新《土地管理法》的延续与变革——新法全面解读
第449篇
新《土地管理法》的延续与变革
经过三次审议，2019年8月26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国土地管理法》实施以来的第三次修正案，自2020年1月1日起施行。修正后的新《土地管理法》坚持和延续了什么、又有哪些突破与变革呢？
一、坚持和延续了实践证明有效的基本土地管理制度。
我国首部《土地管理法》是1986年6月25日审议通过、1987年1月1日实施的。33年来，伴随着我国改革开放和土地使用制度改革进程，先后经历了1998年的全面修订和1988年、2004年、2019年的三次修正，逐步确立和完善了我国的土地管理法律制度。
1986年的《土地管理法》确立了土地公有制和严格控制非农业建设占用耕地的制度。此后《土地管理法》的修正、修订，都是对土地管理改革实践的总结和规范完善，1988年12月的《土地管理法》修正，新增了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，扫除了土地使用权作为生产要素进入市场的法律障碍，拉开了国有土地使用制度改革和土地市场化的序幕，为我国工业化、城镇化快速发展奠定了基础；1998年8月的《土地管理法》全面修订，第一次从法律上明确了土地基本国策，废除了原有的分级限额审批制度，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，2004年《土地管理法》第二次修正则主要是适宪性修改，把原来的“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”，同时把原法中的“征用”全部修改为“征收”，表述更为准确，强调依法征收和补偿。
经过之前的《土地管理法》修订和修正，逐步确立了我国以公有制为基础、保护耕地和集约节约用地为目标、用途管制为灵魂、体现土地财产权为核心、合理划分中央地方事权为重点的土地管理制度体系，实践证明，这一制度体系总体上是符合我国基本国情的。但随着改革的深入，原《土地管理法》中一些规定的局限性越来越明显：征地范围不明确、程序不规范、补偿不合理引发的征地纠纷和社会矛盾很多；集体建设用地使用权使用和流转限制过多，权能不明确，难以发挥市场配置资源的基础性作用；农民宅基地的取得和使用难以保障，权能保护不够；土地审批权设置不够合理，中央和地方事权交叉等。针对上述问题，原国土资源部自2001年起就布置地方进行试点，开展相关制度研究，特别是十八届三中全会决定明确了土地制度改革要求，2014年中央部署开展了农村“三块地”改革试点，为本次《土地管理法》修正明确了方向，提供了坚实的实践基础。
本次《土地管理法》修正，是总结近年来土地管理制度改革实践的成果。本次《土地管理法》修正，坚持和延续了土地公有制、最严格的耕地保护制度、土地用途管制制度、集约节约用地制度、土地有偿使用制度、土地产权保护制度等一系列经过实践检验正确的土地管理制度，这是新《土地管理法》不变的一面；同时，新《土地管理法》是继1998年全面修订以来，修改范围最大的一次修正，充分总结了过去十多年的改革实践成功经验，对原法律中不利于深化改革的条款进行了修正，对当前已明确改革方向但需要发展完善的做法做出原则性规定，为下一步深化改革留下相应的法律空间，体现出了很多制度突破和变革。
二、收紧了土地征收：缩小范围、规范程序、合理补偿、多元保障。
（一）原法相关规定
原《土地管理法》对土地征收的规定，集中在第五章建设用用地中的第43、45、46、47、48、49、50、51条。其中，第43条是建设项目使用土地必须申请使用国有土地，包括征收的原农民集体土地；第45条明确土地征收审批权限；第47条明确了征收土地补偿安置标准，最高不超过被征收土地年产值的30倍；第46、48条明确土地征收批准后的履行“两公开一登记”程序；第49条要求集体经济组织公开补偿费收支情况；第50条明确政府支持被征地农民开发经营和兴办企业；第51条授权国务院规定大中型水利、水电工程征收土地补偿安置办法。
（二）改革探索与实践
无论是1953年制订、1958年修订的《国家建设征用土地办法》，1982年的《国家征用土地条例》，还是1986年制订、历经2次修正一次修订的原《土地管理法》，在征地立法的制度设计总体思路上，都把为工业化、城镇化和经济发展尽快提供土地，作为最优先立法目标和政策目标，客观说，这种设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。但随着社会经济发展，土地利用结构和利益格局发生重大调整，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大，原有征地制度暴露出来一系列突出问题。这些问题的引发与征地制度本身的征地范围过宽、征地程序简单、补偿标准过低、安置方式单一、社会保障不足、纠纷调处和裁决机制缺乏等问题直接相关，需要改革完善。
针对征地制度存在的问题，国发〔2004〕28号文件、《物权法》、十七届三中全会、十八大、十八届三中全会都在不同时期提出了控制征地规模、缩小征地范围、提高补偿标准、完善征地程序等要求和任务，这些要求都是一脉相承的。国土资源部成立后开展了不同类型的征地制度改革调研和试点，特别是2015年全国人大法律授权后，国家在全国范围选取33个试点县进行“三块地改革”试点，征地制度改革是重要内容，为法律修改积累了一定经验。
