焦点问题 | 正视短期出让土地到期带来的问题—从“首例”温州住宅土地使用权“撞限”谈起（没大事，是个案，别担心，有路径）
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正视短期出让土地到期带来的问题—从“首例”温州住宅土地使用权“撞限”谈起
昨天开始，网上、朋友圈和微信群突然就被一条房地产新闻刷屏了，标题一个比一个劲爆，比如：“温州土地使用期满需高价续地”、“重磅！房地产又出大事……”、“所有房东都是国家的租户”等等。只看标题，还真以为房地产业发生了大事，打开相关内容看了看，还真是佩服那些网络编辑的炒作能力。对于因历史原因土地出让年期过短造成的个别住宅土地使用权“撞限”问题，不是认真查找造成问题的原因、梳理法律法规规定、探讨解决问题的办法、提醒购房户关注购房时剩余年期、引导房地产市场平稳健康运行，而是一味夸大、炒作概念，不断引起大家的恐慌和误解，也只能叹息了。
土地使用权和房屋所有权有啥区别？
首先从房子和土地的关系说起。中国土地有两类，国有土地和集体土地。一般我们说的产权40年、50年、70年的房子，都是建造在国有土地上的。
我国土地使用权有偿有限期出让是从1988、1989年深圳等地探索开始的，1990年5月19日国务院颁布55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着城镇国有土地使用权出让制度建立。55号令第八条明确：土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
开发商要建造商品房屋，首先必须向政府缴纳土地使用权出让金，以出让方式取得一定年期的土地使用权。《城市房地产管理法》第十三条明确：“土地使用权出让最高年限由国务院规定”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了各类土地使用权出让最高年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。具体宗地的出让年期应当通过《国有土地使用权出让合同》约定，但最高不得超过相应土地用途的最高出让年期。
土地使用权和房屋所有权的区别在于：房屋所有权(即房产权)是永久的，没有期限限制，只要房产没有完全毁损灭失就能一直享有；土地使用权是有期限的。国家通过土地有期出让方式，授予用地人40年、50年、70年不等的使用权。如下图：
对于商品住宅来说，开发商取得一定年期的土地使用权建造房屋后销售给单位或个人，单位和个人相应取得了所购买房屋的所有权和相应的土地使用权。由于土地使用权是有年限的，单位和个人购买住宅的土地使用权期限应当是原出让年期减去开发商已经使用年期后的剩余年期。因此，购房者在购买房屋（住宅、办公楼、商铺、厂房等）时，需要特别关注土地剩余年期问题，因为直接关乎你所购买的使用年期长短和权益大小。
温州“问题房”咋产生的？
《条例》颁布后，各地开始实施国有土地使用权出让工作。在土地出让中，确定出让年期是土地出让的关键之一，根据《城市房地产管理法》和55号令的立法精神看，只要没有城市规划限制，原则上应当按照法定的各类用地最高出让年期出让的（也许有人会争辩，法律法规并没有这样说，只要不超过最高出让年期，比如住宅用地出让20年、工业用地出让20年等也都是合法的，是的，这样做确实符合法律规定，你可能还会从政府角度说这样做可以防止土地被僵尸企业长期低效闲置等，但我要说，这样做不符合立法精神，过于强调政府作用，没有真正把土地使用权当作可以通过市场流动合理配置的资产，政府单方缩短使用年期会促使用地者降低土地投资强度和建设强度，反而不利于土地集约利用，并由此引发类似温州“问题房”这样的混乱）。
但在上世纪90年代，各地在探索土地出让制度初期，对一些地块出让，特别是原划拨土地使用权人补办出让手续时，对一些问题考虑不够周全，因此迁就一些使用者的要求（年期短可以少交钱），办理了一些低于出让最高年期的土地使用权出让，甚至一些地块只办理了10—30年的使用权出让手续。随着土地使用制度改革的深入，各地已经基本不再办理此类短期土地出让手续了，但初期那些短期出让引发的后续问题也逐渐显露出来。国土资源部土地利用司早在2005年就关注到此类问题，并在回答地方提出的“出让土地使用权能否提前续期？应如何办理？”时明确了态度：
一般而言，出让土地使用权续期应在原出让合同约定的使用年限届满时办理，并要至少提前一年提出申请。但对于一些特殊情况，例如前些年出让工作不够规范，一些地方开发商为了少交出让金而要求签订短期出让合同，出现了居住用地出让年期为30年、20年、15年甚至10年的情况，尽管这并不违背法律规定，但由于过去购房者购房时对此不太了解，等发现使用年限短时开发商早就找不到了，转而要求政府解决，造成社会不安定因素。近期也有一些地方请示，过去开发商签订了短期出让合同进行房地产开发，售房时发现无法销售而要求提前续期至最高出让年期。我们认为，对于上述特殊情况，报经原批准用地人民政府批准后，应当允许办理续期手续，签订国有土地使用权出让合同补充协议或重新签订出让合同，将使用年期延长至不超过最高出让年期，并根据办理续期手续时的土地市场价格和使用年限变化确定应补交的土地出让金额。
应补交的土地出让金额=办理续期手续时该宗地续期后剩余的可使用年期土地市场价格-办理续期手续时该宗地原出让合同约定的剩余使用年限土地市场价格
例如原出让合同出让约定出让年期20年，今年10月批准办理续期手续，至续期时已使用2年，批准续期后总出让年限为70年，即续期50年，则应补交的土地出让金为：该宗地2005年10月的出让土地使用权68年期土地市场价格-该宗地2005年10月的出让土地使用权18年期土地市场价格。
