2020卫片执法的变与不变

总第494篇2020第24篇

[导读] 

2月21日，自然资源部下发《关于开展2020年卫片执法工作的通知》，从《通知》内容上看，今年卫片执法工作有了一些新的变化。《通知》下发后，不少人问起该如何看待这些改变？到底改变了什么？产生这些变化的原因是什么呢？
说实在的，没有认真研究《通知》还真不好回答这些问题。浙江省湖州市长兴县自然资源和规划局柳陈胜副局长的分析文章《2020年卫片执法工作有哪些新变化》很好地回答了上述问题。
柳局长长期从事国土执法和自然资源管理工作，在国土资源部执法局挂职期间是我的同事，多次被部执法局抽调参加重大执法监察和案件查办工作，业务精深，文笔优美，还喜欢远足和美拍，他的西藏自驾游记曾带给我们很多美好的文字和景观享受。
经柳陈胜副局长授权，今天全文刊载他的分析文章《2020年卫片执法的变与不变》，文字和图片都来自于柳局长，标题和排版稍有变动，推荐阅读。

2020卫片执法的变与不变

刘陈胜

（浙江省长兴县自然资源和规划局副局长）

2月21日，自然资源部下发了《关于开展2020年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2020〕10号），时间比去年提前将近一个月。作为基层从事多年执法监察工作的人员，对《通知》（今年未下《方案》）的内容和要求十分关注。那么与去年对比，今年卫片执法工作有哪些同与不同点呢？通过比对，主要有以下几个方面：

一、有哪些相同点？

1.指导思想和目的基本一致。

指导思想均为贯彻落实党中央用最严格制度、最严密法治保护自然资源的精神。目的上看，强化地方政府自然资源保护主体责任，推进日常执法，做到早发现、早制止、严查处，维护自然资源开发利用和保护秩序。相对来说，今年更为简练。

2.工作任务和方式基本一致。

卫片执法均围绕土地卫片图斑和矿产卫片图斑开展工作。省主要任务是负责组织全省卫片执法工作，制定政策、督导检查、数据审核、成果分析、重大典型案件挂牌督办、约谈问责。市、县主要任务是外业核查、合法性审核、依法制止、查处、整改、数据审核、填报数据、约谈问责。工作方式仍然采用季度+年度（仅把第二季度卫片改为半年度卫片），以全覆盖监测为主，即时监测为辅。（受疫情影响，卫片图斑下发时间和工作方式估计会有所调整）

3.工作要求和重点基本一致。

工作要求无非是加强组织领导、强化违法管控、突出查处惩戒、严肃约谈问责等。工作重点仍为自然保护地、生态敏感区、永久基本农田保护区和稀土等重要矿种卫片执法图斑的核查工作。继续把违法整改作为卫片执法工作成效的第一标准，尽管今年《通知》没直接写明，但从鼓励政策上这个标准显然没有变。

二、有哪些新变化？

1.时间安排有调整。

年度上报的时间从1月31号调整为2月28号。图斑提取上明确了受气候影响较大的北方部分地区，第四季度卫片执法图斑提取时间截止至10月底（实事求是。卫片执法是否也可以按区域采取差别化政策，或者借鉴疫情期间浙江推出的五色图，根据上一年卫片的执法情况，在部执法综合监管平台中用不同颜色标注严重、较严重、一般、较好、好的区域，不同颜色采用不同的监测和监管手段。况且东、中、西部违法的特点重点节点差异很大，也不能一个政策量到底）。整改时间上新明确了两个节点：在2020年12月31日前已经消除违法状态的，不再作为违法统计（2019年度未明确，可理解为需先作违法统计）；2021年2月28日前已拆除复耕到位、已补办完善用地手续（包括通过城乡建设用地增减挂钩等方式补办手续）的未供即用违法用地可在问责时核减。（鼓励消除违法状态）

2.责任主体再压实。

《通知》一如既往的明确了省级政府的主体责任，但与去年相比，不同点主要有三个方面：

一是重大典型案件。去年方案中明确，部适时组织开展视频培训、督导和抽查，指导推动工作，直接立案查处重大、典型违法案件。但今年《通知》仅明确省级自然资源主管部门要直接立案或挂牌督办，未再写明部将视情直接立案查处和挂牌督办。

二是约谈问责。往年都在通知或方案中明确：对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重的县，如违法占用永久基本农田和自然保护地面积5亩以上，或一般耕地10亩以上的，将即时开展警示约谈或启动问责。对应由省级约谈而未约谈的地区，部将开展警示约谈；对应由省级问责而未启动问责的地区，部将启动问责。今年《通知》明确了责任追究的标准和范围，但对前述情形自然资源部是否启动约谈问责只字未提（大有自家的孩子自家抱的感觉）。

三是“增违挂钩”机制。这项机制去年卫片执法首次提出，要对违法严重地区实行指标惩处，明确由有关司局根据一个地区内仍处于违法状态的资源违法数量，扣减该地区相应的土地利用年度计划指标、占补平衡和永农储备区、稀土开采等指标，并提出对土地利用年度计划指标按违法总量15%予以暂扣。（大概2019年度卫数据还未上报的缘故，目前只闻雷声不见雨）。今年《通知》仅要求省级自然资源主管部门结合地区实际，建立完善增违挂钩机制，部级是否延续去年的政策未再明确（大概司局之间对此各有想法吧）。

上述三个不同点是否意味着进一步压实了省级自然资源主管部门卫片执法的主体责任？

3.追责标准更清晰。

《通知》重申，要全面、严格落实《违反土地管理规定行为处分办法》问责有关规定，坚决摈弃“唯15%比例论”；以及坚持‘刀刃向内'，对弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题，一经查实，严肃问责，公开通报。