（三）新法修改重点
新法在总结提升试点成果基础上，针对征地制度中存在的问题，对征地范围、程序和补偿安置标准等都进行了修改：
一是首次对公共利益范围进行界定，缩小了土地征收范围。《宪法》和原《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并没有对 “为了公共利益的需要”范围进行明确界定，加之《土地管理法》第43条规定建设用地应当申请使用国有土地或征收集体所有土地的规定，造成土地征收范围过大规模过高。“为公共利益的需要”并不必然等同于“公益性项目”，界定“为公共利益需要”，国际上一般是采取实体目录列举式、程序认定式或实体目录列举+程序认定等方式。新《土地管理法》删去了原43条，不再要求建设项目必须使用国有土地，限制了土地征收范围，也为集体建设用地入市留下了空间；同时，新《土地管理法》第45条首次采用实体目录列举式对“为了公共利益的需要”范围进行了法律界定，明确因军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及符合条件的城镇成片开发建设等六种情形，符合“为了公共利益的需要”范围，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收；同时还对城镇成片建设进行了限定，要求符合自然资源部规定的标准且经省级以上人民政府批准。这些修改将明显缩小征地范围，限制政府滥用征地权。
二是调整完善了土地征收程序。原《土地管理法》第46条、48条要求国家征收土地经依法批准后履行“两公告一登记”程序。征地实施中，尽管征地报批前要进行征地调查，拟定“一书四方案”，但批后才进行“两公告一登记”，对被征地的集体经济组织和农户意见重视不够，容易引起纠纷矛盾，实践中一些地方要求报批前必须征得所有被征地集体经济组织和农户同意并签署全部补偿安置协议，要求过高且缺乏法律规范而难以推进，影响土地征收报批进程。新《土地管理法》第47条调整完善了土地征收程序，将原来的征地批后“两公告一登记”调整为批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”，切实保护被征地的集体土地所有者、使用者合法权益。新《土地管理法》明确：市、县人民政府申请征收土地前应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。同时，平衡好保护被征地方权益和征地实施的关系，尊重大多数被征地所有者和使用者意见，新《土地管理法》明确多数被征地集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律规定的，政府应当组织听证；在大多数达成征地补偿安置协议的情况下，个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。以上相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
三是完善了征地补偿安置办法和多元保障机制。原《土地管理法》是按照土地年产值倍数法进行补偿安置的，标准偏低，新《土地管理法》以征地区片综合地价取代原来的产值倍数法进行土地补偿安置，在土地补偿安置费用之外单列了住宅补偿费用和被征地农民社保费用，要求进行公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。新《土地管理法》明确征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费按区片综合地价确定，区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，至少每三年调整或者重新公布一次。对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。
三、放宽了集体建设用地使用和流转：扩大范围，明确条件、方式和权能。
（一）原法相关规定
很多人说起原《土地管理法》（1998年通过、2004年修正版）时，总会说该法严禁集体建设用地流转，其实是不对的。原法并非完全禁止其他单位和个人使用集体建设用地，但确实范围很小。原法第59、60、61、62、63、65条专门对集体建设用地利用与管理进行了规定。第59条是要求乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等三类建设要按规划和计划，依法办理审批手续；第60条明确乡镇企业以及农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业使用集体土地的审批要求；第61条规定乡镇村公共设施、公益事业建设使用集体土地的审批要求；62条是关于农村村民住宅用地审批的；第63条是禁止集体土地使用权出让、转让用于非农业建设，但破产兼并等情形除外；第65条则是明确集体经济组织收回土地使用权的情形。
从上述规定可以看出，以下三种情形可以申请使用集体土地：
（1）农民集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”；
（2）用于“乡镇村公共设施、公益事业建设”；
（3）“农村村民建住宅”。
