你问我答 | 行政机关关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的非诉行政执行申请，法院都不受理了吗？--理解错误！
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你问我答 | 行政机关关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的非诉行政执行申请，最高法院明确法院不受理吗？--理解错误！
[问题]A公司未经批准违法占用农用地建设厂房，不符合土地利用总体规划。我市国土资源局依法立案查处后，向A公司送达行政处罚决定，责令A公司退还违法占用的土地、拆除违法用地上的建筑物，并处罚款。A公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除，该公司经我局催告仍不履行，我局依法向县人民法院申请强制执行。但县人民法院在收到我局的强制执行申请后，以“最高人民法院已经明确人民法院不再受理行政机关提出的关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的非诉行政执行申请”为由，退回了我局的强制执行申请。请问县法院的说法对吗？土地违法案件到底该由谁来执行呢？
[答复]该法院的说法是错误的，既不符合《土地管理法》和《行政强制法》、《行政处罚法》等相关规定，也曲解了最高人民法院法释〔2013〕5号规定。
2013年3月，最高人民法院印发《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以法释〔2013〕5号）。该批复明确：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
从内容看，该《批复》并非涵盖所有的违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除，而是强调“涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，原因是对这部分强制拆除，“法律已经授予行政机关强制执行权”，所以，对这部分强制执行的非诉行政执行申请，“人民法院不受理”。对于违反《土地管理法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，行政机关并无强制执行权，《土地管理法》、《行政强制法》明确“申请人民法院强制执行”。因此，国土资源主管部门对土地违法案件行政处罚涉及违法用地上建筑物、构筑物、设施强制拆除的，仍应当依法申请不动产所在地人民法院强制执行。
该批复公布时，最高人民法院同时公布了行政庭负责人对法释【2013】5号的解读，解读也对此进行了明确区分。
在法释【2013】5号的解读中，最高人民法院行政庭负责人强调，从目前法律规定看，行政强制法第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。所谓“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域，就强制拆除而言，有的法律明确授权行政机关强制执行（如城乡规划法、水法等），有的规定申请人民法院强制执行（如土地管理法、环境保护法等）。发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行。特别是城乡规划法第六十五条、第六十八条规定了乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。
该负责人强调，首先，该《批复》强调“非诉行政执行申请”，即指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院提出的强制执行申请。其直接依据来自于行政强制法第五十三条、行政诉讼法第九十七条以及最高人民法院有关司法解释的规定。申请主体是行政机关，申请执行的依据是其作出的生效的行政决定。从《批复》表述的准确性而言，重在强调人民法院不受理行政机关提出的有关限期拆除决定等的非诉行政执行申请。
其次，该《批复》严格区分行政机关有无行政强制执行权。只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。法律既然规定“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府已经获得了法定授权，启动非诉执行的司法程序的理由不足。
第三，《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法相关条文对此已作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。
国土资源主管部门对违反《土地管理法》在违法用地上建设的建筑物、构筑物、设施等强制拆除而向法院提出的强制执行申请，属于“非诉行政执行申请”；根据《土地管理法》、《行政强制法》等，对此类违法建筑物、构筑物、设施等，行政机关（包括国土资源主管部门和其他行政机关）并无强制执行权，法律明确要“申请人民法院强制执行”，因此，该县人民法院的说法是不对的。A公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除，经催告仍不履行你局行政处罚的，你局应当依法向县人民法院申请强制执行。
《国土资源违法行为查处工作规程》明确了申请人民法院强制执行的具体程序：
当事人收到国土资源主管部门的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定规定的期限内自行履行。当事人逾期不履行的，国土资源主管部门可以采取以下措施督促其履行：①向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告；②向当事人所在单位或者其上级主管部门通报；③向社会公开通报；④停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。
当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以依法申请人民法院强制执行。《规程》14.4对申请人民法院强制执行的程序、期限等进行了明确。
1.前置程序——催告履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当制作《履行行政处罚决定催告书》送达当事人，催告其履行义务。《履行行政处罚决定催告书》送达十日后，当事人仍未履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以申请人民法院强制执行。
2．申请期限。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，《规程》明确，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。
