土地管理法实施条例修改中的征地制度完善

总第508篇2020第38篇

【导读】

2020年4月25日下午，土地管理法实施条例修改相关重大问题线上学术研讨会召开。会议由《中国土地科学》编辑部、郑州大学中国土地法研究中心、广东外语外贸大学土地法制研究院、苏州大学王健法学院土地法与公共政策研究中心主办，由苏州大学王健法学院土地法与公共政策研究中心承办。会议以“土地管理法实施条例修改相关重大问题”为主题，以《土地管理实施条例》修改为背景，集中围绕“集体土地征收制度”“集体建设用地入市”“宅基地有偿退出”和“国土空间规划”等相关主题分单元进行了深入探讨。

根据会议安排，本人就土地管理法实施条例修改中的集体土地征收制度进行了专题发言，以下为发言提纲。

相关链接：《土地管理法实施条例》公开征求意见了！

土地管理法实施条例修改中的征地制度完善

岳晓武

（北京仲裁委仲裁员、中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长） 

无论是1950年代的《国家建设征用土地办法》，1982年的《国家征用土地条例》，还是1986年及以后的《土地管理法》，都是把为工业化、城镇化和经济发展尽快提供土地作为征地制度的最优先立法目标，这种设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。但随着社会经济发展，原有征地制度暴露出一系列问题，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大。为此，去年8月通过的《土地管理法》修订案，从控制征地规模、缩小征地范围、完善征地程序、提高补偿安置标准等几个方面改革完善了土地征收制度。

鉴于新《土地管理法》已通过和实施，讨论《土地管理法实施条例》修改中的征收制度完善，应在新《土地管理法》确定的征地制度框架下进行，处理好理想与现实、突破与完善、理论与实操的关系，注重法律规定的完善和落实。

一、关于缩小和明确征地范围。

关于征地范围，普遍认为应当严格限定在“公共利益需要”范围内，但如何具体界定“公共利益需要”则认识不一。有人把其等同于公益用地，认为经营性项目用地不得动用征地权，只有公益项目用地才能实施征收，建议通过编制公益性用地目录来缩小征地范围。这种观点有其片面性，首先“为公共利益需要”并不等同于“公益性”，“经营性”也不等同于“非公共利益”， “经营性”也可能属于“为公共利益需要”，比如高速公路项目；其次，“为公共利益需要”也难以通过实体目录涵盖完全。界定“为公共利益需要”，应当从“实体目录列举+程序认定”两个层面推进。

编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目，以实体列举形式，列入《国家征地目录》。“为公共利益需要”的内涵随着社会发展而不断发生变化，征地范围同样会随着社会经济发展而逐步调整。新《土地管理法》第45条首次采用实体目录列举式对“为了公共利益的需要”范围进行了法律界定，明确了军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及符合条件的城镇成片开发建设等六种情形可实施征地；同时还对城镇成片建设进行了限定，要求符合自然资源部规定的标准且经省级以上人民政府批准。

在实施条例中应当对成片开发建设需要用地标准的原则和条件进行明确；同时，建立“为公共利益需要”的认定程序，采用听证方式组织对一些建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。

二、关于规范征地程序。

征地程序应当保障被征地农民有充分的知情权、参与权、申诉权和监督权，采用“事前公开、事中参与、事后救济”相结合的办法有效规范。新《土地管理法》第47条将原法中征地批后“两公告一登记”程序修改完善为征地批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”程序。

