范丽思 | 省级统管后法院经费保障机制再造

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省级统管后法院经费保障机制再造

本文刊登于《人民司法》2021年第22期

作者：范丽思

作者单位：四川省成都市武侯区人民法院

目次

引言

一、对标审视：省级统管运行的实践效能评价

二、表层困境：省级统管改革目标未能实现的原因剖析

三、内涵厘定：省级统管改革“工具箱”的理论反思

四、工具重选：“两权分离”为特征的经费保障机制再造

结论

引言

当前社会治理体系中，人民法院在国家治理中的功能和角色已从具体纠纷的解决者转变为社会治理法治化的推动者，司法事权属性已由地方事权转变为中央事权。法院功能定位的转变要求建立与之相匹配的、符合司法权运行规律的经费保障机制。2014年开始的省级统管改革拉开了本轮经费保障机制改革序幕，但经过5年的试点实践，省级统管并没有达到“去地方化”“去行政化”“均衡司法供给力”等既定目标。基于此，有必要反思省级统管改革工具失效的原因，厘定法院经费保障机制的应然内涵，考量影响改革工具选择的环境变量，重新装载改革“工具箱”。在省级统管的基础上，构建因循司法规律和财政管理规律的法院经费保障机制，有效治理司法权运行中面临的财政资源问题，助推我国社会治理法治化、现代化。

一、对标审视：省级统管运行的实践效能评价

法院经费省级统管改革试图将原归属于地方同级政府的经费管理权集中上收到省级，打破以往地方法院经费管理格局，重塑法院与行政机关、党政机关之间在财政领域的横向互动关系和权力分工框架，通过解决司法权运行中面临的财政资源问题，改变当下司法可能受地方掣制的现状，达到保障审判独立与公正的价值追求。

省级统管这一“药方”能在多大程度上解决当下的司法保障困境，是否达到了改革预期目标，需做进一步的实证检验。为此，笔者选取了1535家基层法院 2019年和2020年预决算数据（数据来源于天津、江苏、广西、湖南、江西、内蒙、贵州、河北、陕西、上海、广东、北京、山西、云南14个省（市、自治区）各基层法院部门预算、决算公开说明和人民法院财务统计分析系统），透视分析经费拨款来源构成、案均成本、案均公用经费、办案业务经费增长率等关键指标，以定量观察省级统管改革实践效能。

（一）筹资对象的更易并未使法院经费完全摆脱对同级政府的依赖

本轮司法改革的核心是法院经费退出由政府主导的科层化横向模式，通过体制改革使经费不由同级政府拨付抑或转移支付，阻断司法机关与地方政府因经费保障而产生利益依附的可能。完成省级统管后，经费的构成应以省级财政资金为主，同级财政不再直接拨付资金。

但通过考察样本法院2020年经费收入结构发现：已完成改革的741家法院中，仍然有249家还在依赖同级财政的经费供给；在这249家法院中，同级财政经费供给量在经费收入中的平均占比为43.22%，山西、河北某基层法院这一比例甚至高达87%；同级财政资金用于补足人员工资、办公办案、设施采购、基本建设等方面的经费缺口，但主要用在人员经费上，这一比例高达63.05%。由上述数据可知，近33.6%的基层法院即使在完成改革后也并没有在经济上与同级政府完全脱钩。

（二）经费保障主体上提没有显著改善财政供给能力非均等化状况

从经济学的角度，投入与产出在一定条件内正向相关，虽然投入充足并不必然推导出均衡的产出质效，但反向意义上，投入的差异却必然导致产出的非均衡性，司法财政投入的均衡性是实现司法产品均等化的必要条件。省级统管改革目标之一就是通过统筹安排全省法院资金，尽力确保公众在全省范围内有同等机会享有同质、同量的司法产品和服务。

