集体建设用地流转问题当前已成为推进集体土地使用制度改革，建立完善土地市场面临的主要问题。研究和规范集体建设用地流转已成为国土资源管理面临的十分紧迫而且重要的任务。为此，在2001年3月的土地制度创新苏州座谈会后，我司集中组织力量重点对河南、浙江、上海、江苏、广东五省、市的集体建设用地流转情况进行了专题调研。五省、市的情况具有一定的代表性，基本反映了全国的集体建设用地流转情况。随着社会经济的发展，集体建设用地的流转已相当普遍，特别是在经济发达地区的城乡结合部，集体建设用地流转已由自发、小规模出租房屋、场地等演变为有组织、大规模、多形式的流转。目前集体建设用地流转呈现以下特点：1、集体建设用地大量入市，并已成为社会经济活动的重要组成部分。近年来，随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量发生流转。五省市调研的情况表明，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地流转的大量存在已作为一个不争的客观事实。如浙江、上海、江苏、广东等地，乡镇企业在合并、兼并、股份制改造改组和联营过程中，集体建设用地流转大量发生。浙江省湖州市南洵区共有乡镇企业171个，涉及宗地186宗，面积共233.45公顷，其中由于出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有122个，占到总数的71％，发生土地使用权流转的面积167.93公顷，占土地总面积的72％。河南郑州等地城乡结合部大型家电市场、建材市场、集贸市场等使用的土地全部是集体建设用地。集体建设用地流转不仅普遍，还在各地的社会经济活动中占有相当重要的地位，长江和珠江三洲地区尤为明显。如深圳宝安区，截止2000年6月底，已建成的工业用地中有85.5%是集体建设用地。东莞市石碣镇的10平方公里建成区中，集体建设用地占2/3。苏州已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩。 2、集体建设用地流转形式多样，以租赁为主。仿照国有土地，目前集体建设用地流转形式已经涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。具体可以分为以下七种方式：一是农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权；二是农民以转让、出租房产形式，连带转让、出租土地使用权；三是在乡镇企业合并、兼并及股份制改造改组中隐含的集体土地转让、出租；四是乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；五是在上海的高速公路等基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行的流转。六是以征为、转为国有并办理转让、出租手续的形式，同时转让所有权、使用权的流转；七是由于企业倒闭或债权债务等原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移等。其中，土地和房屋出租为交易的主要形式。河南洛阳关林镇市场总占地面积约500亩，近400亩是以租用方式使用集体土地。安阳市铁西区80％－90％的村民以出租房屋的方式出租土地。3、流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。转让、出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡（镇）、村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他社会成员（国有企业、民营企业、个体工商户）。据河北省的调查，在廊房市，农户之间、农户与集体经济组织外的单位和个人之间，因房屋买卖引发的集体建设用地流转占总农户的3％；由村集体经济组织以土地入股联营办企业引发的集体建设用地的流转就有906.97亩；全市28家乡镇企业因破产兼并引发的集体建设用地流转面积近1300亩。4、流转地类多样化，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地，商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地。东部沿海地区，如江苏、浙江等省主要以乡镇企业的生产用地为主。在中部地区，如河南等地的城乡结合部，主要以兴建市场出租摊位的方式出租土地为主。 5、与经济发展和市场化水平呈正相关，并呈现阶段性和空间分布特征。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，因而流转的活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关。从总体上看集体建设用地流转可分为三个明显的发展阶段。