在实施条例中应当对上述程序进行具体细化，特别是其中的“多数”、“个别”等如何界定，无法达成协议如何处理，以及细化征地批准后公告内容和组织实施等。

三、关于公平合理补偿安置与多元保障。

土地对于农民，不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基，因此，征地补偿安置价格的具体确定,就要考虑征收土地对农民的财产、保障、就业、居住等多种功能。基于此，合理的土地征收补偿安置价格应当包括土地权益损失补偿和弥补原农民土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，采用“公平市场价格+适度分享增值收益”相结合的方法，才可能真正保证被征地农民原有生活水平有提高、长远生计有保障。按照“补偿以相等，损失以恢复”的原则，土地征收补偿安置费用至少应当包括以下内容：（1）被征收土地原用途的土地市场价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿，应当区分被征收土地的原用途（农用地、建设用地还是未利用地）和区位条件评估确定，采用统一区片价的也应当区分农用地、建设用地还是未利用地分别确定；（2）被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，实际上是对土地用途变更等增值部分的分享,以保证被征地农民长远生计有保障；（3）安置费用，实际上是对农民土地就业功能的补偿；（4）房屋补偿费用，实际上是对农民土地居住功能的补偿与安置（5）地上附着物补偿费；（6）土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；（7）被征地农民一定时期的失业损失费用；（8）被征地农民的转业转岗培训和就业费用。按照上述八个方面，被征收土地的补偿安置价格可以委托中介机构独立进行评估和测算。评估应当公开、公平、公正进行，充分体现被征收土地所承载的经济、社会功能，体现土地财产、就业、保障、发展的价值。同时，应当完善被征地农民安置制度，拓宽安置和就业渠道，可以通过农业生产安置、入股安置、留地安置、提供就业培训、开发公益性岗位、鼓励用地单位优先安置、发放基本生活补助、纳入社保、提供住房或宅基地等方式，对被征地农民生产生活进行妥善安置。

在公平合理确定土地补偿安置费用等直接补偿基础上，还要加大对农民农业和农村等“三农”投入等间接补助，采用“直接补偿+间接补助”相结合的办法提升农民分享土地增值收益比例。土地增值收益来源于规划实施和土地用途变更，即土地发展权，这部分收益与土地征收无关，与原用地者关系不大，全部由被征地农民分享显然不合理，对其他农民而言不公平，也不利于耕地保护。既不能“涨价归公”，也不能“涨价归私”，应当由国家、集体和农民合理分享。

实际上，上述八项直接补偿费用已经原超过被征收土地的原用途价格，保障、安置等已经体现了被征地农民直接分享增值收益，但仅有这些还不够。应当在上述八项直接补偿基础上,国家建立土地收益对于农业、农村和农民的支持和补助制度，通过间接分享，公平合理地提高农民在土地增值收益中的分配比例。目前国家已规定新增建设用地土地有偿使用费用于土地开发整治、城市国有土地出让收入中用于农业土地开发的不低于15%部分、用于农田水利设施建设的不低于10%部分、用于农村教育的不低于10%部分以及耕地占用税、土地开垦费等投入农业和农村，全部用于耕地开发、土地整理和基本农田建设，这实际上就是将土地用途变更的增值收益更多投向农业、农村和农民，通过加大“三农”投入间接让农民进一步分享土地增值收益，保障农民公平分享土地增值收益。

新《土地管理法》第48条大幅改革了原有的征地补偿安置标准和办法，这也是土地征收的关键环节。

对于农用地，《土地管理法》和实施条例征求意见稿规定比较明确，土地补偿安置费采用征地区片价取代原来的产值倍数法，同时增列了社保费用,因此，农用地的征地补偿标准=农用地区片综合地价+青苗补偿费用+社保费用

对于集体建设用地、宅基地和未利用地征收补偿标准，新《土地管理法》只明确由各省、自治区、直辖市制定，实施条例中也没有具体明确。随着城市化进程，今后的土地征收中将会越来越多涉及到农民宅基地和集体建设用地，尤其经营性集体建设用地使用权入市流转之后，这些用地价格与农用地价格规律不同，地价水平也远高于农用地，也更容易产生纠纷和争议。因此，建议在实施条例中，区分征收的不同地类，具体明确各类用地的征收补偿标准和办法：

1.征收集体建设用地可以按照集体建设用地使用权的市场价格及地上物重置价给予补偿安置；

2.征收农民宅基地应当尊重农民意愿，采用重新安排宅基地及补偿建房费用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和农房价格进行货币补偿，同时提供搬迁、临时安置等费用补偿；

3.征收集体未利用地的，可按周边农用地区片综合地价的一定比例给予补偿安置。

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