以上三种情形之外，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。也就是说，除了乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业和本集体经济组织村民住宅外，其他单位和个人可以使用集体土地的情形，仅限于集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营与其他单位、个人兴办企业，以及乡镇企业破产兼并等情形。再加之原第43条建设项目应当使用国有土地的规定，实际上造成其他单位和个人很难取得集体建设用地，集体建设用地使用权也难以入市流转。这些限制规定制约了市场配置土地资源决定性作用的发挥，影响了土地资源集约节约利用，限制了农民财产性收入增加，应当及时改革完善。
（二）改革与探索
针对上述问题，国家、相关部门和地方都高度重视，进行了一些列理论、实践和政策探索，为修法提供了基础：
1.1999-2001年，国土资源部土地利用司组织对城乡结合部土地市场及河南、浙江、上海、江苏、广东五省市的农村集体建设用地流转进行了专题调研。
2.1999-2000年，国土资源部法规司、利用司在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点，先后在苏州、安阳、湖州召开了以集体建设用地流转为主题的三次土地制度创新座谈会，从理论上和实践上对集体建设用地流转管理、制度建设等问题进行了深入的研究和总结。一些省市也组织开展了相关试点。
3.在试点和研讨基础上，2002年5月，部利用司、法规司组织起草了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（征求意见稿），征求地方意见。2002年8月形成《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，并先后征求了中农办、人大农工委、农业部、建设部、国务院法制办、全国政协提案办及部分政协委员、各省区市国土资源管理部门、部分试点城市的意见。
4.2003年，中共中央、国务院下发《关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号），明确提出，“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”；随后，《国务院办公厅关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的通知》（国办函[2003]15号）明确要求：由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转管理办法》。 5.2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）提出：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。首次对集体建设用地流转的条件和范围进行了明确。
6. 在试点基础上，2005年广东省人民政府出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府100号令）。
7.2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）要求：农民集体建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。此后，国土资源部对2002年的《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》进行了修改完善，形成了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（建议稿），但受限于《土地管理法》第43条的限制性规定，该办法一直未能出台。
8.十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。
9.2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。全国人大法律授权后，国土资源部在全国选取15个市(县)，部署开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，后扩大到33个试点县。
（三）新法修改重点
此次新《土地管理法》对集体建设用地利用与管理进行了较大的修改，允许符合条件的集体经营性建设用地依法入市流转。修改集中在新《土地管理法》第60、63、64、66和23条，同时还删除了原法第43条应当使用国有土地的限定，主要修改如下：
一是删除了原法第43条建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转留下了法律空间。
