陈瑞华：法院改革中的九大争议问题 ︱ 中法评 · 策略机枢
一、谁来对省级以下法院人财物进行统管
二、省级以下人大与法院关系的宪法难题
三、上下级法院：垂直领导与监督关系的悖论
近期，在酝酿《法院组织法》修改的过程中，最高人民法院提出了一些新的法院改革思路。
这些新的改革思路具有很大的启发意义，但也引发了激烈的争论。笔者拟从我国法院改革面临的问题以及地方法院的改革经验出发，对法院改革中几个有争议的问题发表个人的看法。
为实现“司法去地方化”的改革目标，改革决策者确立了省级以下法院的人财物交由省级统一管理的改革方案。据此，各省、直辖市和自治区均设置了法官遴选委员会和法官惩戒委员会。
但是，这两个委员会究竟设置在哪一机构之下呢？目前，有的设置在省级党的政法委员会之下，有的设在省级党的改革领导小组之下。与此同时，为确保省级以下法院的财政拨款不受同级政府的控制，各省、直辖市和自治区还将地方三级法院统一作为省级财政预算单位，由省级政府财政部门足额保证其财政支持。
由省级党委部门和省级政府财政部门直接控制地方三级法院的人财物，显然是存在问题的。但是，假如将这三级法院的人财物完全控制在高级人民法院手中，也未必是福音。目前，省级法官遴选（惩戒）委员会办公室就设在高级人民法院之下，省级政府财政部门在分配确定各个基层法院、中级法院财政预算额度时，也会征求高级人民法院的意见。
从管理科学的角度来看，高级人民法院在对下级法院人财物的管理上有逐渐集权的发展趋势。但是，这种司法行政管理权的过于集中，甚至在上下级法院之间构建完全垂直领导的司法行政管理关系，这又有可能进一步扭曲上下级的关系，以至于破坏本就岌岌可危的审级独立。
在省级以下法院人财物收归省级统管的改革方面，省级人大及其常委会显然没有受到改革决策者们的重视。其实，不仅是省级人大及其常委会，就连全国人大及其常委会，在2013年以来的司法改革中都处于“边缘化”的状态。不仅司法改革的方案未由全国人大及其常委会加以审议和通过，没有通过修改法律转化为人民的意志，而且就连与国家权力机关行使职权密切相关的法院人财物问题，这两级人大及其常委会也没有专门的参与决定权。
根据“司法去地方化”的改革思路，县级和地市级人大及其常委会对于同级法院人财物的控制权要受到逐步削弱。
为了填补同级人大及其常委会甚至同级党委、政府对这两级法院监督控制上的空白，加强省级人大及其常委会对全省三级法院的监督权，不是一种必要而可行的选择吗？
按照这一改革思路，我们可以考虑在司法改革逐步走上正轨之后，法官、检察官遴选（惩戒）委员会从省级党委部门控制之下逐步转向省级人大常委会控制之下，成为后者的一个重要的职能部门。经过该委员会表决确定之后，省级人大常委会再来对全省三级法院的法官进行统一任免和惩戒，这岂不是一种两全其美的制度安排吗？
与此同时，为避免省级政府财政部门完全控制全省三级法院的财政预算，可以考虑将这一权力交由省级人大常委会来统一行使。根据人民主权的原则，对于法院的财政支持应当属于民意机构的专属权力。政府财政部门应当是国家权力机关所做财政预算的执行部门，而不能拥有对法院财政预算的决定权。
根据这一原则，各高级人民法院司法行政管理部门可以对辖区内两级法院制定预算方案，并将这一预算方案统一层报省级人大常委会，并交由后者表决通过。当然，高级人民法院在指定司法预算方案时，应当广泛征求全省三级法院司法行政管理部门的意见；必要时可以召开由省级以下法院院长参加的全省司法会议，就预算制定标准和具体额度进行讨论，最终确定一个合理而又可行的预算方案。
在近期有关《法院组织法》的修改讨论中，最高人民法院提出了一个调整省级以下法院与同级人大及其常委会关系的改革方案。根据这一方案，地方三级法院对同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，但后者对该工作报告的审议决议不交付表决。这就意味着省级以下法院向同级人大及其常委会的工作报告只具有形式上的意义，后者听取同级法院工作报告的制度将形同虚设。