在经济欠发达地区，集体建设用地流转处于初始阶段，流转活动多是零散的、自发的，流转规模小，流转形式少，主要是农民出租住宅和集贸市场出租摊位等；而在经济发展程度中等地区，集体建设用地流转处于第二阶段，除了出租房屋外，多通过乡镇企业改造改组，盘活、利用厂房、生产场地带动土地流转；在经济发达和市场化水平比较高地区，集体建设用地流转处于第三阶段，流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营。主要是将集体建设用地直接转让和出租为主，甚至通过“转权让利”、“自征自用”等方式直接转为国有土地后全面开展有偿使用。 集体建设用地流转的区位特征也十分明显，流转量大且活跃的主要在城乡结合部，其次是城市郊区、县城和中心集镇，而农村地区相对较少。在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平比较高的城乡结合部，社会对集体建设用地流转的需求非常迫切，集体建设用地流转不仅非常活跃，而且已具相当规模；在城镇化水平不高的远郊区，集体建设用地流转活跃程度下降，形式单一，流转的数量也少；而在一些远离城镇中心的农村，尽管是已关闭的乡镇企业，土地闲在那里，也很难流转出去。 从全国范围来看，目前集体土地流转总体上缺乏统一的管理和规范。一些地方土地行政主管部门对集体建设用地流转管理进行了有益的探索，初步形成了各具特色的集体建设用地流转管理模式。按城镇规划区内和规划区外的管理政策不同，集体建设用地流转管理模式主要分为以下三种： 1、规划区内外同等对待，实行“保权让利”的管理模式。“保权让利”是指在保持集体土地所有权不变的前提下，仿照国有土地有偿使用管理的方式，将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营，土地收益大部分留给集体经济组织的管理模式。如上海嘉定等地采用这种管理模式时，将集体建设用地与国有土地纳入同一土地市场，实行国有和集体土地“两种产权、同一市场”统一管理的模式。无论集体建设用地位于规划区内还是规划区外，无论土地使用者的性质，无论是利用存量建设用地还是利用增量建设用地，各类企业如乡镇企业、村办企业、私营企业、国营企业或三资企业等均可以按照一定程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划的集体建设用地。 2、规划区内外同等对待，实行“转权让利”的管理模式。“转权让利”是在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。浙江宁波市、温州市以及江苏常州市基本采用了或准备采用这种模式。对于规划区内、外的集体建设用地的流转，除少数情况外，基本上不再保留集体土地所有权，而是通过征用将需要流转的集体土地统一转为国有土地。集体建设用地转为国有进入市场后，按照“同种产权、同一市场”进行统一管理。3、规划区内和规划区外分别对待的管理模式。城市规划区、建制镇规划区范围内的集体建设用地使用权需要流转的，主要采用转权让利的方式，将集体土地所有权转为国有后（即办理集体土地征用手续），再参照国有土地使用权管理的有关办法办理有关手续；规划区外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准取得建设用地使用权的，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权出让、租赁或作价入股等方式提供给土地使用者使用，土地所有者获取土地收益。调研中，多数地方采用了这种模式，如浙江省杭州。湖州市等大部分地区基本上采用了这种模式。 农村集体建设用地的流转为发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥了巨大作用，但是在流转过程中还存在一些问题，主要集中在以下五个方面。1、《中华人民共和国土地管理法》第４３条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外”；第６３条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。按照上述法律规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租，因此集体建设用地流转在法律上是被禁止的，现行法律的规定和农村集体建设用地流转的现实情况发生明显冲突。2、按照法律规定的因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的集体建设用地流转的情况，以及《中华人民共和国土地管理法》第62条规定的农村村民出卖、出租住房的情况，虽然允许集体土地流转，但也因缺乏具有可操作性的具体规定，如对于流转的程序、流转对象，以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定，实际无法进行。 （二）现行土地管理制度中，缺少集体建设用地流转管理的内容，流转缺乏制度约束1、自发的农村集体建设用地流转，直接导致土地利用混乱，造成对土地利用总体规划和城市规划实施的冲击，规划落实困难，规划指标屡遭突破。集体建设用地往往是突破规划或浪费使用土地，农民私搭乱建，布局混乱，用地结构比例失调，导致生活和生产环境状况恶化。
