第444篇
项目建设离不开土地，不能落地的投资项目就是耍流氓！很多投资项目和城市建设往往都需要使用集体土地。涉及集体土地时，除了少量可以使用集体建设用地的工商业项目，大多投资项目和城市建设往往需要办理集体土地征收。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过的新《土地管理法》，对集体土地征收作出了重大修改。此次修改后，征收集体土地更严更难了！
——收紧土地征收：缩小范围、规范程序、合理补偿、多元保障
原《土地管理法》对土地征收的规定，集中在第五章建设用用地中的第43、45、46、47、48、49、50、51条。其中，第43条是建设项目使用土地必须申请使用国有土地，包括征收的原农民集体土地；第45条明确土地征收审批权限；第47条明确了征收土地补偿安置标准，最高不超过被征收土地年产值的30倍；第46、48条明确土地征收批准后的履行“两公开一登记”程序；第49条要求集体经济组织公开补偿费收支情况；第50条明确政府支持被征地农民开发经营和兴办企业；第51条授权国务院规定大中型水利、水电工程征收土地补偿安置办法。
二、改革探索与实践
无论是1953年制订、1958年修订的《国家建设征用土地办法》，1982年的《国家征用土地条例》，还是1986年制订、历经2次修正一次修订的原《土地管理法》，在征地立法的制度设计总体思路上，都把为工业化、城镇化和经济发展尽快提供土地，作为最优先立法目标和政策目标，客观说，这种设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。但随着社会经济发展，土地利用结构和利益格局发生重大调整，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大，原有征地制度暴露出来一系列突出问题。这些问题的引发与征地制度本身的征地范围过宽、征地程序简单、补偿标准过低、安置方式单一、社会保障不足、纠纷调处和裁决机制缺乏等问题直接相关，需要改革完善。
针对征地制度存在的问题，国发〔2004〕28号文件、《物权法》、十七届三中全会、十八大、十八届三中全会都在不同时期提出了控制征地规模、缩小征地范围、提高补偿标准、完善征地程序等要求和任务，这些要求都是一脉相承的。国土资源部成立后开展了不同类型的征地制度改革调研和试点，特别是2015年全国人大法律授权后，国家在全国范围选取33个试点县进行“三块地改革”试点，征地制度改革是重要内容，为法律修改积累了一定经验。
新法在总结提升试点成果基础上，针对征地制度中存在的问题，对征地范围、程序和补偿安置标准等都进行了修改，主要集中在第45-48条，第49、50、51条保持不变：
一是首次对公共利益范围进行界定，缩小了土地征收范围。《宪法》和原《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并没有对“为了公共利益的需要”范围进行明确界定，加之《土地管理法》第43条规定建设用地应当申请使用国有土地或征收集体所有土地的规定，造成土地征收范围过大规模过高。“为公共利益的需要”并不必然等同于“公益性项目”，界定“为公共利益需要”，国际上一般是采取实体目录列举式、程序认定式或实体目录列举+程序认定等方式。新《土地管理法》删去了原43条，不再要求建设项目必须使用国有土地，限制了土地征收范围，为集体建设用地入市留下了空间；同时，新《土地管理法》第45条首次采用实体目录列举式对“为了公共利益的需要”范围进行了法律界定，明确因军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及符合条件的城镇成片开发建设等六种情形，符合“为了公共利益的需要”范围，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收；同时还对城镇成片建设进行了限定，要求符合自然资源部规定的标准且经省级以上人民政府批准。这些修改将明显缩小征地范围，限制政府滥用征地权。
二是调整完善了土地征收程序。原《土地管理法》第46条、48条要求国家征收土地经依法批准后履行“两公告一登记”程序。征地实施中，尽管征地报批前要进行征地调查，拟定“一书四方案”，但批后才进行“两公告一登记”，对被征地的集体经济组织和农户意见重视不够，容易引起纠纷矛盾，实践中一些地方要求报批前必须征得所有被征地集体经济组织和农户同意并签署全部补偿安置协议，要求过高且缺乏法律规范而难以推进，影响土地征收报批进程。新《土地管理法》第47条调整完善了土地征收程序，将原来的征地批后“两公告一登记”调整为批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”，切实保护被征地的集体土地所有者、使用者合法权益。新《土地管理法》明确：市、县人民政府申请征收土地前应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。同时，平衡好保护被征地方权益和征地实施的关系，尊重大多数被征地所有者和使用者意见，新《土地管理法》明确多数被征地集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律规定的，政府应当组织听证；在大多数达成征地补偿安置协议的情况下，个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。以上相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
三是完善了征地补偿安置办法和多元保障机制。原《土地管理法》是按照土地年产值倍数法进行补偿安置的，标准偏低，新《土地管理法》第48条以征地区片综合地价取代原来的产值倍数法进行土地补偿安置，在土地补偿安置费用之外单列了住宅补偿费用和被征地农民社保费用，要求进行公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。新《土地管理法》明确征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费按区片综合地价确定，区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，至少每三年调整或者重新公布一次。对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。