地区开展定期科学考察；恢复对海洋环境和污染的全面监测；建立海洋活动可持续发展的科研基地；支持和发展海上力量，维护国家海洋权益；完善海洋信息保障系统；提高海上搜救能力；发展海洋医疗保健系统等。在海上运输、开发和保护世界海洋资源、海洋科学研究、海军活动、船舶制造、海洋人才教育和培养、海洋活动安全保障、海洋信息保障、海洋环保、沿海领土和水域综合发展、海洋国际法保障和国际合作等11个方面提出77条可量化的指标，并列出了滨海地区政府每年监督“海洋战略”执行情况的主要方向清单。内容十分具体，任务十分明确，目的在于提高俄罗斯海洋战略的执行效率。
（三）北极战略——俄海洋战略的重要组成部分
俄罗斯有关北极战略的基本文件有三种类型，即“北极政策”“北极战略”“北极纲要”，这三种类型的文件构建起俄罗斯北极战略的基本框架，俄罗斯希望通过对北极地区能源开发的经济收益，加快军事安全部署和海空搜救能力建设，借助北方海航道复兴改变其海权状况，巩固其在北极的实际存在、能力优势和法律主张。
2020年3月出台的《2035年前北极政策》，是俄罗斯最新制定的统筹北极全方位发展的国家纲领性文件，是《2020年前北极政策》的延续和拓展，也是整个国家海洋战略长期、系统的组成部分，其框架更加合理、内容更加丰富、措施更加全面。文件指出俄罗斯在北极地区的国家利益体现在六个方面，其中，保障北极地区作为国家社会经济发展的战略资源基地；保持北极地区作为和平与国际合作的区域；使用北方海航道，使其成为全年通航的国家海运干线和未来国际海上运输的主要通道，上述这三方面与《2020年前北极政策》保持一致；此外，特别强调了确保俄罗斯主权和领土完整，保证俄罗斯北极地区人民高质量的生活和福利，保护俄罗斯北极地区少数民族的原始栖息地和传统生活方式。
《2035年前北极政策》把北极地区社会经济发展和基础设施建设摆在更加突出的位置，拟通过实施大型项目带动社会发展，特别是以自然资源开发加快基础设施建设进度。重视北方海航道的建设和发展，计划组建一支由破冰船、应急救援船和辅助船组成的船队，保障北方海航道和其他海上航道全年不间断、安全、经济、高效的航行。开展港口建设和现代化改造，实施一系列水文、气象、信息通讯等综合措施，使北方海航道成为有国际竞争力的国家运输动脉。
2020年3月修订批准了《北极纲要》，同年10月发布了《2035年前北极战略》，这两份文件是对《2035年前北极政策》的具体落实，进一步明确了俄罗斯开发北极的时间表和路线图，细化了各地各部门开发北极的任务、进度和责任落实，其目的在于为确保俄罗斯在北极地区的国家利益，逐项落实《2035年前北极政策》设定的各项目标。《2035年前北极战略》以2024年、2030年和2035年为三个时间节点，划分出三个战略实施阶段，详述了每个阶段应达到的预期成果。《北极纲要》涵盖俄罗斯各部门拟在北极地区采取的具体措施，是俄罗斯实施北极区域战略规划的指南，具有很强的操作性和指导性，表明俄罗斯开发北极资源、复兴北方海航道、维护北极主权、主权权利和管辖权进入全面实施阶段。
二 普京时期俄罗斯海洋战略的实践
普京时期俄罗斯海洋战略的实践，从建设海洋军事强国、海洋经济强国和海洋科技强国等多个方面展开，本文重点聚焦海洋经济、海洋科技、海洋管理等方面，围绕复兴船舶工业、发展海上运输、开发海洋能源资源、调整和发展海洋渔业、开展海洋科学研究等多个领域进行观察，以期从一个剖面解析普京时期俄罗斯海洋战略的具体实施情况，有关海上安全方面的实践问题，将另文专论。
（一）复兴船舶工业