从报道情况看，温州此次反应出来的情况正是55号令颁布初期，当地在办理划拨国有土地使用权转让交易时，将划拨国有土地使用权转为出让国有土地使用权时办理的短期土地使用权出让。据了解，当时，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。一些单位和个人，为了少交出让金而选择了20年、30年的土地使用权出让。从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期，由此引爆这个问题。据报道，温州此类“问题房”大约600套，事关600个业主的家庭财产，必须引起重视，但相对于整个温州房地产市场来说，也只是个案，其他业主不必恐慌。
一般出让土地使用年限到期怎么办？
建设用地使用权出让年限届满的处理比较复杂，既关系到社会公共利益，也关系到土地所有者和土地使用者的权益。年限届满时对土地的处理需要区别对待。要分析届满时的建设项目性质、用地者需求、城市规划和涉及的相关法律。
相关法律法规对建设用地使用权出让年限届满时能否续期和地上物处置的规定不尽一致：
--55号令第40条规定：“出让年限届满，出让方有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”。该规定未考虑收回土地使用权时受让方的房屋所有权问题。
--《城市房地产管理法》取消了55号令“地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”的规定，在第21条规定：“ 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”按照《城市房地产管理法》的规定，首先可以将期限届满的情形分为两大类：土地使用者申请续期和未申请续期。其次，再将申请续期的情况分为两大类：准予续期和续期未获批准。准予续期的，重新签订出让合同，缴纳土地出让价款，办理土地登记，这种情形不涉及对土地使用者的补偿问题；未申请续期或申请续期未获批准的，收回建设用地使用权，但对于这种情形下，对土地使用者如何补偿，《城市房地产管理法》没有提及。
--《物权法》对建设用地使用权期限届满续期作了进一步了明确，第149条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。第二款规定：“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
根据《城市房地产管理法》、《物权法》和《合同法》，200年和2008年版的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本对土地出让到期进行了具体细化，文本第二十五条规定，非因公共利益需要，合同约定的使用年限届满，土地使用者提出续期申请的，出让人应当予以批准。住宅建设用地使用权期限届满，自动续期。第二十六条规定，因社会公共利益需要，申请续期未获批准的，国有建设用地使用权由出让人无偿收回，宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施由出让人收回，补偿方式由土地使用者和出让人双方约定，或者给予土地使用者相应补偿，或者由出让人无偿收回。第二十七条明确，土地使用者没有申请续期的，国有建设用地使用权及宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施，由出让人无偿收回。
一般来说，建设项目可以分为住宅项目和非住宅项目。从用地者需求分，土地使用年限届满，有需要继续使用土地提出续期申请的，也有未提出续期申请的。根据届时有效的城市规划，年限届满时宗地上的建设项目，有符合城市规划、可以继续办理用地手续的，也有不符合规划不得续期的。因此，政府对于提出续期申请的处理有两种方式：
一种是因公共利益需要，政府必须收回土地和建筑物，土地无偿收回，地上建筑物给予相应补偿。
另一种是可以续期，为用地者办理用地手续，延长土地使用期限。
两种特殊情况：一种是，一些短期的住宅用地出让合同，出现了居住用地出让年期为30年、l5年乃至l0年的情况，尽管并不违背法律规定，但购房者发现使用年限过短时要求政府解决延长至法定最高年期；另一种情况是，一些开发商过去签订了短期出让合同进行房地产开发，在销售时发现无法销售而要求提前续期至最高出让年限。对于此类问题，可以有两种解决办法：
一是报经原批准用地人民政府批准后，允许办理续期手续，签订国有土地使用权出让合同补充协议或重新签订出让合同，将使用年期延长至不超过最高出让年期，并根据办理续期手续时的土地市场价格和使用年限变化确定应补交的土地出让金额；
二是根据《物权法》第149条的规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，对于已经销售的住宅用地，可以根据已签订的出让合同执行，待土地使用权年期届满后，再签订新的出让合同，缴纳出让金。
一般出让土地到期续期手续的办理程序
（一）申请
非住宅类土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年，向土地所在地市、县国土资源管理部门申请续期。
申请续期的，土地使用者应提交下列申请材料：
1.申请书；
2.《国有土地使用证》和原《国有建设用地使用权出让合同》；
3.地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；