根据宪法，我国实行“人大领导下的一府两院制”，各级法院都要由同级人大或常委会产生，接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大负责并报告工作。迄今为止，最高人民法院向全国人大及其常委会负责并报告工作已经成为一项宪法制度。假如要削弱乃至取消地方三级法院向同级人大及其常委会报告工作的制度，这是否具有足够的宪法依据呢？
对于法院向同级人大及其常委会定期报告工作的制度，法学界一直存在着不同的看法。根据人民主权的原则，法院要由人大及其常委会产生、向其负责并报告工作。但是，我国宪法并没有规定同级人大及其常委会要对法院的工作报告进行审议后一律交付表决。
按照法院独立行使审判权的宪法原则，法院行使审判权，不受任何组织和机构的干涉。假如人大及其常委会可以对法院的工作报告进行审议并进行表决，这很容易给法院的审判工作造成极大的压力。为应对人大及其常委会的审议和表决，法院会不会在一些案件的审判中迁就人大代表的压力，或者迎合个别人大代表的不正当要求呢？
在这一轮司法改革中，“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路，为省级以下法院重新调整与同级人大及其常委会的关系提供了一次十分重要的机会。既然省级以下法院的人财物都要交由省级统一管理，而将逐步摆脱地市级和县级党委、政府和人大的控制，那么，在法院的工作报告方面能否削弱乃至取消同级人大及其常委会的审议权和表决权呢？
在笔者看来，要合理地调整省级以下法院与同级人大及其常委会的关系，就需要对我国实行的“人大领导下的一府两院制”以及根据行政区划设置法院的制度进行全面的改革。考虑到法院的特殊性，为彻底地走出“司法地方化”的陷阱，就需要废止县级和地市级人大及其常委会监督领导同级法院的制度，使得这两级法院不再由同级人大常委会产生，也不再向后者报告工作。
为与人民主权原则保持协调，可以考虑由省级人大及其常委会产生地方三级法院，这些法院统一向省级人大及其常委会负责，并接受省级人大及其常委会的监督。省高级人民法院向省级人大及其常委会继续报告工作；省级人大及其常委会可以对高级人民法院的工作报告进行审议，也可以提出改进工作的建议；但是，省级人大及其常委会不得再对高级人民法院的工作报告进行表决。至于地市级和县级法院，原来实行的那种向同级人大及其常委会报告工作的制度，应当予以废止。
上下级法院：
垂直领导与监督关系的悖论
随着“省级以下法院人财物收归省级统管”的改革思路得到确立，高级人民法院可以通过对法官遴选委员会、法官惩戒委员会的控制，来对辖区内两级法院的人事安排施加影响；由于省级以下法院的财政拨款将交由省级政府财政部门统筹解决，高级人民法院还可以通过对辖区内两级法院的财政拨款施加影响。
不仅如此，根据最高人民法院的改革思路，最高人民法院领导全国法院的司法行政工作，高级人民法院领导辖区内两级法院的司法行政工作。这种被列人“垂直领导” 的司法行政事务可以包括办公、人事、经费、监察、司法警察等多个方面。
这种改革一旦得到全面的推行，那就意味着上下级法院之间同时存在着两种法律关系：一是司法裁判方面建立在审级独立基础上的监督关系；二是司法行政管理方面建立在行政一体化基础上的垂直领导关系。
但问题在于，在上下级法院的“请示汇报”制度仍然盛行的情况下，单方面地强调上下级法院在司法行政方面的垂直领导关系，会不会导致上下级法院在司法裁判方面也走向“垂直领导”关系呢？假如最高人民法院和高级人民法院通过对下级法院司法行政工作的垂直领导，来指令其按照自己的意图对某一案件作出裁判，下级法院又如何抵制呢？