俄罗斯造船业历史悠久且基础较好，是由造修船厂、舰船配套设备企业、科研设计机构和高等院校组成的综合体系，具有巨大的科技支撑力和生产能力，始终影响着相关行业的技术发展，在很大程度上决定俄罗斯在包括国防、运输、食品、能源和技术在内的所有海上活动的国家安全。俄罗斯西北地区的造船能力尤为突出，集中了国内造船的主要技术和生产潜力，提供了超过80%的船舶研发和超过70%的船舶生产，同时还集中了船舶的主要出口潜力。俄罗斯主要的船舶工业中心有圣彼得堡和北德文斯克，主要的造船厂有北方造船厂、波罗的海造船厂、北方机械制造厂、金钟造船厂、琥珀造船厂、小星星造船厂、远东星星造船厂、兹韦兹多奇卡船厂等。此外，俄罗斯还有大约50家大型和100多家中小型船舶维修企业，能够开展船舰维修和技术服务。与中小型船舶修理厂不同，大型船舶修理厂是维修军舰的，能够修理不同类型、不同动力装置的水面舰艇和潜艇，并对其现代化改造和回收。民用船只的维修和技术服务通常在海港和位于河口船舶维修厂进行。
俄罗斯造船业发展方针经过反复调整，对船厂进行了现代化改造，对现有船厂进行了重组，从而建立起一体化的造船中心。2003~2004年，俄罗斯将21个船舶工业仪表设备企业和机械制造企业改组为4个一体化中心，即：“花岗岩—电子”康采恩、“潜艇武器—水声设备”康采恩、“大洋仪器”康采恩、“海洋信息系统—玛瑙”康采恩，由国家控股。2007~2009年，俄罗斯政府组建了由国家控股的联合造船集团，设立3个子公司：“船舶建造西部中心”股份公司、“船舶建造和维修北部中心”股份公司和“船舶建造和维修远东中心”股份公司，该集团面向国内外客户承担船舶开发、设计、生产、供货、担保和服务、现代化、维修和使用、技术研发等全流程的任务。
从历史上看，俄罗斯大部分造船厂主要建造军用船舶，在民用船舶建造方面较为薄弱，只有少数几个造船厂能够建造170多米长的民用船只，技术方面远远落后于世界上其他国家较为先进的造船厂，基本上需要从波兰、乌克兰、德国、芬兰等国家进口。造船厂缺乏批量生产大型船舰的基础设施，严重影响造船工期。为此，《2030年前海洋学说》强调要重视发展造船业，尤其是民族造船业，把发展造船业放在实现海洋学说诸多保障措施的首位，认为造船业是实现海洋战略的技术基础，提出要建造具有竞争力的船舶，更新为运输船队提供服务的专门船队，包括破冰船、应急救生船、环保船、服务辅助船。为支持民族造船业发展，俄政府提出为船舶建造提供补助金、帮助船厂现代化和重组、船厂国有化、帮助所建船只出口、提高与国内同型号进口船的关税，降低船舶相关配套设备的进口关税等一系列措施。
《2035年前造船战略》提出了庞大的造船计划，比如在军用潜艇更新中，优先考虑建造多用途和战略核潜艇，设计未来舰艇和新一代潜艇；在建造水面舰艇方面，优先考虑建造近海舰艇，近年来开始建造深海和远洋舰艇。根据规划，新一批潜艇和水面舰艇将于2022~2025年竣工。在民用船舶方面，为满足国内市场需求，2035年前将建造约250艘海上运输船和超过1 500 艘“河—海”级运输船、1 640艘渔船、250多艘救援和技术船、90艘科学考察船、24艘破冰船以及约150艘用于开发大陆架的海洋技术船。
目前，除“胜利50周年”号是2007年刚服役的以外，其他破冰船都是苏联时期建造的，老化现象十分严重。《北方海航道规划》提出，要在2026年前建造5艘22220型核动力破冰船，2032年前建造3艘新一代10510型“领袖级”核动力破冰船，打造世界规模最大的核动力破冰船队。
核动力破冰船的主要任务，是确保北方海航线的航海安全和稳定通行。得益于核动力破冰船，北方海航道成为重要的物流通道。随着“亚马尔液化天然气”、“北极液化天然气-2”等碳氢化合物项目的开展，北方海航道2019年总货运量达到了3 150万吨，近5年内增幅近8倍。
俄罗斯在全面开发高科技造船业方面不遗余力，力图为开发北极油气资源提供保障。《北方海航道规划》提出要建造9艘Ice3级、4艘Arc7级水文测量船，并对现有的3艘水文测量船进行现代化改造；2024年前建造16艘多功能搜救和消防船，并对建造3艘Arc5级破冰搜救船和8架各类型搜救飞机进行评估和融资规划。2013年，俄罗斯和芬兰联合研制“维图斯白令”号大型补给船，用于开发俄罗斯远东等海域的油气资源。俄罗斯与芬兰、瑞典、日本、韩国等合作建造适宜冰区航行的船舶，2017年3月，全球首艘Arc7冰级液化气运输船开始为“亚马尔液化天然气”项目服务，将液化气运往亚洲和欧洲市场。