但今年最大的不同是，明确细化了问责标准和范围，具有更强的操作性：“违法占用耕地面积比例达到15%以上，且违法占用耕地面积按照前述问责政策扣除后市级大于500亩、县级大于100亩的地区，要纳入问责范围（国家级深度贫困地区除外）。”

这就是说，纳入问责范围的地区应同时符合两个要件：第一，违法占用耕地面积比例达到15%以上；第二，违法占用耕地面积按照前述问责政策扣除后市级大于500亩、县级大于100亩。另外，还明确了“国家级深度贫困地区除外”。

《通知》提到的扣除是指以下三种情形：

一是“对未供即用违法用地，2021年2月28日前已拆除复耕到位、已补办完善用地手续（包括通过城乡建设用地增减挂钩等方式补办手续）。已履行监管和服务职责的交通、能源、水利等重大基础设施项目（以国家部委或省级发展改革等部门文件、重大项目清单为认定依据）违法用地可予以扣减。其中，已拆除复耕的分子分母均扣减，其余情形仅扣分子不扣分母。”

二是“对于符合‘一户一宅’条件的农村宅基地违法用地（有点放水，从前两年卫片数据审核情况看，全国总量非常大）、符合政策要求的保障性安居工程违法用地可予以扣减，仅扣分子不扣分母”。

三是“符合‘发生公共卫生事件一级应急响应’规定，因防控和防治重大疫情需要建设医疗卫生设施类的违法用地，可予以扣减，仅扣分子不扣分母。”（上述扣减只针对问责，不针对约谈。）    

注意：除了上述标准外，部在《通知》中还留了一手：“必要时，部将参考全国市、县违法占用耕地面积的平均值调整问责线。”（这就要看全国形势了）

另外《通知》还明确：“既查违法事实，也查决策过程；既要追究违法行为主体的责任，也要追究违反土地管理规定的行政机关及其公务员的责任。”（据我所知，这是首次提出要查决策过程及要对违反规定作出决策的人追究责任）

4.工作协同不明显。

一是卫片执法与土地督察结合上体现不明显。近年来，由于土地例行督察工作与卫片检查工作具有一定相关性，部一直强调两项工作要加强衔接。2015年度卫片首次数据上报须经相关督察局审核同意。2016年度，卫片通知首次明确了两项工作的结合。去年，通知也要求督察局结合督察工作，核查违法用地整改落实情况。地方向部上报数据成果时，同时抄送相关派驻督察局；督察局在督察工作发现有重大违法线索和有关问题及时转交部执法局。但从今年《通知》上看，已没有分工合作的要求，至少字面上未体现。

二是土地卫片执法和变更调查衔接上不明显。多年来两项工作结合十分紧密，相互印证，互相支撑，共用结果。特别在设施用地、临时用地、农村道路、整改图斑及分母分子等认定上起到了非常重要的作用，去年还明确在卫片检查中已经整改恢复土地原貌的，不得变更为新增建设用地，其中已变更为新增建设用地的，要在下一年度土地变更调查时退回原地类。但同样，今年《通知》也未提到两者工作衔接问题。（这一点变化想必不会是“天下分久必合，合久必分”这么简单，期待在培训中能得到解答）

5.成果填报有变化。

一是填报系统变化。原有卫片执法信息系统停止使用，启用新建立的执法综合监管平台卫片执法模块进行报送（系统稳定性及功能完善问题要利用季度卫片及时解决）。

二是报送方式变化。今年季度卫片报送只涉及第一、第三季度（用快报的形式），原第二度卫片改为上半年度成果报送，也就是说要分析汇总一、二季度卫片数据，形成成果报部。

三、几个问题

1.卫片执法检查定位问题。

《通知》上看，卫片执法职能逐渐回归，更多作为一种日常执法的补充手段，来推进违法行为早发现、早制止、早处置。或许是随着各项机制、制度的完善，卫片执法与督察、土地变更等工作结合上似乎不再那么紧密（具体什么原因，不知道培训会上会不会释疑），影响力也在逐渐弱化，卫片成果的反馈功能已发挥不出应有的作用。卫片十年，原有的使命、形势、目标、重点都发生了巨大变化，未来何去何从，部级层面应该已有新的定位和认识。

2.重大基础设施项目违法用地。

至今没有解决根源问题（国务院审批权下放后是否有所改观值得期待）。《通知》明确国家重点工程违法用地在问责时予以扣除，但约谈依然会被纳入，对地方显然不公平，建议一并扣减。同时，对“已履行监管和服务职责”的界定不明了（新宝局长提出过此问题。按过去的贯例，履行监管职责是指制止、报告到位，无需查处到位；履行服务职责是指报批资料已完成组件，并报有审批权的机关受理）。建议部在培训中予以明确。

3.农村村民非法占地建住宅问题。

法律明确农业农村主管部门负责查处，但目前市、县一级尚未理清职责，造成案件移不出又不能管的局面。此类问题在职责未实质移转前，只作合法性审核，不作结果反馈。

4.对违反城乡规划法的行为如何处理。

今年《通知》仍然要求对城乡规划违法行为按职责范围进行处置，但此类图斑是否提取下发不明确（2019年卫片未专门针对违反城乡规划问题提取变化图斑）？在填报要求、处置和归类、责任认定上，也并不明确（尚不知填报系统中有无此选项）。

5.执法综合监管系统启用问题。

新系统除了几次测试之外，大部分操作人员对系统操作流程并不了解，需要专门培训。同时，对系统的稳定性、功能结构要进行全面评估。

不到之处，请大家批评指正。

END

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