3．申请程序。案件承办人员填写《强制执行申请书》，由国土资源主管部门负责人签字，加盖国土资源主管部门印章，注明日期，并附下列材料：《行政处罚决定书》及作出决定的事实、理由和依据；当事人意见及催告情况；申请强制执行标的情况；法律法规规定的其他材料。
递交《强制执行申请书》时，应当取得人民法院接收人员签字或者盖章的回执；接收人员拒收或者拒绝签字、盖章的，应当记录申请书是否递交、拒收或者拒签情形。需要注意的是，对人民法院拒收、拒签强制执行申请书且国土资源主管部门已经做好记录的，可以视为国土资源主管部门已经申请人民法院强制执行。
4．人民法院受理、审查。按照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条、第五十七条、第五十八条的规定，人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合程序规定的，且行政决定具备法定执行效力的，除特别情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。特别情形主要是：人民法院发现有明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的。有这些情形的，人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。
人民法院裁定不予受理强制执行申请或者受理后裁定不予执行，国土资源主管部门对裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议；对裁定无异议或者有异议但经复议维持原裁定的，国土资源主管部门应当纠正存在的问题。
5.人民法院组织执行。
附1
最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复
《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》已于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会第1572次会议通过，现予公布，自2013年4月3日起施行。
最高人民法院
2013年3月27日
法释〔2013〕5号
最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复
（2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议通过）
北京市高级人民法院：
根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
附2：最高人民法院行政庭负责人对《批复》（法释【2013】5号）的解读
最高人民法院近日针对北京市高级人民法院的专项请示作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下称《批复》），最高人民法院行政审判庭负责人进行了解读。
这位负责人介绍说，《批复》有利于统一法律适用，解决目前违法建筑强制拆除领域的法律理解分歧和困扰人民法院的诸多现实难题，准确贯彻行政强制法、城乡规划法规定精神，体现司法改革中的“裁执分离”原则，切实维护公共利益，保障被执行人及其他利害关系人的合法权益。
该负责人强调，拆除违法的建筑物、构筑物、设施等（以下称拆违）的行为事关推进城镇一体化建设中的社会稳定、老百姓切身权益保障和经济社会协调健康发展，《批复》回应了社会的普遍关切，对明确行政机关与人民法院的权责，规范和推进社会管理，促进法律的正确实施具有重要影响。各级法院在审理因拆违活动引发的行政诉讼案件时，要加大司法审查力度，依法监督和规范行政强制执行行为，切实维护人民群众合法权益和社会安定和谐。
最高人民法院出台《批复》的背景是什么？
负责人：《批复》是针对北京市高级人民法院给我院的正式请示作出的，所请示问题在全国法院具有普遍性。近年来，不少地方法院反映城乡规划法、行政强制法施行后，对于拆违如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，一些地方在理解上存在分歧。这部分案件不仅数量多，处理难度也大，个别基层法院甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行案件。不少法院在案件受理、执行方面还承受着来自地方的某些压力，需要我院及时作出统一规范和要求。
从目前法律规定看，行政强制法第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。所谓“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域，就强制拆除而言，有的法律明确授权行政机关强制执行（如城乡规划法、水法等），有的规定申请人民法院强制执行（如土地管理法、环境保护法等）。发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行。特别是城乡规划法第六十五条、第六十八条规定了乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。
对于城乡建设规划领域的拆违主体，特别是当事人不申请复议、不提起诉讼又不履行限期拆除行政决定的，实践中存在两种不同认识。一种认为既可以由行政机关强制拆除，也可以启动非诉行政执行程序申请人民法院强制拆除；另一种认为人民法院依法不应受理相关非诉行政执行案件。上述观点在一些行政机关与法院之间存在争议，这也是地方法院迫切要求厘清的法律适用具体问题。
针对上述问题，北京市高级人民法院于2012年12月10日向我院报送了《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》，我们先后在北京、浙江、湖南等地法院进行了调研，并向全国人大常委会法工委、国务院法制办发函征询意见。2013年3月25日最高人民法院审判委员会第1572次会议讨论通过了《批复》。
司法批复是司法解释的一种表现形式，具有法律效力，是司法文书可以援引的依据。
什么是“非诉行政执行申请”？强调“非诉”的意义是什么？
负责人：所谓“非诉行政执行申请”，是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院提出的强制执行申请。其直接依据来自于行政强制法第五十三条、行政诉讼法第六十六条以及最高人民法院有关司法解释的规定。申请主体是行政机关，申请执行的依据是其作出的生效的行政决定。从《批复》表述的准确性而言，重在强调人民法院不受理行政机关提出的有关限期拆除决定等的非诉行政执行申请。
强调“非诉”的意义，首先在于严格区分是否属于诉讼中的强制执行。在诉讼案件中，根据行政诉讼法第六十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十三条的规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。即属于诉讼中的“申请人民法院强制执行”情形。至于一些地方行政机关在诉讼中申请人民法院“先予执行”被诉行政行为的，原则上不得准许。而非诉行政强制执行的前提是“非诉”。