（二）发展海上运输业
世界贸易的持续增长推动了全球海运量的提升，海上运输业的发展水平反映了一个国家经济的对外联系和开放程度，它是发展海洋经济的主力军，对船舶工业、钢铁、机械等多个产业的发展有直接的带动和促进作用。航运事业在俄罗斯国家海洋战略中处于极为重要的地位置，在俄罗斯看来，海运同其他运输方式相比，能够以地理上的灵活性来保障“政治”的独立性，是最有效且具有军事战略意义的经济活动样式。对北部和远东地区尤其如此，海上运输是同国家政治、经济和文化中心的联系主要交通方式。
俄罗斯将海上运输纳入国家统一运输系统的框架下，计划通过使用北方海航道等相关线路，提高北部和远东地区的运输水平；提高海港运输能力，满足对进出口、国际过境货物的需求，提高对外贸易潜能；确保海上运输的稳定性和安全性，提高海路、运河和港口水域的安全。
目前，俄罗斯海上运输业发展的着力点有三个方面：一是发展北方海航道，增加北方海航道的货物运输量和货物转运量；二是进行港口基础设施建设和现代化改造，降低运输成本，提高港口吞吐能力，增强本国海上运输的国际竞争力；三是增加悬挂俄联邦国旗船只在国际、沿海和过境货物和客运运输中的份额，简化船舶登记，减少税收和海关壁垒。我们重点关注两个方面：
其一,关于北方海航道问题。没有相应的交通保障，俄罗斯不可能有效开发北极地区，北极发展的关键在于北方海航道。随着北极冰盖融化和资源开发，北方海航道急需全面恢复和进行现代化建设。未来北方海航道可以把太平洋舰队和北方舰队联合起来，相互支援，克服俄罗斯各个舰队分散的不利局面；北方海航道的商业价值潜力巨大，这条交通大动脉是连接亚太地区和欧洲的最短海路，有望成为最重要的具有全球意义和规模的贸易航线之一，它有能力在服务成本、安全性及质量方面与传统贸易航线形成竞争，是未来国际运输的大动脉。《2035年前北极战略》预计，到2030年北方海航道的货运量将达到1.3亿吨，是2010年的65倍。
2013年1月，俄罗斯出台《俄罗斯联邦“北方海航道”水域商业航运法律修正案》，规定了北方海航道水域中船舶航行规则，实行航行许可证制度；修改了有关破冰船服务和冰区引航费用等内容，新的收费标准根据船舶吨位、破冰级别、船舶航行距离和航行时间确定，以实际服务量为依据收费，而非过去根据载货种类和载货量收费，使外国船只在北方海航道独立航行成为可能。
2017年以来，俄罗斯加强了对北方海航道上外国船舶的管理和国际航行活动的控制。当年11月，俄国家杜马审议通过《俄联邦海商法典》修正案草案，规定在北方海航线水域只有悬挂俄罗斯国旗的船舶可以装卸运输碳氢化合物原料和煤炭。普京指出：“这项举措将增加俄罗斯海上运输的数量，增强国内航运公司的地位，为本国船队创造新的机会。2018年11月，俄政府规定从2019年起，外国军舰在通过北方海航道前，必须提前45天向俄有关方面进行通报，俄将根据实际情况考虑是否向其发放通行许可。俄试图通过此举对通过北方海航道的外国军舰最大程度地实施监控。俄专家认为，目前在北方海航道使用方面存在“法律真空”，随着新规则的实施，北方海航道的安全系数将增大，对全球贸易的重要性也会随之上升。
2017~2018年，俄罗斯连续颁布法律文件改革北方海航道管理体制，明确各部门职权范围，比如俄联邦运输部北方海航道管理局负责对北方海航道的航行监管和法律监管，如签发航行许可证；国家原子能公司（Rosatom）负责北方海航道的发展和可持续运营，并管理海港基础设施。通过体制的调整和完善，使其对北方海航道的管理能力、管理水平、管理质量都有了较大提高。
