建设用地审批权下放的力度够大吗？

总第490篇2020第20篇

建设用地审批权下放的力度够大吗？

 新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日起实施，该法在很多方面都进行了突破和创新（参见：新《土地管理法》的延续与变革——新法全面解读；新《土地管理法》的十大新变化）。
其中，关于建设用地审批权，新法延续了之前农用地转用审批（用途管制、国务院和省政府）、土地征收审批（土地所有权改变、国务院和省政府）和供地审批（土地配置、市县政府）三个审批事项设置，但调整简化了建设用地审批权，具体条文是该法的第44条和46条。

第四十四条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十六条　征收下列土地的，由国务院批准：

（一）永久基本农田；

（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

与旧法相比主要变化如下：
新法对土地征收和供地审批权未做调整，但区分圈内圈外简化了农转用审批权：圈内批次农用地转用，直辖市、省会城市和100万以上人口城市由国务院或其授权机关审批，其他城市由省政府或其授权机关批准，村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批；圈外单独选址项目农用地转用，不再区分建设项目审批机关，而是按照是否占用永久基本农田，涉及永久基本农田的，报国务院审批，不涉及永久基本农田的，报国务院或其授权的省政府审批。
日前，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（文件全文附后）印发，内容主要是两项，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。部同步下放预审和先行用地审批，文件内容引用法条多，比较绕，看到不少解读文章也云山雾罩的，大部分认为力度很大，甚至是土地制度改革的重大一步，真是这样吗？
其实抛开来回引用的法律条文，简化理解的话，《决定》第一项内容其实就是对新法第44条中授权机关的具体化，第二项则是对八个试点省市建设用地审批权的大下放。
对于北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个试点省份而言，审批权改革力度确实够大，预示方向。试点期限内，辖区内的所有农用地转用和土地征收，包括圈内批次转用、单选项目农用地及基本农田转用，永久基本农田和其他超过面积权限的土地征收等，都由地方人民政府审批，不用再报国务院审批。
对于非试点省份而言，则用地审批权下放有限，只是把法律条文内的国务院授权机关等通过国务院文件加以明确，今后这些省份建设用地的各项审批权限实际如下：1.城市圈内批次农用地转用，省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批，其他城市由省政府或其授权机关批准，村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批；2.圈外单独选址项目农用地转用，涉及永久基本农田的，报国务院审批，不涉及永久基本农田的，报省政府审批（由于耕地的80%以上划入了永久基本农田，单选项目实际上很难避开永久基本农田，实际上绝大部分单选项目，特别是水利、交通等线性工程用地转用还要报国务院审批）。3.土地征收不变，征收永久基本农田、超过35公顷耕地或超过70公顷其他土地的，要依法报国务院批准。

这么看来，建设用地审批改革的力度还有很大的余地，可以进一步把具体的微观审批工作下放到地方，省和国家层面则重点把握宏观和强化监管：鉴于规划由省或国家审批，宏观上确定了各地的建设用地范围、规模和布局，年度土地利用计划又是由国家到省层层分解下达，明确了年度内地方建设用地的规模和范围，因此，可以把农用地转用、土地征收的具体审批和实施交给地市政府，地市政府必须按照批准的规划、年度计划指标和法定程序法定标准审批用地；省和部主要审批宏观性质的国土空间总体规划和下达年度土地利用计划，并对各地建设用地审批情况进行抽查、核查、监管，各级分工负责，共同做好用地管理工作。

国务院关于授权和委托用地审批权的决定
国发〔2020〕4号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：

　　一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

　　三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

　　自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。

国务院
2020年3月1日

　　（此件公开发布）

03-12

自然资源部关于贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局:

　　为贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），现就有关事宜通知如下：

　　一、委托试点省份省级自然资源主管部门要抓紧拟订实施方案，按照国发〔2020〕4号文件由省级人民政府报部备案。

　　二、对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。其中委托用地预审和先行用地批准权的期限与试点时间相同。上述实施方案应包括用地预审和先行用地批准内容。

　　三、委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。

　　对涉及占用生态保护红线的，应当符合中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，属于允许占用生态保护红线的国家重大战略项目，以及其他对生态功能不造成破坏的有限人为活动的建设项目范围。要按照中央文件规定组织论证。

　　对涉及占用永久基本农田的，应当符合中央文件和部文件规定可以占用永久基本农田的重大项目范围。

　　在办理委托事项时，批复文件开头要有“受XX机关委托XX权”的意思表达。

　　四、部将按照省级人民政府用地审批工作评价机制，通过“双随机、一公开”等方式进行严格检查，根据各地土地管理水平综合评估结果，及时提请国务院动态调整委托试点省份。

　　本文件有效期5年。

自然资源部

2020年3月6日

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