财政供给能力均等化是一个感知性的指标，为了得到该指标的具象观察，笔者选取了“案均公用经费”和“案均成本”分别反映“行政事务”和“审判执行事务”的财政供给能力，选取了组间离散系数反映均等化。当离散系数CV>0.35时，即可认为样本数据具有统计学意义上的显著性差异。离散系数CV值越大，代表该组别内各个基层法院对组内均值的偏离程度越高，即CV值越大，特定区域内基层法院间的财政供给能力均等化程度越差。

通过分析北京、湖南、山西、云南4个省（市）改革前后各基层法院对全省案均成本和案均公用经费的离散程度发现：4个省（市）案均成本和案均公用经费的离散系数CV均大于0.35，各省内基层法院间的财政供给均衡度都比较差；改革后，北京、山西CV值有不同程度的下降，但下降幅度也不显著，湖南改革后案均成本CV值不降反升，云南改革后案均公用经费CV值也有上升，由此可认为改革后4省（市）基层法院间财政供给能力均衡度并没有显著改善；湖南和云南CV值上升的情况，说明省级统管改革反而可能存在拉大区域差距的风险（见图1）。

（三）经费总量保底数的政策性规定并不必然调动法院经费良性动态增长

2014年中央发布的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）明确规定了省级统管后经费总量不低于改革前水平，但“托底保高”政策并不代表经费的良性增长。样本法院中2018年案件数呈正增长的法院有711家，通过对比分析案件增长率和办案经费增长情况，发现有66.67%的法院办案业务经费增幅小于案件增长率；甚至有55.13%的法院在办案数上涨的情况下，办案经费却反向减少；已完成统管改革的法院在经费随案增长方面并具备一定的比较优势，237家经费增长率同步案件增长率的法院，已完成改革的法院和未完成改革的法院几近各占一半。（见图2）

（四）省级法院的经费管理权能继续被边缘化

在我国“一府一委两院”总体框架下，法院的独立性体现为分工的独立而非权力的独立，但财政关系的介入，使法院与政府之间形成了领导与被领导、管理与被管理的关系。省级统管改革希冀在重塑法院与政府互动关系实践中，通过法院自身财务管理能力的发展，将原归属于财政部门的经费管理权部分让渡给法院，寻求法院和政府部门之间权力制约的平衡。但省级统管推进过程中发展出来的4种模式，直管模式架空省法院的管理权，各基层法院和省级财政部门直接对话（占已改革法院的57.15%）；协管模式中省法院虽参与管理，但只起到“传声筒”的作用，本身并无实体权（占已改革法院的38.1%）；委托市级财政代管模式本质上并没有达到经费管理权限上提省级的改革目标；托管模式中省级财政部门将经费日常管理权限委托给省法院，但也只是省级财政在管理能力缺位情况下的暂时让渡，且全国仅有一个省选用了该模式从全国总体上看，省级法院并没有如改革所预期的那样在权力配置中占有一席之地，法院的经费管理权能再度被边缘化。

二、表层困境：省级统管改革目标未能实现的原因剖析

（一）省级财政供给能力不足导致基层法院无法摆脱对地方政府的依赖

按照省级统管改革的理想方案，省以下法院经费应由省本级财政资金提供，这对省本级预算来说完全是笔新增支出，只能通过增量收入解决。对比分析法院2020年预算资金需求在省本级预算增量收入中的占比发现，几乎所有省级财政都无法应对如此庞大的增量需求：天津市、贵州、北京等10地区省本级财政收入较上一年度减少，本级存量需求尚且困难的情况下根本不可能有余力满足法院需要。江西、云南、广东省本级预算收入增加值不足18亿元，远低于各级法院资金需求。即使上海、北京等经济发达地区，预算也在上年的基础上进一步压缩，法院预算收入安排在省本级预算中的占比不足2%，财政供给能力同样欠缺（见表2）。

省级财政供给能力不足迫使法院继续向地方同级政府展开筹资策略。法院在筹资过程中既要与省级财政部门博弈谋求更多的资金支持，又要与同级政府交涉以弥补不足，筹资商讨对象由原来的同级政府扩展到了省、地两级，筹资成本进一步提高。与改革前不同的是，面对法院的资金请求，同级政府可以用“已完成省级统管”这个正当理由与法院周旋，筹资难度愈发加大，法院对同级政府的单向度依赖很可能在此过程中进一步加深。