其二,关于海港基础设施建设和现代化改造问题。俄罗斯有66个海港，适合发展海上运输业。《2030年前俄联邦交通战略》提出，2015年以前，在北方海域重点改造阿尔汉格尔斯克港、摩尔曼斯克港，新建别洛莫尔斯克海港；在波罗的海区域重点对圣彼得堡港、加里宁格勒港、维索茨克港、维堡港完善基础设施建设；在亚速海-黑海区域对新罗西斯克港、高加索港、亚速和顿河罗斯托夫港进行现代化改造，新建塔曼港，在索契建设现代国际客运港口；在里海区域修建奥里亚港基础设施，开发马哈奇卡拉港、阿斯特拉罕港；在远东地区开发彼得罗巴甫洛夫斯克港、纳霍德卡港、马加丹港等。2016~2030年，继续全方位开发国内海港，重点建设北方海域和远东海域的港口设施，以保证油气资源运输和出口的需要。预计到2030年，俄罗斯海港容量将达16.84亿吨，海港运输量将达12.86亿吨。
为提升航道运输保障服务，《北方海航道规划》部署在2024年前发射4颗高轨道通信卫星和1颗备用卫星，并在2025年前发射6颗地球遥感卫星，为北方海航道用户提供稳定的卫星通讯、水文气象、冰清预报等服务；在佩韦克港、萨贝塔港、迪克森港和季克西港建设紧急情况管理中心，确保相关港口实现全年常态化运行。
（三）重视海洋能源资源开发
俄罗斯拥有极其丰富的能源资源，尤其是油气资源，是能源生产和出口大国，已探明石油储量占世界的12%，排名世界第七，天然气储量占世界的35%，为世界第一；其他矿产资源，如煤、铁、铜、黄金和白银的储量均居世界前列，俄属北极地区的资源能源储量尤其丰富。据美国地质调查局2008年公布的报告，北极地区已探明石油和天然气储量分别占世界的1/10和1/4，未探明石油和天然气分别占世界的13%和30%。俄属北极地区石油和天然气占北极地区总量的80%和99%。占国家总人口约1%的北极地区，却创造了11%的国内生产总值和全国出口总量的22%，凸显了其显著的经济开发价值。
俄属北极地区油气资源主要位于巴伦支海和喀拉海大陆架海域及亚马尔地区，俄罗斯在巴伦支海大陆架区域（包括伯朝拉海）有11个产地，其中4个油田、1个油气田、3个凝析气田、3个天然气田；在喀拉海大陆架区域（包括塔佐夫斯基湾和鄂毕湾）有11个产地，其中2个油气田、2个凝析气田、7个天然气田。
开发北极油气资源的重要性，在俄罗斯海洋战略中得到充分体现。《2030年前海洋学说》明确指出：“俄罗斯要加强探测和开发在俄联邦专属经济区和大陆架上的生物资源和矿产原料。《2035年前北极政策》强调指出：“北极地区是保障国家社会经济发展的战略资源基地。北极地区保障了全国80%以上天然气和17%石油的开采。
俄罗斯北极地区的油气开发包括北极大陆架的油气开发和北极陆上区域的油气开发。北极大陆架油气开发难度大、成本高，只有俄罗斯天然气工业公司（Gazprom）和俄罗斯石油公司（Rosneft）具备开发北极大陆架的资格；再加上俄罗斯受到西方制裁，外国合作伙伴陆续退出合作项目，进行勘探作业的并不多，实际开采的更少。
目前，北极大陆架上唯一投产的是位于伯朝拉海的普里拉兹洛姆油田项目（Prirazlomnoye），该项目于2013年12月由俄天然气工业公司启动，2014年4月第一批北极石油交付欧洲用户。据估，该油田拥有7 000万吨石油，年均产量达550万吨。2017年4月，俄罗斯石油公司启动了在拉普捷夫海许可区域的钻井工作，目前还处于勘探阶段，这是俄罗斯北极大陆架最北端的油井。据专家估计，该油气田储量为2.98亿吨。
相对于进展缓慢的北极大陆架油气项目，北极陆上区域的油气开发一直在加快推进。喀拉海南部，包括亚马尔半岛和格达半岛、拉普捷夫海南部的泰梅尔半岛都在进行油气勘探和开发。
2017年12月，被誉为“北极圈上的能源明珠”的“亚马尔液化天然气”项目正式投产，该项目是全球纬度最高、规模最大的液化天然气项目，是中俄能源合作的重大项目。整个亚马尔半岛油气储量丰富，已探明天然气储量1.3万亿立方米。普京自豪地说：“亚马尔和大陆架石油天然气产地的开发，将改变全球能源市场的力量排序。2019年，俄罗斯诺瓦泰克规划建设年产1 980万吨的“北极液化天然气-2”项目，计划在2023年投入使用第一条生产线，2024年投入使用第二条生产线，2025年投入使用第三条生产线，2026年达到满负荷运行状态，预计该项目80%左右的产量将出口到亚太地区。中国将参与该项目，中石油、中海油分别持有10%的股份。
