1999 | 完善土地资产处置政策促进国有经济布局战略调整

总第478篇2020第8篇

[导读]这是20多年前的一篇旧作，作者：胡存智、岳晓武、雷爱先，1999年发表于《国土资源报》。
该文是当时根据中央国有企业改革和发展若干重大问题的决定精神，在对地方、部门和企业大量调查研究基础上集体讨论撰写的，主要是明确土地资产处置政策支持和促进国有企业改革与发展的方向、思路和措施，促进国有经济战略布局调整。在此文基础上，进一步完善提升形成了国家企业改革土地资产处置政策，也就是此后出台的《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）。
今天和朋友讨论国企改革时翻出这篇旧稿，回顾一下当时改革的历程、思路和措施，对当前的国企改革也许会有一点借鉴。

完善土地资产处置政策促进国有经济布局战略调整

《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出要促进国有经济布局的战略调整和国有企业的战略性改组。土地行政主管部门应当围绕这一战略要求，认真研究，完善土地资产处置政策，促进国有经济布局的战略调整和国有企业战略改组。

一、完善土地资产处置政策是一项重要而紧迫的任务

改革开放以来，根据国有企业改革需要，土地部门一直在积极探索完善相应的土地资产处置政策，先后制订了《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等一系列法规文件，各地土地部门也制定了配套的政策措施，逐步形成了国有土地使用权出让、租赁、作价出资或入股、授权经营、保留划拨等多种处置方式，有力支持了国有企业改革。据不完全统计，1992-1999年期间，经土地行政主管部门处置土地资产的改制企业近5万多家，土地面积9.6万公顷，土地资产1000多亿元。辽宁、上海、河北、天津等地土地部门通过推行“活地兴企工程”、 “出让金空转、资本金注入”、“双百万工程”、“双优化工程”等活动，盘活存量土地资产，促进了国企改革，优化了产业结构和城市土地利用结构。

上述土地资产处置政策无疑对单个或局部的国有企业改革起到了极大的促进和推动作用，但还不能完全适应当前国有经济布局战略调整和国有企业战略改组的需要。主要表现在：国有企业改革涉及的划拨土地使用权采用出让方式处置时，需要支付较高的货币资金；授权经营、作价出资（入股）和保留划拨等处置方式适用的政策范围受到严格限制，大多数企业无法采用，权能也不够明确；采用作价出资、入股、授权经营方式时，在国家资本金注入和核算国家股本额、授权经营额等方面的政策规定不够衔接等。

《决定》明确提出“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来。坚持有进有退，有所为有所不为”。国有经济布局的战略性调整，要求土地资产配置政策不能囿于土地管理中原有的思维定势和行为习惯，而必须根据国有经济布局战略调整的基本方向，配套调整在土地资产处置政策。

二、土地资产配置政策调整的总体思路及基本原则

根据《决定》，国有经济布局战略调整的基本方向是：在涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，国有经济要保持支配和控制地位，为国民经济持续、稳定、健康发展创造必要条件；在一般竞争性行业，国有经济逐步退出或与其他经济成分平等竞争，由市场进行资本配置；对技术创新产业，加大国有经济的投入力度，并鼓励其他经济成分加大投资；对景气预期不佳、长期资不抵债的企业，适时破产兼并。

国有经济布局战略调整的层次性和复杂性，决定了土地资产配置政策不能“一刀切”，既不能固守已有方式，形成高门槛、重负担，导致原有的国有企业难以获得土地资产，无法盘活土地；也不能简单地将土地“一送了之”, 弱化土地资产作用，使土地要素市场在市场经济格局中丧失应有的地位。因此，实现土地资产配置政策突破的总体思路应当是：根据国有经济布局的战略调整，在“产权明晰、资产显化、价格合理”的前提下，区分类型，制订适宜的土地资产处置政策，灵活处置，将土地价值综合体现在企业的土地、财政或金融安排上，使不同行业可以通过从最小货币付出或完全市场交换等多种途径，获得不同形态的土地产权，同时加强规范管理，促进国有企业改革和发展。完善土地资产配置政策过程中，必须坚持：与国有经济布局战略调整方向相一致；与已有的土地有偿使用政策相衔接；要与鼓励新兴产业和高科技产业政策相结合；与建立集约用地的激励机制相配套；与破产兼并企业的职工安置和保持社会稳定相适应。

三、完善土地资产配置政策的方向和具体措施

根据国有经济布局战略调整和国有企业战略性改组的基本方向，土地资产处置应区分行业、企业类型，采用不同的方式和管理政策。

1、对于自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，国有经济要占支配和控制地位。因此，土地资产的配置也应有利于保证国有经济的控股地位，有利于增大国有资本比重和增强企业活力。

在这一领域，土地资产配置的目标应当是将企业原使用的国有划拨土地，通过适宜的土地处置方式，转为企业的资产。具体做法是进一步扩大授权经营的适用范围，大力推行国家作价出资、入股方式，集团公司所属企业改革时可采用授权经营方式，其他企业改革时可采用国家作价出资或入股方式，将原划拨土地作价后转作国家资本金或股本金，计入国有集团公司或企业的资产，不再以土地出让金方式收取土地收益。

