也说“合村并居”、“村民上楼”
【导读】切记不折腾，勿以耕保名义“平坟”“拆房”
近期国内热点问题不少，如果说土地领域热点的话，除了民法典就该数某省的“合村并居”了。各界对这个问题都很关注，发表了很多不同的认识和看法，有的说特别好，有的说特别不好，莫衷一是。我不想简单下结论，先一起看看相关观点吧，部分链接在此，可点击阅读：
1.山东德州六成村庄合并，减少4980个建制村?“合村并居”带来什么？
6.拆村并居及其发展主义逻辑 ——“被上楼”的农村、农民与农业
近期，不少人询问笔者意见，我都木有简单回答。因为这是个老问题，也是个复杂的问题，可以从不同角度分析，涉及到很多方面，比如农村村庄是否浪费土地、空心村是否需要治理、村民是否应该上楼、是否应该合村并居、增加挂钩政策该如何认识和应用、农村治理、农民是否需要和欢迎、合村并居是否需要统一拆除重建、是否要整村推进、是否要政府强力推进、耕地保护是否需要合村并居腾退土地、土地指标是否紧缺到要拆村腾地、城市化是否一定意味着城市建设用地增加和农村建设用地减少等等，不是三言两语就能说透彻，也不宜简单说好或不好。
既然这么复杂，我不想长篇大论，也不愿简单下结论，只就其中涉及的有关方面和问题，谈谈自己的认识和看法，具体结论读者自己可以得出。
一块地上只要几代的繁殖，人口就到了饱和点；过剩的人口自得宣泄出外，负起锄头去另辟新地。可是老根是不常动的。这些宣泄出外的人，像是从老树上被风吹出去的种子。
——费孝通《乡土中国》
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农村建设用地数倍于国有建设用地，但不必过于担心。
农村建设用地与城市建设用地明显不同：城市建设用地往往重度硬化，不仅地表，甚至地下几层都被建设硬化，一旦占用作为城市建设用地就难以逆转，几乎无法恢复耕种；农村建设用地，特别是村庄用地，大部未硬化，即使硬化往往也只是局部地表硬化，功能具有可逆性，一旦需要稍加改造尚可恢复耕种。
村民宅基地往往是底层房屋+院落构成，建筑密度和容积率较低，但不能简单说浪费土地，因为村民以农业为主，院落往往是其存放农具、种树种草、养鸡养鸭的场所，土地并未闲置，“庭院经济”往往是其重要的经济和生活来源。
农村往往是单门独院式建筑，村内户与户之间往往有一些空地，村民房前屋后及村内空地都不会闲置，往往种树绿化得很好，也是村民休憩活动的场所。
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一些情况是社会发展过程中的正常现象，并非必须马上解决的问题。
随着村民外出打工和城市化进程，大量农村人口进入城市，大量农村房屋常年无人居住，不少远离城市的农村出现“空心化”现象。这是城市化的必然现象，因为我国现阶段城市的特点是一种不稳定的城市化，2亿多进入城市的农民虽平时虽不住村里，但住房保障还在农村，年节还有回家的可能，这些房子并非无主无用，再说，即使房屋坍塌了，一般也会种菜种树，时间久了，自然恢复为耕地了。
建设用地城乡双增是问题吗？这正是现阶段城市化特点决定的，不稳定的城市化决定了2亿多“双跨”的“城市化农民”，他们平时工作生活在城市，在城市要用地，而同时他们的社保和住房保障仍在农村，因此在农村还要用地建房，建设用地城乡双增是现阶段城市化特点决定的正常现象，双跨城市化问题不解决，这个问题就会一直存在。
从一定程度上讲，闲置的宅基地表明了可恢复为耕地的资源潜力。中国人地关系紧张，保护耕地重要，但也没紧张到马上要将闲置的宅基地包括不常用的宅基地马上复垦为耕地种粮的地步。空心村问题没那么严重，也不必急于治理，等到人地关系紧张粮食不够吃，种粮收益大的时候，农民自然会主动恢复耕种。
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某省行政村6.95万个，平均人口530人，确实存在村庄数量多、规模小、布局散、密度高等问题，公共服务和行政管理成本高。但也要看到，之前新农村建设等国家加大了对农村的投资，道路、水、电、网络等基础设施基本实现了村村通，具备了一定生活条件，不宜轻言整村拆除。