在石油开采方面，主要有两个项目，一是位于亚马尔半岛东部的新港油田项目，该油田20世纪80年代钻井，2010年开始大规模开发，2014年其开采的石油开始输往欧洲。新港油田2018年的产量达到726万吨，已经接近年产800万吨的设计产能。二是位于格达半岛的东梅索亚赫油田，于2016年9月正式投产，是俄罗斯陆地最北段的油田，该油田外运交通和基础设施已全部完成，未来将经由东西伯利亚-太平洋输油管道向国内外市场供油。
北极所蕴藏的丰富油气资源，是俄罗斯必须倾力维护的重大战略利益，《2035年前北极战略》围绕其未来发展方向和举措提出了明确的政策指向：“建立大陆架开采项目新模式，在国家监督下扩大私人投资者的参与力度；国家支持油气开采技术（包括大陆架油气开采技术）、液化天然气生产工艺的研发。还计划建立若干个油气冷凝中心，如在涅涅茨基自治区建立天然气矿物冷凝中心，在亚马尔-涅涅茨基自治区建立新港油气冷凝和波瓦涅科夫天然气冷凝中心，在季曼伯朝拉油气田、西泰梅尔油田建立油气原料中心。随着液化天然气产量的增加和对相关技术的掌握，俄罗斯将逐渐采用本国的天然气液化技术和设备，降低对西方技术和装备的依赖。
2020年3月，俄杜马通过了《北极油气项目矿产资源开采税优惠法案》，部分液化天然气领域新项目和北极地区可享受矿产资源开采税优惠，如大陆架石油项目15年内开采税为5%，天然气项目为1%；在北极东部新油田开发项目12年内的开采税为零；对泰梅尔半岛新油田基础设施进行投资，也可享受优惠条件。
俄罗斯制定并实施了一系列配套的政策措施，如通过进口替代实现部分技术和装备的国产化，通过放宽私有企业准入条件、实行税费优惠政策等，以吸引外资入股，更好地应对北极大陆架开发技术和融资困难的问题。
（四）调整和发展海洋渔业
俄罗斯的渔业资源极其丰富，北极地区尤其如此，有150多种鱼类，其中经济价值最高的有鳕鱼、鲱鱼、比目鱼等，渔业产量占全俄总量的15%。
苏联解体后，俄罗斯海洋渔业开发进入无序竞争状态，原有大型国营渔业企业被分割，小型渔业加工公司数量剧增。此外，还面临着资金短缺、设备陈旧、管理不善、技术落后等问题，导致渔获量和加工量在20世纪90年代锐减。有数据显示，2006年渔获量比1991年减少55%，食用鱼产量比1991年减少17%，导致俄罗斯渔产品人均年消费量与20世纪80年代相比减少近50%，降低到12.6公斤，远少于俄罗斯医学科学院建议的23.7公斤。
此外，俄罗斯渔业还存在突出的问题：一是俄罗斯渔业出口一直以原料鱼为主，但深加工程度较低，超过90%的原料鱼在国外加工后再出口；二是大部分渔船已很老旧，只有1%的渔船船龄在5年以下，渔船急需更新和现代化改造；三是港口和物流基础设施不足，缺乏有竞争力的船舶综合服务和修理中心。
为加强对渔业生产的宏观管理，推动海洋渔业生产的发展，2007年俄政府恢复设置国家渔业署。2008年在堪察加-彼得罗帕夫洛夫斯克、南萨哈林、符拉迪沃斯托克、加里宁格勒和摩尔曼斯克五个地区建立渔业交易所，规定所有出口的渔业产品均需通过渔业交易所进行，从而有助于杜绝非法捕捞。2009年4月出台了《2020年前俄联邦渔业综合体发展战略》，确定了在保护、繁殖、合理利用水生资源以及确保国内渔业综合企业生产的全球竞争力的基础上，国家渔业综合体由原料出口型向集约创新型发展的总体目标。