其次在于严格区分行政机关有无行政强制执行权。只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。需要说明的是，司法实践中对行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强制拆除”存在两种争议：一种意见认为是完全授权，即只要是“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，行政机关都可以依法强制拆除；另一种意见认为是特定授权，即只有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时，才可“依法”强制拆除。该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题，具有明确的指向性。孤立地看，可能存在上述争议，但如果结合城乡规划法第六十五条、第六十八条以及行政强制法第三十四条有关“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，则不会产生理解歧义。同时，所依之“法”根据行政强制法第十三条有关“行政强制执行由法律设定”的规定，应当限于法律。此外，有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权，可以自己名义向法院提出非诉行政执行申请。我们认为，法律既然规定“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府已经获得了法定授权，启动非诉执行的司法程序的理由不足。
如何理解把握城乡规划法中有关授权性规定？
负责人：城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条。该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解该规定的要旨在于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。
该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。此处的“有关部门”实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施；此处的“责成”程序实践中也各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定，等等。目前，对上述问题的各种规范欠缺，操作不统一，情况较为复杂，影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受理和审查。但可以肯定的是，城乡规划法规定的“强制拆除”在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。
《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。
行政机关如果因拆违侵害公民、法人和其他组织合法权益，人民法院能够提供哪些司法保护与救济？
负责人：概括地讲，人民法院对拆违涉及的行政侵权可以在三个环节发挥司法保护作用。
第一个环节，行政机关以当事人违反城乡规划法为由作出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后，当事人有权向人民法院提起行政诉讼。被告通常是作出上述决定的市、县人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府。人民法院对上述决定进行合法性审查，对违法情形可以作出撤销上述决定或确认违法、要求限期重作等判决。司法审查中认定无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑时，要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查，不能简单一判了之。
第二个环节，在限期改正、限期拆除等决定后作出后，强制拆除活动进行前，行政机关如果依照行政强制法作出强制执行决定，当事人有权提起行政诉讼。拆违领域的行政强制执行存在城乡规划法第六十八条规定的县级以上人民政府“责成”等程序以及行政强制法第二十五条、第三十七条规定的催告、作出强制执行决定等程序，相关的配套性规定目前尚不健全，司法实践中应注意把握的标准是，如果县级以上人民政府以自己名义作出的“责成”行为直接产生外化效果（如作出“责成决定书”、“强制执行决定书”等直接通知当事人），当事人可以县级以上人民政府为被告提起行政诉讼；如果强制执行决定是由被责成的部门作出的，则当事人可以该部门以及作出责成行为的县级以上政府为共同被告。人民法院审查重点在于判断强制执行决定的定性及程序的合法性，如是否符合违法建筑构成及是否按要求经过法定的责成、催告程序等，人民法院根据审查情况作出相应的裁判。
第三个环节，当事人针对行政机关实施的强制拆除行为本身也可以依法提起诉讼。行政强制法第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”强制拆除行为作为一种行政行为具有可诉性，即使对违法建筑物、设施、构筑物等的行政处罚决定和强制执行决定本身合法有效，也可能存在实施主体不适格，执行对象错误，擅自扩大执行范围，没有采取适当的动产登记、封存、保管等措施，造成被执行人或其他人合法财产损失，以及违反行政强制法第四十三条规定在夜间或法定节假日实施，或者对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式实施等情形，当事人对此可依法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼。需加说明的是，这一环节中当事人原则上只能针对行政强制执行行为本身的合法性提起诉讼，人民法院一般不对原具体行政行为的合法性进行审查。通常，直接实施的行政机关或者以自身名义委托他人实施的行政机关是被告，人民法院对违法的行政行为可以作出确认违法判决或者行政赔偿判决等。
人民法院应当在上述三个环节切实加大司法审查力度，充分发挥司法审判职能，在城乡建设规划领域起到对公民、法人和其他组织合法权益的司法保护作用。最后强调的是，作出《批复》是为了释明法律规定的本身涵义，要避免实践中一些认为法院意在单纯减轻受案压力，甚至推卸司法职责的误解。《批复》的出台，更加有利于规范行政强制执行行为，明确司法监督、救济环节与职责，切实体现司法监督的过程性、事后性和中立性。地方各级人民法院要坚决排除各种不当干预，依法独立公正行使审判权，公正审理相关行政诉讼案件，及时清理已受理的相关非诉行政执行案件，切实保障人民群众合法权益。同时，认真总结在相关案件审理中的好经验好做法，不断发现新情况新问题，及时逐级向上级人民法院反映。