（二）形式上的统管而非实质上的统出，无法均衡省域内司法财政供给能力

首先，省级统管意味着标准统一，但实际上人员经费、公用经费仍沿用了当地标准，办案经费也并未因省级财政介入而得到有效补充。其次，省级统管还意味着“统出”，即省财政在向各法院分配资金时应按统一标准统筹安排，确保每个法院都能得到基本相同的保障水平。但实际做法却是：省级财政要求各地将改革前的经费总量上报，以此为标准核定各法院当年预算。部分保障能力有限的省份甚至要求地方同级财政将这一基数上划，再由省级财政转拨付，以此实现形式上的统管。省级财政在此过程中并没有采取有效手段统筹平衡、调节资金余缺以实现实质上的统出，各法院之间财政供给能力差异较大的现状并未得到显著改观。

（三）法院经费的自我扩张属性与政府预算的谦抑性原则之间的矛盾导致法院经费不能依循自我发展的需要良性增长

委托——代理语境下的公共财政理念认为，政府是为更好实现社会公共利益而成立的“信托基金”，政府天然功利主义倾向可能会扩张自我事权，形成对财权的过分需求。为遏制滥用财政资金的冲动，政府预算应当遵循谦抑原则。但法院预算却具有自我扩张的属性：正义是司法活动的最高价值准则，当正义与经济效率发生价值冲突需要进行排序时，成本效益就居于次要位置。公平、正义的司法活动要求必须有充沛、稳定的财政资源作为后盾支撑。省级统管方案将省以下法院预算统一纳入省本级预算体系，但并未改变法院作为政府预算子系统的从属地位。财政部门在审查法院预算时通常会遵循政府预算的谦抑性原则，删减因事权扩张和业务量增加带来的增量需求，而法院本身对这种删减并无有效的防御手段。

（四）法律和政策的缺失导致法院经费管理权能的扩充缺乏合法性依据

《框架意见》明确指出：“建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制”，即法院经费的管理部门为省级财政部门。2018年修订的预算法将预算适用对象确定为“政府收支行为”，并没有将司法机关收支行为单独予以规范，可见国家在立法层面和政策层面已确立了法院预算相对于政府预算的从属地位。在财政关系意义上，财政部门与法院之间构成了事实上管理与被管理的关系。尽管省级法院对经费管理的参与能够充分发挥系统内部上级了解下级的优势，但由于赋权本身缺乏合法性依据，整个博弈过程困难重重。

三、内涵厘定：省级统管改革“工具箱”的理论反思

（一）经费保障机制的应然内涵和理论工具的构建

在对法院经费保障机制进行理论审视和改造之前，必须先厘定经费保障机制的应然内涵。通过解构新中国成立以来法院经费保障体制的变迁（见图3）

以及日、英、美等国家经费保障体制的实然样态（见图4）

可知：法院经费保障机制是在特定的政治、经济环境下，准确定位法院角色功能，对筹资对象、经费保障主体、预算数的确定方法、预算审查权归属4个核心问题的应答。

1.筹资对象问题，即钱应该由谁支付

司法服务通过对具体纠纷的解决达到构建社会法治秩序、维护社会公平正义的目的，司法产出既是保护个人合法利益的私人产品，又是为国家提供法律服务的公共产品。在此意义上，回答筹资对象问题时，有“国家负担”和“当事人负担”两种工具可供选择，其中，国家负担根据中央和地方财力状况分化为中央财政负担和地方财政负担两个维度。

单一制国家因中央集权的属性倾向选用“中央财政负担”工具，如日本、英国；联邦制国家则倾向选用“地方财政负担”工具，如美国州法院的经费由州财政资金保障；也有部分国家选用了“当事人负担”，如英国民事法院经费由案件受理费承担。我国虽是单一制国家，但因幅员辽阔、地区差异显著、中央财力有限，历史上主要采用“地方财政负担”工具。