2、建设用地供应总量难以得到有效控制。集体建设用地特别是生产经营性用地供地的渠道多、杂、乱且无序，政府宏观调控土地市场的能力被削弱，正常土地市场秩序遭到严重干扰。3、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止。未经批准直接将耕地转为建设用地或未经批准将建设用地直接进入市场。交易行为扭曲，交易方式得不到正常体现，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则是通过房屋出租或私自转让进行交易。4、土地行政主管部门对流转缺乏有效的管理，无法提供简便快捷的服务。各地对集体建设用地的流转往往持不予承认、也不予管理的态度，实际上就是“睁一只眼，闭一只眼”。即使在一些地方相继出台了一些管理措施和办法，但在不同地方，政策、标准和程序不同，缺少可共同遵循的、符合市场规律的章法。5、耕地保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现。集体建设用地入市和流转游离于规范管理之外，耕地在数量和质量上的占补平衡难以实现，耕地保护目标受到严重挑战。集体建设用地流转的经济利益驱动，也使一些农村集体经济组织和农民耕地保护的意识淡漠，不愿意承担耕地保护的义务。 （三）农村集体建设用地流转的产权无保障，交易不安全1、由于农村集体建设用地流转无法可依，权利义务不清，在流转中土地产权不能够得到有效的保障。由于法律对集体建设用地流转的条件、用途、权益等缺少明确限定，难以进行土地登记。流转后的农村集体建设用地的土地权利不充分，土地土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现，如在利用土地资产进行融资时，金融机构因其合法性无保障，融资活动难以实现。
2、由于涉及集体建设用地流转的集体经济组织法律地位不够明确，内部经济结构组织不完善，以及土地产权保障及流转程序不规范，集体建设用地流转的可靠性差，导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，甚至原集体经济组织中人事安排的变更，也会引发违约和毁约的现象发生，交易安全得不到保障，投资风险加剧，直接给生产和建设造成经济损失，且不利于地区经济环境和投资环境的改善。
3、集体建设用地流转缺少统一规范，市场透明度不高，交易可比性差，可选择范围小、可选择对象少，非市场因素干扰大。
（四）集体土地所有权得不到应有的保障，土地产权关系混乱1、以行政权代行土地资产经营权，直接侵害土地所有权。在缺乏现代的土地资产经营模式和组织方式的情况下，上级政府或农村集体经济组织（主要是乡和村）代下级集体经济组织行使集体建设用地流转中的土地资产处置权利的情况较为普遍。除农村出租住房由村民自行决定外，集体建设用地的流转，一般是由乡，特别是村来具体操作，而不是由作为土地所有权人的村内集体经济组织施行。由于村内集体经济组织和村、乡两级集体经济组织是不同的利益主体，在利益关系不一致时，处于劣势的集体经济组织，在他人代为行使其土地权利的情况下，其利益难以得到保障。
2、地方政府或农村集体经济组织将下级集体经济组织所有的土地上收为本级所有。有些地方为解决土地产权主体不明确、权属不清、界限不明的问题，以方便组织管理和登记发证，或为了城市建设用地统一规划和利用，将村民小组集体土地所有权上收，确定为村集体经济组织或乡集体经济组织所有，或将“城中村”或城乡结合部的集体土地“宣布”转为国有土地。
（五）集体建设用地流转收益分配关系混乱，不利于土地市场的建设和发展集体建设用地的流转主体呈多元化发展趋势。参与集体建设用地流转的主体包括乡、村、村民小组各级集体组织及村民和国有企业、民营企业、个体工商户、城市居民等。流转收益分配是集体建设用地流转中最为关键问题。在收益问题上，主要存在以下问题。
1、国家利益在集体建设用地流转中没有得到体现。集体建设用地的价值在很大程度上是依赖国家长期基础设施的建设，因此其流转中所得收益的一部分应该是国家基础设施建设的投资带来的，但实际情况是国家所应得的收益，基本没有得到体现。在一些地方的一些集体经济组织为规避现行法律对集体建设用地流转的限制，主动将集体土地转为国有土地，原集体经济组织在名义上转为国有土地使用权人，并且拥有完整的国有土地使用和经营权。2、集体土地所有权主体与县、乡、村及农民间的土地收益分配关系不清。尽管很多地方对集体建设用地流转的收益分配进行了探索，如有些地方推行了村、乡、县三级分成的方式，其中村和乡集体经济组织占收益分配的多数，县级只占少数，也有些地方县级政府不参与收益分配，但对于村、乡、县如何参与收益分配、集体经济组织内部如何进行收益分配，仍然缺少理论依据和实践检验，更缺乏统一规范。如农民出租房屋所含的土地收益，全部为个人所得，土地所有权人基本上不参与收益的再分配。在个别地方，有农民通过大量建房出租，获取巨额收益。3、有些地方存在利用集体建设用地流转规避上缴新增建设用地土地有偿使用费的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，新增国有建设用地要求地方政府向国家交纳部分土地有偿使用费，但按照国土资源部的现行政策，使用集体建设用地，是可以不交纳新增建设用地土地有偿使用费的，所以，一些地方在城乡结合部出现大量集体建设用地后，再上报城市批量用地审批，从而达到规避上缴新增建设用地土地有偿使用费的目的。