“合村并居”本是针对行政村规模小、布局分散，基础设施投资大效益差，行政管理成本高等问题，通过合并等手段，提高行政村人口规模、减少管理成本、提高行政管理效率，因此，合并的是村组范围、人口规模和管理，合并的是“人”而非“居”，是区划而不是人口迁移和村落拆并。“合村并居”推进过程中，随着规划引导和基础设施等向中心居民点、规划居民点倾斜及其他鼓励措施，村民新建住房会逐步主动集中，这需要一定过程，“合村并居”并不必然发生大拆大建、村民一律上楼和很快村落减少等问题。
农村土地集体所有，90%左右属于村民小组集体经济组织所有，9%左右属于村集体经济组织所有，1%左右属于乡镇集体经济组织所有，不同所有者之间的土地界线分明，合村并居不能随意调整土地所有权界线，不能随意让村民居住到其他集体经济组织的土地上。
如果以拆迁村民住宅、减少村落、村民上楼为目的推行所谓“合村并居”，那就是本末倒置，不顾农民意愿强行推进，特别是搞什么“整村推进”，那就不应该是真正的“合村并居”。
“合村并居”目的是提高效率振兴乡村，关键是“人”，一切都要以人为本。城市周边的村民，因其基本不再从事第一产业，生产生活方式已经城市化，他们是适应也欢迎居住楼房的；广大农村地区的村民，仍然主要从事农业生产，需要靠近田地，需要院落存放农具和养鸡养鸭等，这些村民让他们集中上楼居住，那他们该如何生活、生产？说这些村民大都欢迎上楼居住，该是什么样的脑洞？
不能只见“”物（房屋）”不见“人（农民）”。
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增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩的目的是促进土地利用结构和布局更加优化和合理，并不必然是城增村减，可能是城增村减，也可能是城增城减、村增村减、村增城减。
增减挂钩中“减”的重点不应该放在拆除农村居民点上，应该更多放在低效利用、不合理利用以及废弃的砖瓦窑、矿山和工业、基础设施用地上。笔者十年前在云南某州工作时，鼓励各县市利用增减挂钩政策，复垦废弃砖瓦窑和工矿用地，增加建设用地供应和利用，但不赞成打拆迁村庄居民点的主意。
鼓励离开村庄进城生产生活的村民，自愿有偿交还宅基地、自主复垦后取得挂钩指标费或纳入经营性集体建设用地流转；通过规划和基础设施投资等鼓励和引导村民新建住宅向中心村等集中，逐步拆除不符合规划的老房子，通过一段时期自然实现村庄集中等，但不赞同强行收回拆除，特别反对所谓“整村推进”大跃进式村庄合并。
增减挂钩不应成为随意拆除农民住房和“被上楼”的工具与借口，也不应成为随意拆迁农民宅基地和“被上楼”的政策目的。
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村落和宅院，不仅是农民的居所，也是乡村文明的载体。村落的形成、发展抑或衰落，是社会经济长期发展的自然结果。人们如何居住，与生产生活密切相关，也是长期适应当地的地理、气候、民情的结果，如北京的四合院、徽州民居、福建土楼等，有不同的风格特点，反应了不同的文化传统，都是各地靓丽的风景线，不宜简单一拆了之，也不是统一整齐集中就美观。
城市已经千城一面了，不管大小城市也不管南北东西，基本都是清华、同济、中规院的规划路数，图很漂亮，文本很优美，可似乎都那么熟悉，甚至市县也要规划个CBD。
村庄呢？当然，村庄需要规划，关键是如何规划、谁来规划。很多依山傍水的村落小而美，流传经年，远比一些整齐划一的建筑集合美丽。农民自己就是最好的规划师，在村里找几个老人合计合计，远比从城里请的“规划师”画的图靠谱，避免“万村一致”。
新冠疫情会让我们重新认识城市和村庄规划与建设。对环境生态价值、多功能配套公共建筑、居住区域、住宅形态、户型、结构等认识会发生变化；需要对城市、村庄用地规模、人均用地指标、建筑密度和容居率等指标有所放宽；降低城市和村庄土地利用强度；体育场馆等公共建筑需要适度考虑功能兼容和变更的可能；适度增加普通住宅户型面积，住宅套型内部布置玄关和多卫生间等，适度允许低密度住宅建设；对于农村地区的住宅，则应以二层、三层的房子及配套院子为主。
村庄规划要倾听和尊重农民意见，充分考虑当地的自然和社会经济条件，因地制宜。规划通过后要向农民公开，引导农户新建住房向中心村集中，经过20-30年逐步实现村落集中的目标。
土言土语
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