2.经费保障主体问题，即资金应由谁来管理和分配

一般而言，资金由谁支付，谁就天然地掌控资金的分配和管理权，筹资对象的选择通常决定了经费保障主体的归属。选择“中央财政负担”工具，其保障主体通常为中央政府；选择“地方财政负担”工具，其保障主体则为地方政府，这种一一对应的特点在我国法院经费保障机制变迁过程中尤为突出。

为防止司法公正受到政府的不当干预，许多国家都通过法律或其他制度安排，赋予法院经费保障主体相对于资金提供者——政府的高度独立性。例如日本主要由最高法院负责经费管理；英国和美国则成立独立的司法行政事务管理部门专事负责。根据筹资对象以及法院与资金提供者的互动关系，经费保障主体的工具箱构建为“中央政府”“地方政府”“司法行政事务部”和“法院”4种工具。

3.预算数的确定方法，即经费总量如何确定

它从预算资金的数量入手保障司法部门获得必要的预算资源。有“绝对数额法”“定量百分比法”“增量预算指数法”3种工具可供选择。我国4个时期经费保障模式下的预算方法都是绝对数额法或这种方法的改良，其可操作性最强；定量百分比法因无法定量检验百分比的合理性水平，不被主流接纳，拉美国家采用较多；美国和英国则采用的是对法院需求回应力最强的增量预算指数法。 

4.预算审查权归属问题，即预算申报、审批过程中谁具有对预算删减、修改的实体权力

根据行政部门对法院预算审查力度的强弱，预算审查权的归属有“政府部门预算”“独立预算”“有限赋权的政府部门预算”3种工具可供选择。政府部门预算模式中法院是政府预算的子系统，政府财政部门对法院预算的审查和介入力度最强。独立预算模式中法院相对独立，财政部门对法院预算的审查力度最弱，预算编制、审查、删改均在法院体系内部或交由独立的司法经费管理部门完成，政府没有实质审查修改权。有限赋权的政府部门预算模式下法院在预算审查过程中具有一定话语权和参与权，但审查权仍然在财政部门，是政府部门预算和独立预算模式的折中方案，本质上更偏向于前者。

小结：通过比较4大类保障工具在各个改革时期或不同政治实体中的应用可以发现，改革工具的选择与财力状况、政治体制以及司法权在国家社会中的角色功能定位密切相关。法院经费保障改革方案应充分考量政治、经济、司法权属性等环境变量的影响，合理定位法院在国家治理结构中的角色与功能，在上述13种工具中选择恰当的组合，以装载法院经费保障机制改革的“工具箱”。

（二）财物省级统管改革工具箱的理论反思

在厘定经费保障机制的应然内涵，构建改革理论工具的基础上，有必要对省级统管方案的“工具箱”进行全面反思，以探寻原方案在工具选择、工具应用等方面的问题，为新的经费保障机制再造提供有益借鉴。

1.工具混同的反思：司法权与司法行政事务管理权界限不清，导致司法经费和行政经费改革工具混同

司法权是指法院代表国家行使审判和法律监督的职权，司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的，涉及司法机关人事、财物、技术装备及其他行政事务的管理权，二者在权力性质、功能和内容方面都有本质不同。司法权运行应当循守司法规律，强调司法的独立性特征；司法行政事务管理权运行应当循守行政管理规律，强调上下级的服从性。党的十八届四中全会明确提出的司法行政事务管理权和审判权适度分离改革被视作是司法权“去地方化”“去行政化”的重要手段。作为“两权分离”改革配套方案的经费保障机制改革也应全貌体现司法权相对于司法行政事务管理权的独特品性，但在省级统管方案中，两项权能被混同为同一性质的法院职能，并未加以区别对待。代表司法权运行成本的办案业务经费和业务装备经费与代表行政事务管理权运行成本的人员经费和公用经费被置于同一保障模式中，各类改革工具的选择均未凸显两权运行的差异化特质。