2019年12月，俄政府批准《2030年前渔业战略》，进一步确定了渔业优先发展项目和发展目标，旨在提升高附加值鱼产品的生产及相关业务开展。该战略特别制定了2030年前渔业发展的总工作量、深加工发展以及劳动生产率计划表，明确要求制定和执行国家环境认证制度等。战略目标将通过实施5个综合发展项目和7个辅助实施项目来实现。其中，“新鳕鱼工业”综合项目计划2019~2025年新建43艘渔船、26个渔业加工企业。“海洋生物技术”综合项目计划2025~2030年新建5艘渔船和3艘运输船，用于捕捞南极磷虾，捕捞量达到45万吨/年。“远洋食品”综合项目计划2021~2025年新建35艘远洋捕捞渔船，将远洋捕捞能力提高到30万吨/年。“三文鱼”综合项目计划2021~2025年建造20家三文鱼厂，每年增加10万吨回收量。“有价值的海洋产品”综合项目计划到2025年，开发至少5万公顷的水资源，到2030年，达到12万公顷。2021~2026年建造100余艘中小型渔船，3艘大型、7艘中型科考船。
俄政府下力气支持渔业发展，从2019年以来，联邦法律修正案《联邦渔业和水生资源保护法案》延长了配额规定，渔业捕捞配额有效期从10年提高到15年，对于实现产业稳定和吸引长期投资发挥了积极作用，同时有利于形成较为透明的竞争环境。俄罗斯政府还实行税收优惠政策，使渔业企业的税收负担从2006年的13.7%下降到2018年的7.8%，渔业投资从2006年的45亿卢布增加到2018年的237亿卢布。此外，制定和实施国家环境认证系统，从而提高俄罗斯渔业综合体的竞争力。
为增加具有高附加值的深加工鱼产品的份额，俄罗斯计划在远东、西北、南部、里海地区建立渔业集群，即现代化的渔业综合设施，实现从捕捞、加工、存储、包装、运输直至销售的完整流程。
由于采取了一系列措施，从20世纪90年代至今，俄罗斯渔获量整体上呈现先减少后稳步增加的趋势。2008年渔获量开始稳步回升之后，到2018年渔业综合企业的总营业额达到5 570亿卢布，比2017年增长了11%；利润增加了23%，超过1 040亿卢布；投资总额为324亿卢布，增长22%。2010~2014年，俄罗斯鱼产品人均年消费量从21.2公斤增加到22.3公斤。自2015年以来，随着宏观经济形势的变化，人均消费量略有下降，2018年为22.1公斤，在世界排名第五。
《2030年前渔业战略》制定了2030年俄罗斯渔业生产实现的宏大目标：通过开发深加工产品，总增值达到418亿卢布；保障粮食安全，实现鱼产品人均年消费量不少于22公斤，维持国内鱼类和其他水生资源产品在国内市场的比重不少于85%,俄罗斯港口国内渔船维护份额增加到80%。俄罗斯高附加值鱼产品在总量中所占比重升至65%，2018年为30%。渔业企业的营业额增长160%，达到近9 000亿卢布。该战略的另一重要目标是渔船队的现代化，在国内建造的新渔船将占到捕捞量的至少80%，而2018年的指数为15%。从目前发展势头来看，实现渔业战略所设定目标的预期可能是具备的。
（五）开展海洋科学研究
俄罗斯拥有丰富的海洋科考经验，在苏联时期即已对北冰洋持续开展了长达40多年的研究，积累了北冰洋海底地质研究的丰富数据。苏联解体后，其在全球海洋科考的范围不断缩小。普京上台后，随着综合国力的提升，俄罗斯全面恢复了海洋调查与科考活动，其海洋研究重点集中在保护海洋环境、调查海洋资源和水文地理研究等方面。
俄罗斯建立了海洋科考中心，专门负责远洋科考、海洋调查及相关协调工作。俄罗斯在北极的科学考察一直处于世界领先水平，每年在北极地区进行大约50次海洋科考，其获得的大量海底地质研究数据，为向联合国大陆架界限委员会提出有关北极外大陆架的申请提供了有力支撑。俄罗斯重视南极科考工作，目前在南极有5个永久性科考站和5个季节性科考站，并对南极海域地质构造展开了调查研究。
中俄在海洋科考方面已有一定合作的基础，并显示出广阔的前景。中俄海洋科学研讨会于2009年、2012年、2017年连续举办了三届，研讨会不断拓展两国在海洋科技领域的合作范围，加强大洋和深海、南北极考察与研究方面的务实合作，有效促进了中俄海洋科学的合作研究，已经发展成为两国科学家开展合作与交流的重要平台。2016年8~9月，中俄双方联合开展首次北极联合科考，完成了两国在北极海域合作的历史性突破。2018年9月，中俄两国科学家再次相约北极，对拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海海域开展海洋地质、物理海洋、海洋化学和海洋生物等多学科综合考察。