二是扩大了集体建设用地使用范围和方式。新《土地管理法》第63条明确，土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，双方应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。第23条明确：土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。上述规定明显扩大了集体建设用地适用范围，除了农村三项建设、集体经济组织以土地使用权联营、入股与其他单位、个人兴办企业可以使用集体建设用地外，集体经济组织还可以将符合规划的工业、商业等经营性集体建设用地以出让、出租等方式交由其他单位或者个人使用；同时，第23条纳入年度土地利用计划的规定表明，这里的经营性集体建设用地不仅包括存量建设用地，也包括了经依法批准转用的新增集体建设用地。需要指出的是，商品住宅用地不在集体建设用地入市流转范围内，那些指望“小产权房”转正的人怕是要大失所望了。
三是明确集体经营性建设用地使用和入市管理措施。新《土地管理法》明确要求，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。集体建设用地使用权的最高使用年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行等。
四是明确了集体建设用地使用权的权能内涵。新《土地管理法》明确，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。
此外，集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配是各方的关注重点，各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增值收益调节金，2016年4月财政部、国土资源部下发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》也明确这一比例为20%～50%。此次修法中并未对此进行明确，我觉得这是恰当的。按照收益“初次分配基于产权、再次分配基于税收”的原则，政府在经营性集体建设用地出让、出租过程中，不再具有产权代表身份，只是交易活动的管理者和服务者，行使社会管理和服务职能，不能直接分享土地收益。其他单位、个人使用或流转集体建设用地使用权所产生的土地收益，应归该集体建设用地产权人所有，政府不能也不应该直接分享土地收益，可以考虑完善土地税制，将土地使用税、营业税、契税、印花税、土地增值税等征收范围扩展到集体经营性建设用地，通过税收等方式进行收入再分配。
（四）新法实施后可使用集体建设用地的情形
新《土地管理法》对原法中集体建设用地利用和管理的内容，并未全部修改，新法保留原法第59、60、61条不变，对第62条农民宅基地内容进行了修改，修改了第63条不得出让、出租规定，增加了第64条集体建设用地按规划用途使用的规定，第66条修改明确了收回集体经营性建设用地使用权依照合同办理，还在第23条明确集体建设用地纳入年度计划，删除了原法第43条，有变也有不变。
1.新法保留第59、60、61条不变，加上第62条对宅基地的规定，表明乡镇企业用地、公共设施、公益事业用地和宅基地（物权法明确宅基地使用权为单列的物权类型，第62条专门进行了规定）可以使用农民集体土地不变；
2.新法第60条继续允许农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股联营方式共同举办企业，即其他单位、个人听过集体经济组织入股、联营方式使用集体土地，包括工业、商业、租赁性住房、养老、医疗、教育、三场融合等类企业；
3.新法第63、64条修改，允许土地利用规划、城乡规划确定的工业、商业(包括仓储物流、办公、租赁性住房等)等农村集体经营性建设用地，可由土地所有权人直接以出让、出租等方式交由其他单位、个人使用；单位、个人以出让等方式取得集体建设用地使用权可以依法转让、互换、出资、赠与或者抵押；第23条把集体经营性建设用地纳入年度土地利用计划表明，上述可以出让、出租的集体建设用地既包括现有存量建设用地，也包括经依法批准转用的新增建设用地。
今后单位和个人投资建设工业、商业等经营性项目有了新的用地途径，除了使用国有建设用地外，可以申请使用符合规划、依法登记的集体建设用地，由集体经济组织以出让、租赁、作价出资、入股、联营、合作等方式提供建设使用。 归纳起来，以下情形可以使用集体建设用地：
（1）乡镇村公共设施、公益事业建设，如乡镇村养老院、图书室、道路等建设，经批准可以使用集体建设用地；
（2）符合“一户一宅”和本集体经济组织成员的农户建设农民住宅，经批准可以使用本集体经济组织所有的土地；
（3）乡镇企业、农村集体经济组织兴办企业用地；
（4）农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业（包括开发建设公租房、乡村休闲旅游、养老等产业项目以及农村三产融合发展项目等），可以使用本集体建设用地；
（5）规划确定的商业、工业（包括仓储物流、办公）等经营性集体建设用地，可以由土地所有权人以土地使用权出让、租赁、作价出资或入股等方式提供给其他单位、个人使用；
（6）返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；
（7）返乡下乡创业人员，可以通过租赁农民房屋，或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房，解决返乡下乡创业人员住房问题。
四、完善农村宅基地保障和管理制度：保障居住权、审批权下放、自愿有偿退出、管理与执法部门变化。
（一）原法相关规定