2.工具选择的反思：法院角色功能定位不明导致改革工具选择与价值目标相背离

纵观经费保障机制变迁，法院功能的不断演进始终贯穿其中，法院及于社会和国家作用之定位，决定了党中央对法院经费的政策安排态度：如果法院功能是解决管辖权范围内的具体案件和纠纷，法院行使的就是地方事权，是“地方”的法院，按照事权与财权相匹配原则，法院经费就应该由地方财政承担；如果法院功能是在整个国家层面推动社会治理结构法治化，行使的就是中央事权，法院的经费就应由中央财政承担。新中国成立以来，法院角色经历了工具理性到价值理性的转变，从最初的“实现革命目标的政治手段”转变为“促进政治系统优化的价值载体”，法院功能定位已经被提升到“为国家发展提供法治基础的层面”，在此意义上，法院经费的筹资对象就应是中央财政。省级统管方案也意识到了司法产品的公共服务属性，将去地方化和改善地域间财政供给能力差异作为改革的价值追求，但由于仍把法院主要角色定位为具体纠纷的解决者，筹资对象和保障主体选择了带有地方色彩的省级财政负担和省级政府保障，工具的选择与去地方化目标相背离。

3.工具应用的反思：经济资源的缺失导致工具应用的异化

经费保障改革最先导的问题就是要解决“钱从哪里来”。作为改革主导者的法院，因不具备经济资源的掌控能力，在遭遇了省级财政供给能力严重不足的进路屏障后，为了应对因经济资源的缺失而面临的改革难以推进的风险，改革者选择了一个既折中又有效的方法：各级法院协同地方财政确定一个不低于改革前的基数，由同级地方政府将资金上划给省级财政，再由省级财政转拨付给法院，形式上满足了省级统管和法院经费不低于现有水平的要求，表面推进了改革，但实质上法院经费承担主体被巧妙地留在了同级政府，省级法院也在此过程中丧失了统筹安排省域内资金的介入机会，改革完全背离了经费保障支出责任主体上移省一级的初衷。

4.工具推动的反思：政治资源缺位导致改革工具的实施与推动缺乏内生动力

法院经费保障体制改革表面上是司法领域的改革，但由于我国法院经费体制是一个分散的、对政治深度卷入的过程，改革也不只是机构和职能的配置，更是对当前中国政法理念的调整和重组，实践中，同级财政部门和省级财政部门对改革举措的落实和推进均持消极配合的态度，这也是财物统管改革在全国范围内推行不力、严重落后于其他司法体制配套改革进度的重要原因。

四、工具重选：“两权分离”为特征的经费保障机制再造

通过对省级统管改革工具的理论反思可以看出，新的经费保障机制应当在两权分离原则下，对司法经费和行政经费适用不同的保障方案，重新选择司法经费的筹资对象和经费保障主体工具、承续和改良预算审查权的归属工具（见图5），

建立以案均成本为核心的经费动态增长机制，以构建符合司法权运行规律和财政管理规律的经费保障体系（见图6）。

（一）变更整体方案：由单一的省级统管模式变更为“两权分离”统管模式

习近平总书记指出：“司法权从根本上说是中央事权”。根据事权与财政支出责任匹配的原则，其支出责任主体应是中央政府，应纳入中央预算体系，建立中央统管机制。司法行政管理包括司法机关人事、财物、基本设施建设与维护以及党政机关事务等，更多体现的是与地方政府的互动，相对司法权具有明显的地方事权特征，因此司法行政经费继续沿用省级统管方案，主要由省级财政负担，中央和省级转移支付资金予以补充。

（二）变革司法经费的筹资对象：设立司法经费专项基金，确保稳定财源

由中央财政统一上收全国法院诉讼费收入，设立司法经费专项基金用于办案支出。通过确立统收统支、专款专用、结转结余限制、基金池余缺处理、审计与监督等5项基本规则（见图7），