三 普京时期俄罗斯海洋战略的主要特征
2000年普京接任总统以来，俄罗斯经济社会实现了稳定，国家实力有了较大提升，为其实施新的海洋战略创造了条件、奠定了基础。普京时期海洋战略基于其形成路径的特殊性和具体实践的成效性，具有了自身鲜明的特征。
（一）顶层设计，科学谋划
普京时期，俄罗斯更加重视海洋的战略地位，更加重视海洋战略的总体谋划。俄罗斯于2001年9月专门设立俄联邦政府海洋委员会（以下简称“海委会”），负责协调中央和地方行政机关与科研机构的所有海洋活动，确定国家海洋工作的优先方向，制定和修改国家海洋战略的目标和任务，对海洋进行统筹规划、整体布局。海委会是俄罗斯海洋综合管理的最高机构，与军事、安全、法律、经济和外贸五大委员会并列，权力高于联邦政府各部委。从人员构成来看，最新一届海委会由2012年6月26日俄联邦政府批准，由主席1人、副主席4人、执行秘书1人、27位委员组成，主席由联邦副总理担任，副主席由联邦自然资源和生态部部长、联邦交通部部长、联邦农业部部长、海军总司令担任，执行秘书由联邦政府行政司副司长担任。委员主要由联邦各涉海部门的高层官员、沿海地区州长、相关科研机构及俄罗斯船主协会主席组成。该委员会委员地位高、业务范围广，从一个侧面反映出海委会的权威性极强和管理权力极大，甚至有俄罗斯学者称之为“海洋政府”，体现出俄罗斯对海洋战略的重视。
俄罗斯对海洋战略进行了科学谋划，相继出台了多个战略性文件，制定了海洋领域的总战略——海洋学说。俄罗斯海洋学说在推行中逐步深化，继2001年俄罗斯颁布《2020年前海洋学说》后，2015年又颁布《2030年前海洋学说》，分别明确了不同发展阶段俄罗斯海洋战略的目标。这些总战略是俄罗斯为实现海洋强国的总体目标，从战略高度对海洋发展方向作出的长期性和总体性谋划，是统筹各领域分战略的全局性指导纲领。此外，俄罗斯还在核心海洋领域，如海上力量、海上运输、造船业、海洋渔业等领域提出相关具体发展战略，作为落实总战略的有益细化和必要补充。总战略和各领域具体发展战略相辅相成，两者同步实施具有相得益彰的效果。此外，俄罗斯不断完善海洋战略规划体系，俄联邦会议数次修订《俄罗斯联邦大陆架法》《俄罗斯联邦内水、领海及毗连区法》《俄罗斯联邦专属经济区法》，使得海洋法体系对俄罗斯海洋事业发展的保障得以持续优化和完善。
（二）强化落实，务求实效
为保障俄罗斯海洋学说确定的任务得到落实，俄政府在成立海委会时颁布了《俄联邦政府海洋委员会章程》，规定海委会是常设协调机构,保障联邦执行权力机关、联邦主体执行权力机关和海洋领域相关单位的协调行动；明确海委会工作的目的是保障实现俄罗斯海洋学说的任务,例行审查国家海洋政策问题,拟定解决问题的建议。海委会成立以来，在协调俄罗斯内部各方共同落实联邦政府有关海洋战略的决策方面起了很大作用，取得显著成效。
俄罗斯在落实海洋战略的具体任务时，注重远近结合,既立足当前，务求实效；又着眼长远，跟踪国际环境、世界局势的变化，适度超前谋划战略布局。对于每一项海洋政策，俄罗斯惯于分阶段提出近期、中期和远期发展目标，这有利于政策的落实和根据情况变化及时做出政策调整。比如，俄罗斯在实施《2035年前北极战略》时，以2024年、2030年和2035年为三个时间节点，划分出三个战略实施阶段；俄罗斯明确把《2035年前造船战略》分三个阶段实施，并详细列出时间表、路线图和量化指标，特别是其设定的可量化指标，分经济向好发展条件下的乐观指标和经济下行条件下的消极指标，体现了战略目标的可操作性和可实施性。
（三）聚焦重点，找准切口