原《土地管理法》对农民宅基地的规定主要集中在第59条和62条，第59条是一般规定，要求农村村民住宅用地等集体建设用地应当符合规划、计划，并按规定审批；第62条明确了“一户一宅”原则、符合土地利用总体规划、经乡镇人民政府审核报县级人民政府批准和出卖、出租住房后不再批准宅基地等内容。
宅基地管理存在的问题是宅基地需求得不到满足和大量违法用地并存。据统计，全国13.7亿总人口中，农村户籍人口8.5亿（含2.2亿进城务工人员），其中，每年大约有600万对农民结婚。按照农村生活习惯，结婚之前必定要建造或翻建房屋，按照户均0.2亩的宅基地，再加上道路等公共用地配套，每户用地不会少于0.4亩，这样每年农民建房用地需求量大约为240万亩，按照三分之一使用新增建设用地计算，农民宅基地每年需要占用80多万亩农用地，并且是刚性需求。但实际上，由于多数地方在土地利用总体规划中没有安排宅基地，加上年度土地利用计划指标紧张，各地基本不会为农民宅基地安排计划指标。没有规划、没有用地指标，无法安排农民建房用地，各地基本放弃对此进行管理，多年停批宅基地，农民依法取得宅基地的合法权益得不到保障，人为增加了大量违法用地。
（二）改革与探索
产生上述问题的根本原因，是对宅基地的法定福利性、保障性认识不够，对民生优先重视不够，对农民土地权益保护不够。农村宅基地制度应当保障农村村民“居者有其屋”的基本居住需求。宅基地使用权是基于农村集体经济组织成员身份而应当享受的法定福利。
原国土资源部先后多次布置调研、试点和发文完善宅基地管理，十八大和十八届三中全会明确要求保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，特别是2015年全国人大法律授权后，国家在33个县部署开展了包括宅基地改革在内的“三块地改革”试点，为法律修改提供了经验。
（三）新法修改重点
一是完善农民宅基地保障。强调农民宅基地的保障性质，在原有“一户一宅”的基础上，增加了宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居，这是对原来“一户一宅”制度的补充、完善。
二是下放了农民宅基地审批权，将原来的农村村民申请宅基地，经乡（镇）人民政府审核报县级人民政府批准，修改为由乡（镇）人民政府审核批准，简化了报批程序，下放了审批权，有利于加强对农民宅基地的保障。当然，涉及占用农用地的，还应当依法办理农用地转用审批手续。
三是明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革、管理和执法等有关工作。新《土地管理法》第62、67、75、78、84条明确，农业农村主管部门负责农村宅基地改革、管理、监督和行政执法等方面工作，即原国土资源部门的上述相关职责划归农业农村主管部门。
四是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。新《土地管理法》明确：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。这一规定意味着地方政府不能违背农民意愿强迫进城落户农民退出原有宅基地。
一些地方在试点中探索了农民宅基地使用权、资格权、使用权的“三权分置”，此次修法并未对此进行规定。我认为是恰当的，主要是因为，一方面宅基地“三权分置”理论和实践尚不深入，加之资格权是成员权的一部分，明显不属于物权，与土地所有权、使用权不是一个类型。此前农用地承包经营的“三权分置”在《农村土地承包法》中已修正界定为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权的“三权分置”，宅基地“三权分置”可以通过理论研究和实践探索深化逐步明确，可以考虑设立土地所有权、宅基地使用权和宅基地地役权等的“三权分置”。
五、调整简化了土地审批权：农转用审批权调整下放、取消征收审批备案。
一是适当调整下放了农用地转用审批。按照现行法律规定，凡是省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，其农用地转用都要报国务院批准。为深化“放管服”改革和改善营商环境，需要在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限，按是否占用永久基本农田来划分中央和地方土地审批权。新《土地管理法》取消了按建设项目批准单位划分土地审批权的规定，明确永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；城镇批次用地转用，由原来的“原批准土地利用总体规划的机关批准”调整为“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外单独选址项目不涉及占用永久基本农田的农转用，“由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。
二是取消了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。原《土地管理法》规定，省、自治区、直辖市人民政府批准征地，需报国务院备案。新《土地管理法》删去了“并报国务院备案”的规定，按照“谁的事权谁负责”原则，省级人民政府决定的土地征收事项，应该由省级人民政府负责，取消备案后，更有利于压实地方责任。