进一步落实“收支两条线”管理要求，原则禁止司法经费与行政经费混用，为中央财政保障法院办案支出提供稳定的收入来源。

首先，诉讼费是法院在向当事人提供司法产品和服务时收取的带有工本费性质的费用，主要目的是补偿在服务中所耗费的实物成本，因此用诉讼费返还收入补偿办案成本具备正当合理性。其次，根据对样本法院财务数据分析显示：2019年诉讼费收入总额278.30亿元，办案业务经费和装备业务经费合计支出222.66亿元，诉讼费能以1.25倍的能力覆盖法院的办案成本支出，用诉讼费返还收入补偿办案成本具备现实可能性。 

此外需要释明的是，用诉讼费收入作为中央财政保障的财源并不意味着违背“收支两条线”原则，重回当事人负担的“创收时代”。诉讼费虽由法院收取，但直接缴入中央财政国库账户，上收后管理主体和支出责任主体均是中央财政而非法院自身，这与“收支两条线”的管理原则相吻合；其次，通过科学合理的制度安排，经费分配并不与诉讼费收入多寡挂钩，各级法院也就失去了通过诉讼费创收增加拨款的原始动力。

（三）变革经费保障主体工具：设置相对独立的专业机构负责经费的日常管理与分配

最高人民法院设立司法经费管理委员会，广泛吸纳财政预算管理专家、财政部派驻人员、审计专家等专业人士，专事司法专项经费的管理工作。具体而言：代表最高人民法院负责与中央财政部门、全国人大及其常委会对接；协同财政部制定司法经费专项基金管理办法和预算编制规则；向下负责预算的收集和审查，向上负责预算的申报和质询回复；承担内部监督职责，建立专项巡查制度，定期监督司法经费运行状况（见图8）。

在省级法院设立经费管理委员会，广泛吸纳预算、审计、会计等专业人员以及省级财政部门派驻人员，专事负责与最高法院司法经费管理委员会的对接和省以下司法经费的管理与分配，同时还负责与省级财政的对接和省以下行政经费的管理和分配（见图9）。

（四）变革司法经费的预算确定方法：建立以案均成本为核心的经费动态调整机制

改革初期：各地案件成本基础数据各异，部分法院办案经费掺杂了不等量的公用经费；各级法院财务人员水平各异，财务数据缺乏信度和效度。经费总量可暂以上一年办案业务经费和装备业务经费之和为基数，以办案量的增长或下降作为调整因子确定。

试运行阶段：严格执行司法经费与行政经费之间的单向绝对壁垒；在最高法院的监督指导下辅之以信息化建设手段，加强数据信息的填报质量控制。

正式运行阶段：经过3到5年的试运行，司法经费基本剔除了行政经费影响，数据质量有了切实保障。通过采集历史经费数据和地方发展指标，定量“案均成本”“案件类别权重”“案件增长预期”“地方经济发展指标”等关键要素，建立起以案均成本为核心的指标体系和经费动态调整机制。

（五）承续与改良预算权归属工具：建立以司法经费管理委员会为主导的专项预算体系

在没有新的法律依据重塑法院预算地位的当下，法院经费改革必须限定在政府部门预算模式之中。无论是司法经费还是行政经费，都应遵循现行预算法的基本规则。但是通过在最高法院建立司法经费管理委员会和省级法院建立经费管理委员会，参与预算规则的制定与预算的编报和审查；通过限制财政部门在预算审核过程中直接删改权等制度性安排，可赋予管理委员会在预算过程中的参与权和话语权，有效排除行政部门的不当干预（见图10）。

结论

“两权分离”经费保障方案以问题为导向，以反思省级统管改革工具为借鉴，通过诉讼费上收中央建立司法经费专项基金，为司法经费中央统一保障提供了充足、稳定的财政资源；司法经费与省级财政剥离，减轻了省级财政负担，有效缓解了财政供给不足的问题；通过建立以案均成本为核心的经费动态调整机制，可有效均衡司法财政供给能力；通过设立司法经费管理委员会等专业机构广泛参与到经费管理过程，为法院赋权提供了制度依据。该保障模式着重从现实进路解决当前改革面临的各类问题，具有较强的实践应用价值。

输

编者注：为方便阅读，已隐去注释，如需引用，请查看纸版杂志原文。

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