可占用或调整永久基本农田的六类情形
第454篇
可占用或调整永久基本农田的六类情形
永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，是按照国家一定时期人口和社会经济发展需要，通过土地利用总体规划（国土空间规划）确定不得占用的耕地。（链接：[辨析]基本农田与基本农田保护区；查处规程解读 | 你占用的是基本农田！--如何判断用地是否占用基本农田？）
新《土地管理法》明确：国家实行永久基本农田保护制度（第33条）；永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理（第34条）；永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途（第35条）；禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批（第35条）；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼（第37条）。
那么，是不是除了耕种之外永久基本农田就绝对不能占用和调整呢？显然不是，符合规定的条件和要求，有六类情形永久基本农田也是可以占用和调整的。
一、符合条件的重大建设项目，经批准可以占用和调整永久基本农田
新《土地管理法》第35条明确：国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）对上述允许占用永久基本农田的重大建设项目，细化为六类情形（链接：自然资源部发文明确六类重大建设项目可占用永久基本农田）：
（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）。
（二）军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。
（三）交通类。
1.机场项目。国家级规划（指国务院及其有关部门颁布，下同）明确的民用运输机场项目。
2．铁路项目。国家级规划明确的铁路项目，《推进运输结构调整行动计划（2018～2020年）》明确的铁路专用线项目，国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目，国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目。
3.公路项目。国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目。
特殊政策：对省级公路网规划的省级高速公路、连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路，可以占用永久基本农田。
（四）能源类。国家级规划明确的能源项目。电网项目，包括500千伏及以上直流电网项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流电网项目，以及国家级规划明确的其他电网项目。其他能源项目，包括国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。
（五）水利类。国家级规划明确的水利项目。
（六）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。
《国土资源部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号） 明确：从严管控非农建设占用永久基本农田。不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。该规定取消了多划一定比例永久基本农田的弹性规定，因此上述六类建设项目以外的其他建设项目，比如省级以下高速公路、一般省级公路、市级以下道路、水利等建设项目，如何落地将面临挑战。
二、符合条件的临时用地，经批准可以临时占用永久基本农田（链接：你问我答 | 临时用地能占用基本农田吗？）
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年。
三、符合条件的设施农业配套设施，可以占用永久基本农田
《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定：对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。
特别提醒：各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。
四、符合条件的种树种草，可以使用永久基本农田：
新《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定：禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木（这个表述需要理解和领悟），不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定，能恢复粮食作物生产的，5年内恢复；确实不能恢复的，在核实整改工作中调出永久基本农田，并按要求补划。
五、符合条件的探矿采矿，经批准可以占用或临时使用永久基本农田：
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。
煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。
设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。
六、符合条件的生态用地，经批准可以使用永久基本农田：
《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确：已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。
《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。
对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划；非禁止人为活动的保护区域，结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。
对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。
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