4．原土地使用权人有效身份证明文件；
5.共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；
6.法律、法规规定应提交的其他相关材料。
住宅类土地使用权期限届满自动续期，土地使用者无需申请。
（二）受理和审查
市、县国土资源管理部门受理申请后，应当依据相关规定对申请人提交的申请材料进行审查，并就申请地块的土地用途等征询规划管理部门意见。
（三）拟订续期方案
1．准予续期
经审查，除根据社会公共利益需要收回该幅土地外，市、县国土资源管理部门应当准予续期。
2．地价评估，确定续期方案
市、县国土资源管理部门应当组织地价评估，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，确定续期应缴纳的土地使用权出让金、租金等土地有偿使用费，并拟订续期出让方案或租赁方案。
3．出让金核定
申请人应缴纳的土地使用权出让金额、租金额等按照拟续期时的出让土地使用权市场价格核定。考虑到原使用者的优先续约权和缴纳过上个使用权的全额价款，可以按市场价格的一定比例确定应缴纳的土地使用权出让金额。（个人觉得这个问题不必过于纠结，民众的住宅土地使用权大面积到期要到50年以后，到时也许就有更明确的规定了，或许会像英国土地制度的演变一样，届时象征性缴纳一笔出让金或者无偿延期，期限也许比70年更长）
（四）续期方案报批
市、县国土资源管理部门应当按照规定，将续期出让或租赁方案报市、县人民政府审批。除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。
（五）签订出让合同，公布出让结果
1．签订出让合同
经批准准予续期的，土地使用权人应当与市、县国土资源管理部门重新签订《国有土地使用权出让合同》或《国有土地租赁合同》，依照规定支付土地使用权出让金。
2．公布出让结果
《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县国土资源管理部门应当将协议出让结果通过中国土地市场网以及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。
（六）办理土地登记，发放土地使用证。
温州“问题房”土地使用权“撞限”到底该咋处理？
前边我们分析了温州“问题房”产生的原因，也梳理了一般土地出让到期的规定与处理路径和续期的具体程序、办法，下面我们再来看看其他类似地方是如何处理的？
国内首例土地续约成功的案例！深圳国际商业大厦是国内第一个续约土地使用权的案例。该项目由于历史遗留问题，在同一栋楼内，有20年、30年、40年、50年这四种年限不一的房产证。最早的20年产权部分早已到期。
为此，政府出台的《深圳到期房产续期若干规定》指出，到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，在剩余年期(国家规定的最长使用年期减去已使用年期)范围内约定年期的，补缴地价数额为公告基准地价的35%，并按约定年期一次性支付。
按照该《规定》，国际商业大厦产权到期的房源，都通过补交土地出让金，完成了续期。
那么温州的“问题房”到底该咋处理呢？可以看出，温州“问题房”与深圳的案例很类似，都是初次出让的年期过短带来的后遗症，应当允许其续期到最高出让年期。具体续期办理可以依照上述住宅到期续期程序和深圳的模式办理：
即原土地使用年期到期的，在不改变用途的前提下，由现房主与政府国土资源主管部门协商，允许其按照“剩余年期”(不是真的剩余年期，是指国家规定的最高出让年期减去已使用年期)核定补交出让金数额，补交出让金后，将土地使用年期延长到剩余年期（剩余年期加已使用年期不超过70年），比如，原出让20年现在到期的，允许再延长50年。
考虑到初始出让年期较短，且都是原划拨土地使用权补办的出让手续(划拨土地使用权权益属于房主)，房屋所有者补交的出让金数额不宜按补办出让时的“剩余年期”土地使用权市场价格直接核定，而应当扣除补办出让手续时的划拨土地使用权权益价格。
即应补缴的出让金=办理续期手续时该宗地“剩余年期”出让土地使用权市场价格-办理续期手续时该宗地划拨土地使用权权益价格；或按应补交的土地出让金额=办理续期时70年期出让住宅土地使用权市场价格-办理续期手续时该宗地已使用年限的土地使用权土地市场价格；或按“剩余年期”出让土地使用权市场价格的一定比例核交。（个人觉得应该远低于报道中所说的房价的30%，差不多应该是50年期出让土地使用权市场价格的三分之一左右）
需要说明的是，600套温州“问题房”只是个案，绝大部分的购房者是不存在此类问题的，大家不必惊慌。对这一小部分“问题房”的拥有者来说，也不必沮丧，毕竟咱当年只交了20年钱，相对其他购房者来说咱本来就少交了，现在补上这部分对其他购房者来说也才公平的。
当然，对于部分从他人手里买过来房子的人来说确实有点冤，他们往往是因没注意到土地使用年期问题而购买了“问题房”，主要原因还是购买时不够审慎或者被原房主、中介忽悠了，如果保存有相应证据，可以向原房主或中介索赔。
出让年期过短的土地，应当允许提前续期
实际上，类似温州那样的情况，在其他一些地方也不同程度存在。初始出让年期过短会影响土地开发利用，为避免后续产生类似温州“问题房”这样的问题，应当允许此类土地提前续期。
续期既可由开发商提出续期，也可由购房户提前续期。经市、县人民政府批准后提前续期的，应当签订《国有土地使用权出让合同补充协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，将使用年期延长至不超过最高出让年期，并根据办理续期手续时的土地市场价格和使用年限变化确定应补交的土地出让金。
