园地变耕地，会成为耕地占补平衡、进出平衡的主要途径吗？

总第719篇2021第129篇

导读

对于耕地非农化、非粮化问题，国务院办公厅接连下发了两个通知[点开链接：1.重磅 | 国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知；2.国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见]，要求严格控制耕地非农化、非粮化。自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》[点开链接]。

这些文件大大扩展了建设占用耕地的“用途管制”和“占补平衡”，即把“用途管制”从建设占用耕地扩展到耕地转为园地、林地、草地、设施农业建设用地等非粮化的，都要进行管制；把建设占用耕地的“占补平衡”，扩展到耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的年度“进出平衡”。
耕地“占补平衡”“进出平衡”压力越来越大，政策和政府似乎都把主意打到园地上了，园地变耕地会成为今后占补平衡、进出平衡的主要途径吗？一起来看看河北省自然资源厅自然风的分析文章。
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土言土语

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有人担心，在严格控制“非农化”“非粮化”的政策背景下，一些地方会打园地的主意，将部分园地调整为耕地，以落实耕地“占补平衡”“进出平衡”，果农要小心了。

其实，这是新的政策允许的，也是肯定会发生的。关键是要有序、自愿，不要成为一场强制“运动”和“瞎折腾”，否则，果农要倒霉，社会财富和政府形象都会受损。

对耕地实行用途管制，落实“占补平衡”“进出平衡”，就是要求建设占用耕地的需要补充数量质量相当的耕地，实现“占补平衡”；其他农业项目占用耕地，把耕地改为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，需要把另外的林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，补足同等数量质量的耕地，实现耕地“进出平衡”，通俗说，就是拆东墙补西墙。

进出平衡

除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外,耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

占补平衡

建设占用耕地的占补平衡制度是《土地管理法》第30条规定的：国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

自然资源部 农业农村部 国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块,逐步退出,恢复耕地属性。其中,第二次全国土地调查不是耕地的,新增耕地可用于占补平衡。可以这样理解，在平原地区，“二调”前为耕地，但“二调”是园地的，可以整治恢复为新增耕地用于占补平衡。

实际上，这些年大量占用耕地特别是永久基本农田从事“非粮化”的，主要是地方政府主导的大面积绿化造林，超标准建设绿化带、绿色通道以及挖湖造景问题，还有就是资本下乡或村里人自己搞的各种农业生态观光园、采摘园等。“三调”数据显示，“二调”以来的10年间，全国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

从目前国家要求看，对在耕地特别是永久基本农田上种树（包括种草皮），管控越来越严了。永久基本农田以后就别想了，属于“禁区”，要承担法律责任。对一般耕地要求是“严格控制”，具体措施就是能恢复为耕地的就恢复，恢复不了的要落实“进出平衡”。

Δ 严禁在永久基本农田、不得在耕地上种植草皮

如果简单分析一下几种农用地地类，不难发现，园地会成为流向耕地的“主力”。
先说林地和草地。林地涉及《森林法》，草地涉及《草原法》。林地、草地整治为耕地的，要求县级政府在方案编制实施中，需经依法依规核定后纳入方案，关键是得林草部门点头同意。另外，地方还要考虑完成国家安排的生态退耕、国土绿化任务。想把林地、草地变为耕地用于“进出平衡”，应该不是一件容易的事儿。
再说养殖用地。依据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），养殖项目是可以使用少量永久基本农田的，但必须补划。但新的要求变了，提出以后不仅对占用一般耕地的要严格控制，特别提出严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。而且不上图入库的，管理中不予认可。对落实“进出平衡”，要求县级政府在方案编制实施中，要充分考虑养殖用地合理需求。
也就说，对养殖用地占用耕地要严控“新增”，但把现有“存量”变耕地，也要手下留情。2019年猪肉涨价时，自然资源部门表态：取消生猪养殖附属设施用地15亩上限，难以避让的，允许占用少量永久基本农田；农业农村部门表态：暂停执行养殖场选址距离规定；林草部门表态：养殖场可以占林地。这才刚过两年多，政策总不能变得太突然、太快了吧。万一明天猪肉又涨价了，大家又吃不起肉了，政策再变？
剩下的也就是园地了。什么是园地？园地是指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%以上的土地，包括用于育苗的土地。“三调”显示，我国现有园地3.03亿亩。从对政策理解看，“二调”是园地，可以恢复为耕地；“二调”是耕地，但“三调”是园地，也是可以恢复为耕地的。
另外，非农业建设占用耕地的“占补平衡”也看上园地了。自然资源部 农业农村部 国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块,逐步退出,恢复耕地属性。其中,第二次全国土地调查不是耕地的,新增耕地可用于占补平衡。可以这样理解，在平原地区，“二调”前为耕地，但“二调”是园地的，可以整治恢复为新增耕地用于占补平衡。提醒的是，文件中还有一句话：垦造的林地、园地等非耕地不得作为补充耕地用于占补平衡。
看到了吧，无论是“进出平衡”，还是“占补平衡”，都把目光投向园地了。新的严厉要求是：未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。以后还想在农村的耕地上搞什么生态园、采摘园，吸引城里人来地里转转，顺便采摘点什么，就算了吧。
耕地“占补平衡”、“进出平衡”规定很严格，对地方政府的压力是非常非常大的，估计不少地方政府会把主意打到“园地”上。但真心希望能做到自愿、有序、稳妥，结合园地更新周期和资金补偿，逐步引导种植户自愿将该恢复能恢复的园地恢复为耕地，有序落实耕地“占补平衡”“进出平衡”；刮风式运动式强迫果农毁园改耕地，将是另一场整村推进的“合村并居、村民上楼”式悲剧。【链接阅读：也说“合村并居”、“村民上楼”】

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