三、加强制度创新，规范集体建设用地流转管理的建议和对策集体建设用地流转不仅有利于盘活存量土地，提高土地利用效益，而且对促进当地经济发展、增加农民收入、加快农村城市化进程都具有十分重要的意义。集体建设用地流转已成为新形势下建立健全我国土地市场体系的客观要求。针对如何规范集体建设用地流转管理，解决流转中存在的问题，各地在实践中已经进行了探索，也积累了一些很好的经验。虽然目前法律上还不完全允许集体建设用地流转，流转中也存在诸多问题，但靠“堵”的办法制止集体建设用地的流转，既不符合市场经济的发展规律，也不现实。关键还是要采用“疏”的办法，要规范和创新。按照江总书记所讲的“创新、创新、再创新”的要求，以及李元副部长今年年初在土地制度创新座谈会上的讲话精神，不断加强制度创新，解决法规和相关制度的限制，完善、规范集体建设用地流转。当前规范集体建设用地流转的总体思路应是：进一步明确农村集体土地所有权的主体、所有权代表和相应的权利、义务，按现代产权理论，设定集体建设用地的权益，赋予并保护农民的建设用地财产权；在明确集体土地所有权的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离，在强化规划控制的前提下，允许并鼓励集体建设用地使用权依法流转；规范集体建设用地流转的条件、方式、程序和管理措施；合理分配集体建设用地流转中的土地收益，保障集体建设用地依法、合理、规范流转，充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用。1、集体建设用地要在产权明晰、收益分配合理的基础上流转土地的所有权主体要明确，主体模糊，土地权益归属就难以定位。同时要有合理的土地收益分配结构和形式，切实保障农民群众的利益。集体建设用地无论是存量或增量的流转都应在一定总量控制下进行。只有在总量控制下的集体建设用地流转，才能形成良好的土地供求关系，建立有序的土地市场，保障农民获得建设用地的资产收益，使国有、集体两种土地资源供应结构合理，土地市场有序运转。3、集体建设用地流转要遵循集约用地的原则
集体建设用地流转不是走外延扩张的老路，简单地把农用土地改为建设用地后出让、出租。要在严格执行土地利用总体规划和计划的前提下，通过集约用地，盘活存量，走“内涵挖潜出效益”的道路。4、集体建设用地流转应纳入土地有形市场
目前集体建设用地流转，涉及环节多，法律关系复杂，违法供地用地现象普遍，土地交易安全性差。要加强流转的公开性、透明度，应把各种形式的集体建设用地放到土地有形市场中交易。采用通行的招标、拍卖、挂牌交易等方式，保证流转的公开性、合法性，实现政府监管，最终达到集体建设用地“公平、公正、公开”流转和交易安全的目的。
5、集体建设用地流转要与法律规定妥善衔接
现行法律对集体建设用地的流转有较多的限制，一方面市场经济的发展需要我们创新、探索集体建设用地流转的问题，总结成功的经验，完善流转管理办法；另一方面我们还需在法律的框架下活动，使集体建设用地流转的形式尽量地符合法律的规定。
（三）当前集体建设用地流转试点中重点要抓好以下几个关键环节：当前开展集体建设用地流转试点，建立集体建设用地流转市场应具备以下条件：（1）严格控制新增建设用地供应总量，集体建设用地流转中的新增用地部分必须纳入年度土地利用计划。（2）明确集体建设用地土地产权。集体土地使用权可与所有权分离，合理划分集体土地所有权、使用权的权利、义务；在符合规划和用途管制的前提下，土地使用权可以依法转让；土地所有权归农民集体经济组织所有，集体决定土地处置和收益分配；同时土地所有者、使用者必须按规划合理利用土地，不得擅自改变用途。
（3）明确集体建设用地流转的具体形式
集体建设用地流转与国有土地使用权流转相比，除了土地所有者有所不同外，其流转方式应比照国有土地有偿使用的具体方式。集体建设用地流转的具体方式可以分为：------集体建设用地使用权出让，即集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，土地使用者取得出让集体建设用地使用权。------集体建设用地租赁，即集体土地所有者将一定年期的集体建设用地租赁给土地使用者使用，并定期向土地使用者收取土地租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。------集体建设用地使用权作价出资或入股，即集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。------集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同举办企业。允许集体建设用地流转，并作为一种规范的用地方式，要考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，不宜限制过短的期限，目前可以暂比照国有土地使用权出让最高年期的规定：工业用地不超过50年，商业用地不超过40年，综合用地不超过50年。具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定。集体建设用地与农用土地相比，比较效益明显。