将土地资产授权企业经营管理或以作价出资方式投入企业，可以显著增大国有资本比重，明显改善企业资产负债率；可以使企业运用巨额的土地资产有效进行资本运营、合资、合作等；还可以将土地资产进行抵押融资。

2、对高新技术产业领域和技术改造项目，应加大国有资本的投入，也鼓励其他经济成分进入。此类国有企业改革所涉及的划拨土地使用权处置，应采取切实可行的鼓励政策。

对采用成熟技术进行产品更新或技术改造的国有企业，经土地行政主管部门批准后，可将其原使用的划拨土地转为出让土地，企业应缴纳的土地出让金作为应付帐款暂留企业，全额用于技术改造，参照技改贷款方式进行管理。

科研机构转制为企业的，经土地部门批准，转制时可将原划拨土地作价后转作国有资本金或股本金，计入企业资产。

3、对于一般竞争性行业，国有经济应逐步退出或遵循经济规律与其他经济成分平等竞争。因此，土地资产的配置应充分体现市场经济的原则，主要采用出让、出租等方式处置，土地的收益通过土地变现以土地出让金或地租的形式直接收取。

为促进国有资本从一般竞争性行业尽快退出和鼓励其他经济成分加大投资比重，在非国有资本购买、兼并入资、参股原国有企业时，经土地部门批准，可将企业原划拨土地评估作价后同其他资产一并转为国有资本金或股本金，逐步售股变现，或按企业净负债额将等价的土地分割后转为出让土地，参与企业整体拍卖和兼并，不再收取土地出让金，剩余土地，购买方或兼并方有优先受让权和承租权，土地出让金和租金可以适当优惠，符合法律规定的，也可以保留划拨使用。

在一般竞争性行业坚持以出让或出租方式获得土地资产，有利于促进建立现代企业制度，有利于形成企业公平竞争的经济环境，有利于显化土地资产价值、明晰土地产权；也有利于国有经济的逐步退出。

4、在涉及国家安全和社会安定的领域以及对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发，主要由国家投资并垄断经营，此类国有企业改革涉及的土地使用权可继续以划拨方式使用。

5、对破产的国有企业，国家要妥善安置企业职工，保障社会稳定，破产企业土地使用权处置政策也应有利于这一目的。具体可逐步扩大国发[1997]10号文件关于国有企业破产兼并土地政策的适用范围，破产企业使用的划拨土地可由市、县人民政府组织出让，变现资金优先用于安置职工。有条件的城市，可设立破产企业职工安置资金专户，破产企业划拨土地出让收益全部纳入专户，统一用于城市内破产企业职工安置。

6、国有企业目前使用的划拨土地，在企业改革前依法可继续以划拨方式使用，土地部门采取措施，鼓励企业自行或通过土地市场盘活目前使用的划拨土地。改革后的企业用地符合《划拨供地项目目录》的，经土地行政主管部门批准，也可以划拨方式使用。

上述各项土地资产配置政策的具体适用范围，应由国土资源部与国家经贸委等有关部门协商确定。

四、合理显化土地资产，进一步明确土地权益，理顺财产关系，规范土地资产运营监管

有了积极的土地处置政策，还需要在具体的资产处置过程中合理显化资产，明确相应的权益，规范运营监管，以达到既促进国有企业改革发展，又保证土地资产不流失的目的。

1、土地部门应进一步拓展土地有偿使用的内涵，完善和协调出让、出租、作价出资或入股、授权经营等不同土地资产处置方式之间的权责关系。国有企业改革时，允许企业自主选择适宜的土地资产处置方式，既可采用单一的处置方式，也可多种方式并用，加强土地处置方案策划，以货币、资本、股份等多种形态综合实现国有土地资产价值，降低国有企业配置土地资产的直接成本。

2、土地部门在具体的土地资产处置过程中，要考虑划拨土地使用权的平均取得成本和开发投资水平，合理确定土地资产处置价款。其中采用授权经营、作价出资或入股方式处置土地资产的，将其中国家应收取的土地出让金（纯地租）部分转为国有资本金或股本金，计入企业资产。

3、进一步明确作价出资或入股、授权经营等方式的土地权益。以国家作价出资或入股方式处置土地资产的，其土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、出租、抵押等，经批准改变用途的，应补缴土地出让金的差价部分；适当扩大授权经营土地使用权的权能，以授权经营方式处置土地资产的，其土地使用权在使用年期内，可依法在集团公司内及整个自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业及高新技术产业中的重要骨干企业内转让、作价出资、出租、抵押等，但当改变用途或向上述行业外的单位或个人转让时，应当报土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金的差价部分。

4、与财政部门尽快就国有土地资产进入企业资产的方式及帐务处理办法进行协商和衔接，以理顺财产关系，规范土地资产运营监管，防止国有土地资产流失。

疫情当前，大家一定要做好防护，多多保重，照顾好自己和家人！

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