禁令和清理令下的“别墅”标准与政策
第412篇
禁令和清理令下的别墅标准与政策
据悉，继秦岭违建别墅项目清理和全国“大棚房”全面清理之后，住建部、自然资源部等国家相关部门部署开展了全国违规别墅项目清理。那么该如何判断违规别墅、如何清理呢，恐怕需要从别墅的定义、标准和相关政策进行研究和判别。
别墅的起源与概念：
先从词典解释和概念探讨角度，梳理一下国内外、不同时期对别墅的定义和理解。
别墅(villa)，是第一居宅之外用来享受生活的居所，是第二居所而非第一居所，多建在城郊或风景区。一般独立成栋，但独立成栋的建筑并不一定属于别墅，也可能是普通住宅。国外把独立成栋的建筑划分为house（房子）和villa（别墅）,尽管二者建筑形态基本一样，但Villa一般建在城外的风景区，用作度假休闲使用，而house则多建在城镇内或近郊，包括单门独栋住宅、双户连排住宅、多户连排住宅等，从建筑面积看，house的户均建筑面积一般小于Villa。国内一般讲起来，往往把别墅、联排房子、高档公寓、一般单元楼房统称房子，国外则用villa表示别墅，用house表示独户、联排等房子，用apartment表示成套公寓或单元房。
追根溯源，别墅并没有一个明确的时间起始点。我国古代也很早就出现了别墅，大的有帝王的行宫，将相的府邸，小的有富商巨贾地主乡绅的山庄、庄园。历代著名的别墅有唐代蓝田王维的辋川别业、明代苏州的拙政园、清代杭州的金鳛别业和北京的勺园。别墅在国外的出现已经有很长的历史， 3 世纪，意大利山坡地带出现台阶式别墅。近代、现代最具特色的别墅有：赖特设计的流水别墅，勒·柯布西耶设计的萨伏伊别墅等。现代意义上的别墅主要是师承国外工业革命后的开发理念。按其所处的地理位置和功能的不同，又分为：山地别墅（包括森林别墅）、临水（江、湖、海）别墅、牧场（草原）别墅、庄园式别墅等。
Villa最早出现在中国时，经常翻译成三种，有的时候叫别墅，有的时候叫庄园，有时叫城堡。当别墅多起来的时候，一个庄园和另外一个庄园联起来就成了庄园区，这是我们现在别墅区的原形。别墅与普通住宅相比，除了基本功能相似之外还有很多不同之处，别墅是一种带有诗意的住宅，它代表着人类的某种理想。
我们现在常说的"别墅"，实际上涵盖了国外的两种物业类型：一种是HOUSE，一种是VILLA。那么，如何区分VILLA和HOUSE呢？简单地说，VILLA是SECOND HOME，即第二居所；而HOUSE则是第一居所，是一个家。在中国的传统建筑中，别墅多数表现为私家园林。它最早在中国就叫"别业"，也就是第二处物业。从这一点来看，中国古代别墅与国外别墅在定义上是一样的。因此，与HOUSE对比，VILLA属于理想，而HOUSE则属于现实。设计HOUSE时，想得更多的是布局如何，分区如何明确，家里要住几口人，东西往哪儿放，车往哪儿停，一切都与锅碗瓢盆有关系----这是居家过日子。而设计VILLA时，最重要的是要看它符不符合当事人的理想：如果亲水是你的理想，那么就要看这个VILLA是否跨到了水面上；如果登山是你的理想，那么就可以干脆把VILLA的墙面设计为原来的岩石……偷得浮生半日闲，是VILLA生活的最好写照。所以，HOUSE建在城里或者靠近城区，用于满足常规居住生活，而VILLA则来到了山野之间，用于度假休闲和享受生活和实现理想。
国家别墅供地和规划建设政策演变
别墅户均用地量很大，不符合我国的土地和资源国情，也不符合国家的产业政策，因此，从上世纪九十年代后期，国家先后出台了一系列的政策措施，对此类项目供地进行限制或禁止：
1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）明确：禁止征用耕地、林地和宜农荒地用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。
2004年11月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。”温家宝总理在2007年的《政府工作报告》中再次强调：特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场等项目用地。
2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）重申：继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。
与此同时，国土资源部等相关部门也出台了对别墅限制和禁止供地建设的政策：
2003年初，国土资源部下发《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》（国发[2003]45号），其中第四条规定“（今后5年内）停止别墅类用地供应。”
2003年9月，国土资源部下发《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发〔2003〕356号），明确对别墅类房地产开发项目实行禁止供地。
2006年5月30日，国土资源部下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，要求自5月31日起，一律停止别墅类房产项目供地和办理相关用地手续，并对现有别墅进行全面清理。
2006年国土资源部、国家发展改革委联合印发《关于发布实施〈限制用地项目目录〉和〈禁止用地项目目录〉的通知》，进一步明确将别墅类房地产开发项目纳入禁止用地项目目录。