如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以必要的限制，无疑会导致农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用地必须具备以下几个条件：一是以土地利用总体规划、城市规划和村镇规划为依据，严格管理。集体土地中只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地使用和流转（具体土地用途还应当符合城市规划和村镇规划），不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建，也不允许进行流转。 二是权属合法，四至清楚，没有纠纷。即已经依法确权，明确了集体土地的所有者和使用者四至清楚、面积准确，领有相应的集体土地所有证；三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地；四是符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产开发。为充分利用各类集体建设用地，利用市场机制合理配置土地资源，对集体建设用地流转不宜区分规划区内外分别对待，也不宜将集体建设用地的使用者局限于本集体经济组织内部。因此，凡符合上述四个条件的集体建设用地（包括已经依法批准使用的存量建设用地和已经农用地转用审批的新增建设用地），均可纳入集体建设用地流转范围，即应当允许在保留集体所有权不变的前提下，以土地使用权流转方式提供使用。3、规范集体建设用地流转的管理程序
从流转的主体分，集体建设用地流转可分为两个层次，即首次流转和再流转。首次流转是土地所有者与使用者之间的流转，是指集体土地所有者，将土地使用权与所有权分离，并赋予土地使用者，土地使用者取得集体建设用地使用权。再流转，是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人，在土地使用年期内，将余期土地使用权转让、出租、作价出资（入股）或抵押，并取得相应土地收益补偿的行为。这两个层次的流转在流转和管理程序上均有明显不同。
根据市场经济原则和行政审批制度改革的方向，集体建设用地初次流转和再流转的管理可按以下程序运作：
第一步，流转许可申请。由集体土地所有者持土地所有权证等资料，向土地行政主管部门申请流转许可；第二步，流转许可。经乡、镇土管所初审，市、县土地行政主管部门对所提交的资料进行审核，重点审查权属是否清楚，土地用途是否符合现行规划等，符合条件的发给集体建设用地流转许可证；第三步，达成流转协议。集体土地所有者取得流转许可证后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。采用招标、拍卖或协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等，并达成流转协议；第四步，办理土地登记。双方应当在规定时限内持流转许可证和双方达成流转协议，向市、县土地行政主管部门申请土地登记，领取集体土地使用权证。（2）集体建设用地再流转的管理程序：
土地使用者依法有偿取得的集体建设用地使用权，是其合法财产。在完成约定的开发建设投资后，在使用年期内，有权将余期土地使用权合法流转。
第一步，依法取得集体建设用地使用权的土地使用者将宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标、拍卖或协议方式确定用地者、土地收益等，并达成流转协议；第二步，双方达成协议后，向市、县土地行政主管部门申请土地变更登记。（3）土地使用者原无偿使用的集体建设用地（包括宅基地）流转管理程序：
第一步，经所有者同意，土地使用者持所有者同意书、用地批准文件等资料，向土地行政主管部门申请流转许可；
第二步，流转许可。经乡、镇土管所初审，市、县土地行政主管部门对所提交的资料进行审核，符合条件的发给集体建设用地流转许可证；
第三步，达成流转协议。土地使用者取得流转许可证后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标、拍卖或协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等，双方达成流转补偿协议。同时，受让方还要与所有者签定流转协议，交纳土地收益；
第四步，办理土地登记。领取集体土地使用权证。
4、明确集体土地所有权的主体，探索集体土地流转的经营组织形式
依法明确集体土地的所有权主体和权能是集体建设用地流转的基础。对于集体土地所有权，我国的《民法通则》第74条规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”；《土地管理法》第11条进一步作了明确规定。从调研中也可以看出，乡（镇）、村、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围，其面积比例大致为1％：9％：90％。应依法、合理确定农村集体土地所有权主体：
（1）村内有两个以上的农村集体经济组织（村民小组），各集体经济组织之间有明确的土地界限和范围，并在各自范围内占有、使用土地的，确认村民小组为相应的集体土地所有者；