普京时期的俄罗斯海洋战略，从“海洋学说”总战略到各核心海洋领域分战略，聚焦重点工作、主要任务、突出问题，持续精准发力。紧紧围绕建设海洋军事强国、海洋经济强国和海洋科技强国三大着力点，通过一系列举措实现和维护俄罗斯在世界海洋中的国家利益，巩固俄罗斯在世界海洋强国中的地位。比如，在发展海上力量方面，特别强调海军在维护国际安全、保障国家发展中的重要作用，提出将本国海军战斗力提升至世界第二的战略目标；在发展海洋经济方面，把重心放在复兴船舶工业上，把发展造船业放在实现海洋学说诸多保障措施的首位；在海洋科技方面，把着力点集中在保护海洋环境、调查海洋资源和水文地理研究等方面。
普京时期的俄罗斯海洋战略还有一个重点关注方向，即对主权尚未完全划定的北极及北方海航道高度重视。将海上力量分布在大西洋、北极、太平洋、里海、印度洋和南极等六个地区，确定优先方向是大西洋和北极，重点加强北方舰队和太平洋舰队的实力；把北方海航道的海上运输视为关键，在增加北方海航道的货物运输量和货物转运量上发力；同时，将北极地区发展成为保障国家社会经济发展的战略资源基地。2020年普京签署批准的《2035年前北极政策》，更是提出了俄北极地区社会和经济发展战略规划、目标任务的“一揽子”政策指向，并不断强化俄罗斯已在北极地区组建常规部队以及海岸防卫体系。普京之所以特别重视北极和北方海航道，一方面是由于北极、北方海航道对促进俄罗斯经济社会发展和保障国家安全至关重要，另一方面与俄罗斯在北极区域的划界争议长期得不到有效解决，以及美欧一些国家希望北方海航道成为国际通道有密切关系。
（四）统筹内外，综合发力
俄罗斯疆域辽阔、地广人稀，在实现其雄心勃勃的海洋战略、完成确定的各项任务中，有其独特地缘优势，但也面临严峻挑战，特别是2014 年3月克里米亚入俄之后，西方一些国家对其进行经济制裁，限制其主要银行、能源企业和军工企业获得国外贷款。因此，俄罗斯无论是在制订战略时，还是在具体实践中，都高度重视统筹好内外关系，广泛开展国际合作。为加强北极科考研究，俄罗斯与中国于2016年、2018年先后开展了两次北极联合科考，在俄罗斯科学院和和我国国家海洋局共同努力下，中俄两国组成的联合考察队对北冰洋的楚科奇海、东西伯利亚海和拉普捷夫海进行了调查，在海洋地质、水文气象和化学生物等多学科综合考察中取得了多项重要成果，填补了该区多项空白，为评估北冰洋的海洋环境、生物生态和气候演变提供了基础数据支撑。俄罗斯与韩国在造船和捕鱼业方面也开展了合作，俄罗斯红星造船厂与韩国大型造船企业三星重工在2018年成立一家合资公司，用来建造穿梭油船；为吸引民间投资扩大水产品加工出口，俄罗斯借助其在远东地区资源丰富潜力巨大优势，与韩国在海洋水产合作，提升了俄罗斯的渔业产量和经济效益。
经过多年实践，俄罗斯在谋划海洋事业方面，愈发认识到必须全局统筹、综合施策、多方协同。基于此，俄罗斯在颁布《2030年前海洋学说》时，同时推出了《2030年前海洋战略》《2030年前海军事政策》《2030年前交通战略》《2030年前渔业战略》《2030年前南极战略》，随后又推出《2035年前造船战略》《2035年前北极战略》《2035年前北方海航道规划》，既管“总”又统“分”，既有全局又有多领域，既整体推进又协同发展，形成较为完整的战略体系、政策体系和实践体系。
俄罗斯海洋战略从制定到实施，体现出其作为传统海洋大国“谋定而后动，厚积而薄发”的稳健特性，同时也彰显了其作为“战斗民族”致力于以超常规发展实现海洋强国的意志。无论是全局性、整体性谋划，还是微观性、阶段性目标，不仅将对俄罗斯在海洋领域的崛起产生重要引领作用，而且将使世界海洋格局出现新的变化。当然，崛起的程度、变化的大小，既取决于俄罗斯海洋战略的长期性和持续性，也取决于其海洋战略的稳定性和有效性。对此，我们应持续予以关注。
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