迄今为止，法院内部的司法裁判权与司法行政管理权没有实现真正的分离，这是我国司法制度的一个“顽症”。在各级法院内部，法院的院长、副院长、庭长、副庭长会借助于司法行政管理权，来影响合议庭或独任法官的裁判活动。同样，在上下级法院之间，上级法院也会通过对下级法院司法行政管理权的控制，来进一步干预下级法院对某一案件的裁判活动。
要解决这一问题，就应当对上下级法院的关系进行统筹规划，当强化上下级法院在司法行政方面垂直领导关系的同时，建立有效保障下级法院独立行使审判权的机制。2014年以来，法院内部的绩效考核制度开始被纳人改革的轨道。一些地方法院甚至终止了对本院法官审判业绩的考核和排名。
根据所谓的“结案率”“执结率” “上诉率”“调解率”“发回重审率”“改判率”等项指标来对下级法院审判工作进行考核排名的制度，逐步受到废止。可以说，这对绩效考核制度的限制使用，标志着上下级法院司法裁判关系开始恢复正常。将来在条件成熟时，完全废除这一制度，这对维护审级独立将是非常必要的。
除了限制使用绩效考核制度以外，司法改革决策者对于上下级法院司法裁判关系的调整，并没有推出更为彻底的改革方案。迄今为止，上下级法院之间存在的“请示汇报”制度不仅没有得到废止的迹象，却反倒因为司法责任制的推行、法官办案责任的加大，而有进一步加强的迹象。假如我们在逐步摆脱了 “司法地方化”之后，又迎来了 “司法的唯上级化”，那对于贯彻两审终审制、维护审级独立而言，无疑将成为另一个噩梦。
作为新一轮司法改革的重要内容，司法责任制强调“让审理者裁判”，赋予独任法官和合议庭独立的审判权，废除院长、副院长、庭长、副庭长签署裁判文书的做法。这项改革对于法院内部院长、副院长、庭长、副庭长的职权配置提出了挑战，也使人们对这些司法行政职务设置的正当性提出了质疑。既然推行司法责任制的最大障碍就是这些人数众多的司法行政人员，那为什么法院还要设置如此多的副院长、庭长、副庭长呢？
其实，我国一些地方法院在对司法责任制的探索过程中，早就进行了取消审判庭设置的改革探索，并初步取得了一些积极效果。例如，辽宁省葫芦岛市中级人民法院（以下简称葫芦岛中院）自2014年起，就打破在原有业务庭之下设置合议庭的层级结构，取消全部业务庭，建立“一个合议庭即一个审判庭的模式”，将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查等四大类25个合议庭。原来的庭长、副庭长进人法官员额的，一般只能作为审判长参加合议庭，通过法庭审理行使审判权；对于其他合议庭负责审理的案件，既不再审批案件，也不再签署裁判文书。
又如，广东省珠海横琴新区人民法院（以下简称横琴法院）自2014年起也取消了所有审判庭，在全院设置了 8位专职法官，由他们分别负责立案、审理、判决和执行工作。除了少数需要由审判委员会讨论决定的案件以外，绝大多数案件均由独任法官或合议庭独立审判，院长、副院长不再进行审批或者签署。
葫芦岛中院和横琴法院的改革取得了积极的效果。根据媒体报道，这两所法院实行彻底的司法责任制改革后，审判效率得到了显著提高，当事人息诉罢访率有了明显的上升。
当然，这两所法院改革的效果究竟如何，还需要通过严谨的实证调查和数据分析，经受科学的评估和审查，才能得到令人信服的结论。不过，全国绝大多数法院在推行司法责任制上都陷人重重困境。这两所法院对审判庭和庭长、副庭长职务设置的大规模改革，为我们探索法院改革的新思路提供了新的参考样本。
其实，假如改革者要实行彻底的司法责任制，那么，葫芦岛中院和横琴法院的改革完全可以成为一种可资借鉴的经验。改革者与其舍近求远，动辄强调从西方国家引进或者移植“成功”的制度安排，倒不如脚踏实地观察我国一些地方法院创造的改革经验。这些立足于本土实际情况、以有效解决问题为导向的改革经验，反而更加“接地气”，具有“对症下药”“根除病症”的效果。
