对土地征收“成片开发”标准的几点意见

总第519篇2020第49篇

【导读】

新《土地管理法》已于今年1月1日实施，新法第45条列举了为公共利益需要可实施征地的6种情形。第五种情形“成片开发”，新法明确应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

对于土地征收中的“成片开发”标准如何确定，各方意见分歧较大，有人称之为“土地法领域的哥德巴赫猜想”。日前自然资源部相关司局向社会公开征求意见和建议（点击链接阅读：关于公开征集土地征收“成片开发”标准意见建议的公告）。

6月13日下午，相关单位组织了“成片开发”征地制度完善线上学术研讨会，应主办方邀请，就如何确定土地征收“成片开发”标准作了简要发言。

对土地征收“成片开发”标准的几点意见

岳晓武

北京仲裁委仲裁员、中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长

关于土地征收范围，《宪法》和《土地管理法》都限定在“为了公共利益需要”。对于如何界定“为了公共利益需要”，则是世界各国面临的难题。因为， “为了公共利益需要”、“非为公共利益需要”并不必然对应于“公益性”和“经营性”，一般来说，“公益性项目”一般属于“为了公共利益需要”，但“为了公共利益需要”范围要大于公益性用地，“经营性”不一定等同于“非公共利益”，经营性项目也可能属于“为了公共利益需要”的范围。“为了公共利益需要”这一法律概念具有高度的抽象性及其内容的不确定性和动态性。

借鉴各国对“为了公共利益需要”的界定，明确土地征收范围，可以从“实体目录列举+程序认定”两个层面推进。一是将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举；二是建立 “为了公共利益需要”认定的法律程序。

新《土地管理法》第45条，第一次以实体列举式明确了六类可以征地的情形，其他五条都没有什么异议，因为都属于公益性项目，其中，第5种情形“成片开发”标准则争议很大，甚至是完全对立、截然相反的两种观点。

第一种观点强调土地征收的公益性，强调效率服从公平，要严格限定征地范围，成片开发也必须是公益性项目，甚至认为“成片开发”难以体现公益性，应当严格限制甚至废除；第二种观点强调必要的效率，“成片开发”符合“为了公共利益的需要”，不宜过分强调公益性，不宜与之前的征地制度差别太大，希望从面积上加以限定。

第一种观点把“为了公共利益需要”等同于“公益性项目”，过于强调公益性项目，“成片开发”标准过于严格，可能使得征地和城市建设难以正常进行；第二种观点又过于宽松，几乎与之前的批次用地征收没有差异，体现不出征地制度改革和缩小征地范围的进展。

土地征收“成片开发”标准同样应当符合“为了公共利益需要”这一条件。制订“成片开发”标准必须综合考虑社会、经济和法律，一是要兼顾公平与效率、理论与实践、理想与现实、方向与进展，考虑标准的可能性、可操作性、可实施性，围绕“为了公共利益需要”，实事求是，有所推进、有所进步；二是制订标准，同样要兼顾实体与程序，一方面从实体上列举“成片开发”的条件和标准，同时建立是否符合“成片开发”标准的认定程序和机制，这也是现代行政发展趋势，对行政裁量的约束，不只局限于实体规定，更强调依靠正当的行政程序约束，规范行政权。

综上，土地征收“成片开发”标准可从以下三个方面考虑：

一、《土地管理法》第45条所称的“成片开发”建设用地，应当符合以下条件：

1.在国土空间总体规划确定的城镇建设用地范围内；

2.按照国土空间详细规划，区片内需要统一开发建设的公共管理与公共设施用地、公共交通用地等公益性用地面积占片区总用地面积比例，不低于百分之二十五（具体比例可以讨论，但不宜过高）；

3.统一开发的片区土地面积应当有一定规模，县级城市原则上不低于7公顷，地级城市原则上不低于15公顷，省会城市、计划单列市和直辖市原则上不低于25公顷（具体面积标准可以讨论）；

4.多数被征地的农村集体经济组织成员接受；

5.统一开发有利于土地集约节约利用，有利于城市公益设施公共设施建设和社会经济发展。

二、对于明显符合上述条件的开发用地，以及被征地范围内集体经济组织成员三分之二以上要求实施统一征收和成片开发建设的，可以认定符合“成片开发”标准。

三、对于不能直接判定是否符合上述一、二标准的开发用地，可以由城市政府或土地征收委员会审核决策或组织听证认定。经集体决策或听证，认定符合公共利益需要的，也可视为符合“成片开发”标准。（听证会成员可由被征地集体经济组织成员代表、专家委员、人大代表、政府代表以及相关利害单位代表，听证公开进行，应当考虑比例原则和明确性原则，由委员会集体投票确定。听证结果可以复议或司法裁定。）也可考虑建立普遍的“成片开发”审核决策机制。

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