《矿产资源法》存在的问题与修订建议
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[导读要点]
《矿产资源法》1986年颁布实施， 1996年8月修正，至今已20多年没有修改，已经严重不适应矿产资源管理要求，存在一些特别突出的问题，亟待全面修订，重构矿产资源管理制度。终于，2019年12月27日，自然资源部发布公告，征求《矿产资源法》（修订草案）意见；2019年12月31日，自然资源部下发《关于推进矿产资管理改革若干事项的意见（试行）》。
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清理电脑，找到这篇2017年的旧稿“《矿产资源法》存在的问题与修订建议”，是当时作为国土资源部《矿产资源法》修订小组成员准备的讨论发言稿。
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《矿产资源法》存在的问题与修订建议
（2017年）
一是矿业权法律属性不明，引发大量矛盾和管理难题。矿业权是法人或自然人经政府许可登记后在特定的区域内勘查开采矿产资源并获得矿产品的权利，矿业权应该是矿产资源法最核心的问题。86年《矿产资源法》把矿业权分为探矿权和采矿权，96年《矿产资源法》明确了探矿权采矿权有偿取得和依法转让的制度。2007年《物权法》明确依法取得的探矿权采矿权属于用益物权。但现行《矿产资源法》没有明确矿业权的法律属性，造成矿业权的行政许可、市场配置、矿业权的物权保护等之间的冲突，矿业权出让、价款收取、行政许可、矿业权登记之间关系混乱。
二是矿业权的价、税、费关系不清，名目多且混乱。矿业权价款是国家作为所有者向矿业权人收取的交易对价，高低取决于市场供求关系，解决市场配置和产权交换、交易的问题；税收是凭借国家政权收取的，用于补偿政府提供无选择的普遍服务所需的费用，解决的是政府无选择的对公民普遍提供服务的费用补偿，和在政府服务中“免费搭车人”问题；费则是政府对特定人提供特定额外服务而收取的成本补偿，解决的是服务公平问题。现行《矿产资源法》在这方面存在诸多问题。
三是近些年推行矿业权招拍挂等竞争性出让制度有利于矿产资源市场化配置，但相关管理要求和流程没要按照市场配置资源要求进行梳理和重构，由此产生了诸多问题。比如，2010年前后，受原国土资源部委托北方某省级国土资源部门招拍挂出让了一个煤炭采矿权，某国有企业以70多亿元竞买成功。该企业按竞买结果支付了价款，申领采矿权证时被告知，需要先办理项目立项、申请划定矿区范围、矿产资源开发利用方案评审、环境影响评价等一系列前置手续。因为前置手续办理问题，一直到2017年初该企业仍未能取得该矿的采矿权证，该企业支付了高额采矿权价款而长期无法进行采煤生产，期间的财务成本就超过了10亿元，好不容易2017年可以办证了，还要面对是否要支付滞纳金、是否要动工建设履行行政处罚程序等问题。听起来匪夷所思，但其实就是管理政策不适应市场经济需要，推进了招拍挂，但没进行相应的政策梳理和流程再造，亟待改革完善。
四是矿业权转让管理规定问题较多。一是原法规定矿业权转让合同自批准登记之日起生效，其实依法取得特别是有偿取得的矿业权是当事人的物权财产，有权依法转让、抵押等，双方合同应当自签署之日生效，登记之日往往已经合同履行完毕了；二是很多矿产资源部门往往自行扩大对矿业权转让的管理权，扩大对矿业权转让行为的认定，行政权侵犯物权的现象时有发生，比如把矿业公司股权转让也视为矿业权转让，甚至矿业公司更名、更换法人代表也要按转让管理等。
五是矿业用地保障问题突出，此外还有储量管理、矿产资源执法等一系列问题需要加强。
二、《矿产资源法》修改建议：
针对上述问题，《矿产资源法》需要全面修订，按照适应市场配置资源基础性作用、行政审批制度改革和生态文明建设等要求，围绕矿业权配置、交易和登记为核心梳理《矿产资源法》结构和框架。
1.以矿业权为核心构建矿政管理制度。《矿产资源法》修改，要以矿业权为核心重新进行章节设计和制度安排。要明确规定矿业权的用益物权属性，明确矿业权准用不动产法律相关规定。要对矿业权出让转让进行专章规定，按照产权法定、产权设定、产权登记的产权管理三部曲，重构矿业权出让制度，明确矿业权取得方式和取得程序，明确哪些矿业权可以招标、拍卖、挂牌出让，哪些可以申请在先方式取得等；把矿业权配置与勘探开采活动分开，法人、自然人依法以招拍挂、协议和申请在先方式成为矿业权受让人后，需要进行勘探开采活动则必须满足安全、消防、人员、开采方案等相关监管要求；要明确矿业权出让合同的效力，招拍挂、协议出让等确定受让人后，应当签订矿业权出让合同，约定权利义务和勘探开采要求，受让人履行合同约定支付矿业权价款后申请矿业权登记，取得矿业权；要明确矿业权出让与勘查开采许可及登记发证的关系，招拍挂和协议出让、签订出让合同等过程实际上就是矿业权配置和许可过程，没必要再此之外再设一道行政许可，履行合同直接登记即可（可以考虑取消现行的勘探许可证、开采许可证，以市场或申请配置、签署合同、履行合同、登记领证即可）。
2.简化矿业权转让、出租、抵押的管理。矿业权人根据合同和监管要求可以依法转让、出租、抵押依法取得的矿业权，转让合同自签署之日起生效，履行合同变更登记后依法完成矿业权变更。取消原来的矿业权转让合同自批准登记之日起生效的规定。
3.理顺矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税、矿山环境恢复治理基金之间关系，并在矿法中予以明确。
4. 转让矿业公司股权一般不能认定转让矿业权。公司法人人格的独立性，以及股东股权和公司法人财产权的二元区分，使得矿山法人企业的股权转让和矿业权转让具有明显不同：一是交易标的不同。股权转让中，转让标的是目标公司的股权，由股东个人享有；在矿业权转让中，转让标的则是矿业权，由矿山法人企业享有，属法人财产权。二是交易主体不同。股权转让是股权受让人与矿山法人企业股东之间的交易；而矿业权转让则是矿业权受让人与拥有矿业权的矿山法人企业之间的交易。三是适用法律不同。股权转让适用公司法；矿业权转让则适用物权法、矿产资源法等；四是产生的法律后果不同。股权转让中，矿业权主体未变更，仍属于原矿山企业；矿业权转让则发生矿业权的主体变更。因此，矿业公司的股权转让一般不构成矿业权转让，包括矿业公司更名、更换法人代表等，都应由市场管理部门管理，不应由矿政部门按矿业权转让进行管理。
5.改革储量管理。理顺储量管理和矿业权出让的关系，储量大的矿山，可以延长采矿权最高年期或采矿权期满有剩余储量的可以无偿续期。很多矿山探明储量很大，可开采年限很长，但现行规定采矿权最高年期30年，按30年出让又不说明剩余储量如何处理，应当予以明确。
6.明确矿业用地取得方式和流程。受让或取得矿业权是申请矿业用地的前提，受让人或矿业权人应当根据勘探、开采活动及选矿和初步加工等需要，按照相应的用地定额标准申请相应的矿业用地。采选、堆放、初加工用地可以采用协议方式出让、租赁取得；能够及时恢复交还的用地，也可以临时用地方式使用；勘探用地及采选中需要临时使用的土地，可以临时用地方式使用。
7.完善违法勘探、违法开采的法律责任和执法查处规定。
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