按照笔者的设想，司法责任制推行的关键在于重新调整院长、副院长、庭长、副庭长的职务设置。未来，全面取消庭长、副庭长的职务势在必行，这与全面废除业务庭或者审判庭的机构设置一样，都是迟早要推行的改革举措。对于这一改革的必要性，葫芦岛中院和横琴法院的改革经验已经给出了充足的解释，这里无须再行论证。
但是，仅取消审判庭的机构建制和庭长、副庭长的职务设置还是不够的。法院内部设置的诸多副院长，作为各个审判庭的“分管院长”，其职务设置的正当性也是需要重新反思的。既然院长、副院长对案件的审批权和对裁判文书的签署权都要取消，那么，再继续设置这些“分管副院长”，究竟还有多大意义呢？
其实，从维持法院司法行政工作的正常运转来看，法院内部只需要设置一名院长和一名专职副院长就足够了。法院院长负责法院的全面工作，享有最高的司法行政管理权，但在司法裁判方面只是一名进人法官员额的普通法官。
对于普通案件，院长可以作为审判长参加合议庭并主持法庭审理，与其他合议庭成员一起行使裁判权。而对于特别重大、复杂和疑难的案件，院长可以召集审判委员会会议，对案件进行讨论并作出决定。至于专职副院长，则不需要进人法官员额，也不再从事任何审判工作，而是作为法院内部的“专职行政管理者”，在向院长负责的前提下，全面处理法院内部的各项司法行政事务。
随着员额制的逐步推行，法官的员额被严格控制在39%以内，大量“助理审判员”和“审判员”将从法官队伍中分流出去，而院长、副院长、庭长、副庭长通常都能较为顺利地进人法官员额。由于他们承担着大量的司法行政管理工作，不可能像普通法官那样全力投人审判工作之中，这就导致进人员额的普通法官将承担高于过去一倍甚至数倍的审判工作量，“案多人少” “审判人手不足”的问题将变得愈发严重。
适度扩大独任法官审理案件的范围，限制合议制的适用，已经成为法学界和司法界的共识。根据最高人民法院的改革思路，基层法院审判一审案件，原则上由法官一人独任审判；只有那些重大、复杂或者疑难案件或者法律另有规定的案件，由合议庭负责审理。这就意味着独任法官审判一审案件将成为基层法院优先选择的一种审判组织形式，而合议庭审理则成为一种例外。
独任法官审判一旦成为一般的审判组织原则，就意味着除了那些适用简易程序的案件以外，大量适用普通程序的案件也有可能由法官独任审判。这无疑将大大节约司法成本，实现法院内部司法资源的合理配置。这对于缓解基层法院“案多人少”问题将是非常有益的。但是，究竟哪些案件适用独任法官审判，而哪些案件被纳人合议庭审判的对象，这一问题在现有改革方案中并没有得到真正的解决。
假如基层法院将合议庭审理案件的范围主要限定在“重大、复杂或者疑难案件”上面，这就跟审判委员会讨论案件的范围发生重合了。这就意味着只有审判委员会讨论决定的案件，才交由合议庭进行审判。这显然不符合合议制的基本原理。更何况，究竟哪些案件属于“重大”“复杂” 或“疑难”案件，成文法不可能给出明确的答案，而完全由法院自行加以解释。这很可能造成法院在选择审判组织方面享有较大的自由裁量权。
另一方面，在审判组织的选择上，我国法院一直没有引人诉权启动模式。其实，审判组织的选择不仅牵涉法院诉讼成本的投人和诉讼效益的提高问题，还有可能涉及当事人诉讼权利的行使问题。
在英美法国家，获得陪审团审判是正当法律程序的一部分，是被告人的一项重要权利。对于这一权利，被告人可以选择行使，也可以自愿放弃。同样的道理，相对于独任法官审判而言，合议庭审判显然更有利于当事人的权利保障，也属于“正当程序”的组成部分。
假如法院一律自行确定审判组织形式，强行指定独任法官审理某一案件，对于那些期望由合议庭审判的当事人而言，无异于剥夺了其诉讼选择权。基于这一考虑，除了那些适用标准较为明确的案件以外，可以考虑赋予当事人对审判组织的选择权；对于自愿选择独任法官审判的当事人，可以给予一定的诉讼激励。