三是将宅基地审批权由原来的县级人民政府审批调整下放给乡镇人民政府审核批准。
六、明确了国土空间规划体系的法律地位：预留法律空间，明确编制原则，做好新旧规划体系衔接。
建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是中央的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和推进，国土空间规划将涵盖原有的国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，编制国土空间规划后，将不再单独编制国土规划、土地利用总体规划和城乡规划。过渡期内，即在国土空间规划编制实施前，现行的土地利用总体规划和城乡规划仍然有效。为此，新《土地管理法》第18条明确了国土空间规划体系的法律地位和编制原则，明确：国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。
为了做好过渡期内新旧规划体系衔接问题，新《土地管理法》第18条明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划，同时，在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
七、进一步强化了耕地尤其是永久基本农田保护。
一是新《土地管理法》将原法中的“基本农田”统一修改为“永久基本农田”，明确永久基本农田要落实到地块，设立保护标志，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，并由乡（镇）人民政府将其位置、范围向社会公告。
二是调整了永久基本农田占比。对各省、自治区、直辖市划定永久基本农田的比例，由原法中的应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，调整为“一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地的实际情况规定”，更符合实际。
三是严格了占用和改变永久基本农田用途的限制性规定。新法明确，任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途；国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县、乡（镇）土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。此条规定特别严格，也意味着单独选址项目中只有个别国家重点建设项目，经国务院批准可以占用永久基本农田，但实际上80%以上的耕地都划入了永久基本农田，其他需要单独选址的建设项目，如市道、县道、乡道等线性工程项目如何选址落地，将面临挑战。
八、做好了与相关制度、法律的衔接：督查入法、新增费使用调整、完善农地承包经营、衔接不动产统一登记。
一是国家土地督查制度正式入法。2006年国务院决定建立国家土地督察制度，土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用，但一直没有明确的法律依据。此次新法充分总结了国家土地督察制度的实施成效，新增第6条明确：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。这标志着国家土地督察制度正式成为我国土地管理的法律制度。
二是新增建设用地使用费使用范围扩大了。原来规定新增建设用地使用费只能专项用于耕地开发，新《土地管理法》第55条删除了这条规定，明确具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。这一修改表明，以后新增建设用地使用费的使用范围将有所扩大，不再局限于耕地开发。
三是完善了农用地承包经营方式。新《土地管理法》第13条明确，农民集体所有或使用的农用土地原则上采用集体经济组织内部家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，同时，明确了各类农用地的家庭承包期。
四是与不动产统一登记相衔接，不动产统一登记取代土地登记。新《土地管理法》第12条明确：土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。
当然，新《土地管理法》也并非没有遗憾，比如上述修正内容多从正面进行规定，但违反上述规定的相应法律责任并未对应明确，原法中土地执法监察和法律责任条款中存在的问题并未作出相应修改完善等，但瑕不掩瑜，毕竟此次只是法律修正。这些问题可以随着改革实践深化和法律修改逐步得以完善，一些细则还可以在下一步的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》的修订，以及《经营性集体建设用地出让转让管理条例》、土地成片开发征收标准制定中逐步细化明确。
（刊载于2019年《中国土地》第10期（《土地管理法》的延续与变革）；
作者岳晓武 中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长）
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