2010年9月，国土资源部与住房和城乡建设部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），回避了别墅提法，明确严格限制低密度大户型住宅项目供地：规划主管部门应当会同国土资源主管部门确定土地出让的规划条件，严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1。
2012年国土资源部国家发改委修订《禁止用地项目目录》，明确：住宅项目容积率不得小于1.0。
应当说国家对别墅项目的用地和建设态度一直是明确的，各地也很少有直接以别墅用地供应的情况，但从实际的房地产开发和市场情况看，确实还有不少别墅项目在建设和销售。究其原因，主要有以下几个方面：一是，别墅标准不够明确，一些地方通过规划规避国家供地政策限制，规划许可证确定的用途往往是居住用地，但所确定具体规划指标，如容积率和建筑密度很低，绿地率又很高，给开发商建设低密度、大户型住宅和别墅留下空间；二是，一些地方规划建设指标如容积率等大多限高不限低，对户型面积等也缺乏约束，造成一些开发商自行调低容积率建别墅；三是一些宗地尽管规划容积率不小于1，但面积较大，开发商可能一部分区域建高层住宅一部分区域建低密度别墅，总体又符合建设工程规划许可证要求；此外，也存在一些开发商为追求广告效应，将高档公寓等高档房地产当作别墅宣传销售的情形。
相关部门对别墅标准及相关概念的说法
国家一直对别墅项目建设进行限制或禁止，但别墅的标准一直没有很好明确，这也在一定程度上造成了别墅建设禁而不止。
2006年，原国土资源部曾致函建设部要求明确别墅标准，2006年7月原建设部办公厅回函国土资源部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函[2006]440号），明确了别墅的认定标准和相关概念：
1、几个概念：建筑密度是在一定范围内，建筑物的基底面积与占用土地面积的比例关系；容积率是指建筑物总面积与占用土地总面积的比例关系；套型是指按不同使用面积、居住空间组成的成套住宅类型。
2、住房类型划分：划分为普通住宅、经济适用住房和别墅、高档公寓。
普通住房是指在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面享受国家优惠政策的中小套型、中低价位的商品住房。这类住房必须同时满足三个条件：一是住宅小区建筑容积率在1以上；二是单套建筑面积在120平方米以下；三是实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。
经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。基本特点是土地划拨方式供应，建筑造价和销售价格低于一般商品住宅，适合中低收入家庭购买使用。
别墅、高档公寓是指建筑造价和销售价格明显高于普通住房和经济适用住房的商品住房。别墅一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下。高档公寓一般为地处城市较好地段的高层、多层或低层连排式商品住房。这类住房的销售价格均要高于当地同等地段商品住宅平均销售价格的一倍以上。
关于限制供地的低密度、大套型住房标准，该函明确：住宅小区建筑容积率低于1.0的，可视为低密度住宅；对于单套住房建筑面积超过144平方米的，可视为大套型住房。
建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函[2006]440号）：
别墅供地、规划、建设的监管与查处
尽管2006年建设部复函中一度明确了别墅是：别墅一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下，但此后在明确别墅标准和部门监管职能时，住建部认为，上述函件只能用于两个部门之间协商，不宜作为别墅认定标准，住建部认为，建筑结构复杂多样，很难对别墅作出准确定义，规划建设部门在对房地产项目核发规划建设许可证时，需要对建筑容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标进行审核，但并不对建筑形态（独栋、联排或者高层等）进行审核；企业违反规划条件开发房地产，宗地容积率小于1且建设了独立成栋住宅的，应当认定其违反规划条件建设商品住宅，应当按照《城乡规划法》依法查处，但难以认定违规建设别墅。
为此，双方明确，国土资源主管部门负责城乡建设中的土地用途管制和供地事项，对城乡建设中的用地合法性问题进行监管，对项目违法占地、违法批地和违规供地问题依法进行查处（供应别墅用地或容积率低于1的住宅项目属于违法供地）；对于供地后建设单位的建设内容、建筑形态等问题，则依法由规划建设部门通过建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可等进行管理，违反上述规划许可进行建设的，应依照《城乡规划法》进行监管和查处。
从以上可以看出，别墅的标准不清、供地、规划、建设等管理和监督职责不够明确是造成别墅禁而不止的主要原因。因此，很难说别墅就一定是违法违规，尤其对开发商和别墅住户而言。一般来说，直接供应别墅用地肯定是违规的，但实际上极少有直接以别墅用地供应的；规划建设中许可建设别墅肯定也是违规的，但如果规划建设中没有明确许可建设别墅，但实际建成了别墅，是否违规呢？只能是否违反规划建设许可进行建设，违反的依照《城乡规划法》等进行查处，不违反的就难以认定违规建设别墅。
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