应补交的土地出让金额=办理续期手续时该宗地续期后剩余的可使用年期土地市场价格-办理续期手续时该宗地原出让合同约定的剩余使用年限土地市场价格
这么一个简单的个案，被炒作成很多人恐慌、愤怒的所谓“大事”，说明现在的房地产市场信息还不够对称，大量购房者对土地使用权、房屋所有权、年期等房地产专业知识了解不够。对于国土资源主管部门，一是应当加大宣传力度，增强房地产市场透明度；二是要提醒购房者购买房屋时除了区位、环境、小区配套、楼层、户型等之外，还要认真查看土地使用权类型、用途和使用年期等土地产权情况；三是要针对当地情况，及时研究提出类似“问题房”土地产权的处理政策和措施，有效解决问题；四是规范土地使用权出让行为，不要随意缩短土地出让年期等。对于广大购房者来说，土地出让年限不同，土地使用人缴纳的出让金不同，土地使用权权利大小和年期也不同，因此，在住房的买卖过程中，特别是购买二手房时，务必关注土地使用权类型和年期等问题，避免买亏了。
相关条文
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条
第十二条
（一）居住用地70年；
（二）工业用地50年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
（四）商业、旅游、娱乐用地40年；
（五）综合或者其他用地50年。
第四十条
第四十一条土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。
《城市房地产管理法》
第十三条
第二十二条
土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。
《物权法》
第一百四十九条 住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
《出让合同》示范文本
第二十五条本合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下土地的，出让人应当予以批准。住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。
第二十六条土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十五条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，出让人和受让人同意本合同项下宗地的建筑物及其他附着物按本条第
（一）由出让人收回建筑物、其他附着物，并根据收回时建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿；
（二）由出让人无偿收回建筑物、其他附着物。
第二十七条土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请或者虽申请续期但依照本合同第二十五条规定未获批准的，受让人应当交回《国有土地使用证》，出让人代表国家收回土地使用权，并依照规定办理土地使用权注销登记。本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。
附：2005年的一篇旧文：出让土地使用权能否提前续期？应如何办理？
《城市房地产管理法》第十三条明确：“土地使用权出让最高年限由国务院规定”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了各类土地使用权出让最高年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。具体宗地的出让年期应当通过《国有土地使用权出让合同》约定，但最高不得超过相应土地用途的最高出让年期。同时，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均明确：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。
可见，一般而言，出让土地使用权续期应在原出让合同约定的使用年限届满时办理，并要至少提前一年提出申请。
但对于一些特殊情况，例如前些年出让工作不够规范，一些地方开发商为了少交出让金而要求签订短期出让合同，出现了居住用地出让年期为30年、20年、15年甚至10年的情况，尽管这并不违背法律规定，但由于过去购房者购房时对此不太了解，等发现使用年限短时开发商早就找不到了，转而要求政府解决，造成社会不安定因素。近期也有一些地方请示，过去开发商签订了短期出让合同进行房地产开发，售房时发现无法销售而要求提前续期至最高出让年期。我们认为，对于上述特殊情况，报经原批准用地人民政府批准后，应当允许办理续期手续，签订国有土地使用权出让合同补充协议或重新签订出让合同，将使用年期延长至不超过最高出让年期，并根据办理续期手续时的土地市场价格和使用年限变化确定应补交的土地出让金额。
应补交的土地出让金额=办理续期手续时该宗地续期后剩余的可使用年期土地市场价格-办理续期手续时该宗地原出让合同约定的剩余使用年限土地市场价格
例如原出让合同出让约定出让年期20年，今年10月批准办理续期手续，至续期时已使用2年，批准续期后总出让年限为70年，即续期50年，则应补交的土地出让金为：该宗地2005年10月的出让土地使用权68年期土地市场价格-该宗地2005年10月的出让土地使用权18年期土地市场价格。