（2）已经属于村农民集体所有的，包括第一轮土地承包时就已经打破村民小组土地界限和虽未打破村民小组界限但由村农民集体实际使用的土地，以及过去村办企业、村公共设施、公益设施建设使用村民小组的土地，并且在使用时已给予相应补偿或土地调剂的，宜承认现状，依法确认为村农民集体所有土地，由村集体经济组织或村委会负责经营、管理；
（3）已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，包括过去乡镇企业、乡（镇）公共设施，公益设施建设使用村农民集体所有土地或村民小组所有土地且在使用时已给予相应的土地补偿或土地调剂的，应依法确认为乡（镇）农民集体经济组织所有，没有乡（镇）集体经济组织的，可由乡（镇）政府代为负责经营管理。
集体建设用地流转中，乡（镇）、村和村民小组土地所有权主体的法律地位平等，相互独立，互不隶属，严禁行政权侵占土地所有权，随意上收村民小组的土地所有权。但集体建设用地流转与农用地流转相比，要求有比较高的经营组织水平。各地在试点中要在尊重土地所有权人意愿的前提下，大力探索集体建设用地流转的经营组织形式。具体经营组织形式应由土地所有权人决定，可以由土地所有权人自己实施流转，也可按现代企业制度要求组织或参与相应的经济组织实施流转。土地流转中确实需要由村、乡镇集体经济组织或其他经济组织代为行使土地流转权的，必须履行相应的法律程序，经村民小组会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民小组代表同意，自愿委托村或乡镇集体经济组织实施。
5、合理分配集体建设用地流转中的土地收益
农村集体建设用地流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。
1、集体建设用地首次流转中的土地收益应由土地所有者和国家分享
集体建设用地是农村集体经济组织的财产，流转中的绝大部分土地收益应当归属于集体土地所有者。由于在集体建设用地流转收益中包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，因此国家（主要是市、县政府）应分享集体建设用地流转中的土地收益，但从鼓励集体建设用地流转角度考虑，分享比例不宜超过20％。
2、土地使用者原无偿使用的集体建设用地（包括宅基地）流转中的土地收益应由所有者、使用者和国家分享。
3、集体建设用地再流转中的土地收益应归原土地使用者，有增值收益的，应按合同约定与土地所有者分享。
四、集体建设用地流转后，现行土地管理制度的配套改革问题
（一）征地制度的配套改革问题。集体建设用地流转进入市场后，用地者可直接向农村集体经济组织取得建设用地，将对征地制度产生重大影响。一是集体建设用地可以直接提供给社会建设使用后，建设用地供应的主渠道将从以国有为主变为集体为主。二是比较效益的存在，土地所有者和集体经济组织必然追求农地转为建设用地的增值效益，不愿再让国家征地用于经营性用途，对征地的抵触程度会大大增加；三是集体建设用地流转后，集体建设用地的数量必然加大，一旦国家需要征用土地，征用建设用地的成本必然大于征用农地的成本。因此必须探讨现行征地制度的配套改革问题，深入研究征地的范围，国家动用征地权的条件和新征用土地的办法。 （二）用途管制的配套改革问题。现行用途管制是通过农地转用审批和征地审批两方面进行的。允许集体建设用地流转，现行管理制度将会受到较大影响。首先，大部分农用地转为建设用地无需征用，建设用地将只能通过转用审批进行控制，对用途管制的控制力有可能弱化；其次，征地减少，使原由上级机关审批的占用耕地的建设项目，自然变为由下级机关审批，使用途管制审批的管理层次减低。这些都将会对耕地保护产生一定的不利影响。所以要研究用途管制的配套改革问题，设计新的农地转用审批的制度，以及配套的建设用地审批、审查管理制度。 （三）土地集中统一供应制度的落实问题。允许农村集体经济组织转让、出租非农建设用地，将会引起建设用地供应主体的多元化，对新增建设用地管理的“五统一”模式必然带来一定的冲击。所以，如何坚持土地集中统一管理，使集体非农建设用地有序地进入土地市场，保证土地市场的平稳，使国家和集体的权益都不受到损害，需要进一步的探索和研究。 （四）新增建设用地使用费的收取问题。允许集体非农建设用地流转，新增建设用地将主要使用集体建设用地，使目前国家按国有土地供应模式收取的新增建设用地有偿使用费将大大减少。因此要对属于新增建设用地范畴，并进入有偿使用的集体建设用地制定对策，对收取新增建设用地有偿使用费的问题进行研究，设计新的收取标准和收取办法。土地管理法实施条例修改中的征地制度完善
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新法之下集体建设用地入市流转的难点与路径
国有建设用地使用权的类型、设立与权能
国务院用地审批权下放的实质与影响
2020卫片执法的变与不变
对土地征收“成片开发”标准的几点意见
可使用集体建设用地的八类情形
调查研究 | 城乡结合部土地市场管理调研报告
调查与研究 | 浙江、上海、江苏集体建设用地流转调研报告
往期回放 | 闲话新土改：集体建设用地使用权该咋入市？
土言土语