例如，在刑事审判中，可以给出两种审判组织的选项：一是独任法官；二是合议庭。对于那些被告人自愿认罪，并且可能判处10年有期徒刑以下刑罚的案件，一律交由独任法官审判；而对于那些被告人不认罪的案件，原则上交由合议庭进行审判。但对于被告人自愿认罪，并且可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件，则由被告人自愿选择审判组织；其中，被告人自愿选择独任法官审判的，法院一旦作出有罪判决，可以适当考虑给予从轻处罚。
根据最高人民法院的改革思路，审判委员会讨论和决定的主要事项是重大、复杂和疑难案件的法律适用问题；对于这些案件的事实认定问题，审判委员会尊重合议庭或独任法官的裁决意见。
但是，对于那些“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”，审判委员会讨论决定的事项既包括事实认定问题，也包括法律适用问题。与此同时，为防止审判委员会讨论案件数量过多，适当缓解其讨论案件的压力，各级法院将组建“专业法官会议”和“专业审判委员会”：前者可以为合议庭提供法律适用方面的咨询意见；后者则可以行使审判委员会的部分职权。
最高人民法院的改革方案在保留审判委员会制度的前提下，对这一审判组织讨论决定案件的范围作出了调整。应当说，这种制度调整对于缓解审判委员会的压力和限制审判委员会的裁判权，确有一定的积极意义。但是，这一改革方案也存在着明显的缺陷和不足。
首先，这一改革方案违背了“让审理者负责裁判”的基本理念。根据司法责任制的改革方案，负责法庭审理的合议庭和独任法官应当行使独立的裁判权；无论是院长、庭长，还是审判委员会，都不能干涉合议庭和独任法官的审判活动，更不能未经法庭审理就单方面改变审理者的裁判结论。这是一项基本法律准则。
但根据现有改革方案，审判委员会仍然可以讨论决定“重大、疑难或者复杂案件”的法律适用问题，并对“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件”进行讨论决定。但是，究竟什么是“重大、复杂或者疑难案件” ？这是非常不明确的。在司法实践中，由于法院院长拥有召集审判委员会会议的权力，对于何谓案件“重大”“复杂”“疑难”的问题，院长拥有太大的自由裁量权。而在我国现行司法体制下，法院院长的这种自由裁量权几乎是无法受到限制的。
同时，什么是“涉及国家外交、安全和社会稳定的送达复杂案件” ？这也存在着范围模糊的问题。更何况，对于后一类案件，审判委员会讨论决定的不仅包括法律适用问题，还包括事实认定问题。这显然与审判委员会只讨论决定法律适用问题的改革精神背道而驰。
其次，这种改革方案并没有从根本上改变审判委员会的工作方式，尤其没有在审判委员会讨论程序中注人公开、透明和公正的机制。近年来，一些地方法院对审判委员会的工作机制作出了一些有益的改革探索，形成了一些有启发意义的改革经验。例如，审判委员会委员出席法庭审理，或者旁听庭审实况转播，或者观看法庭审理的录像等。可惜，在最高人民法院的改革方案中，这些源自地方法院的改革经验并没有得到适当的吸收。
其实，假如改革者具有程序正义的基本理念，又假如改革者对于审判委员会的司法决策机制可能带来的负面影响给予重视，那么，对于审判委员会的讨论程序作出一些创新将是有现实可能性的。
例如，可以考虑建立审判委员会委员旁听法庭审理的制度，对于哪些符合法定条件的案件，合议庭存在重大争议，提请院长召开审判委员会会议，或者法院院长自行决定准备召开审判委员会会议的，在法庭审理之前，通知审判委员会委员到场出席法庭审理，全程旁听审理过程。
又如，对于审判委员会无法旁听法庭审理的案件，或者部分审判委员会委员没有旁听案件审理的，在该委员会开会讨论案件之前，可以组织没有旁听审理过程的委员观看庭审实况录像；不观看庭审录像的委员，不能参加对案件的讨论和决定程序。
再如，对于本院审判委员会讨论的案件，合议庭应当将审判委员会的成员以及讨论时间及时通知控辩双方，给予当事人申请回避的机会。在案件存在重大争议时，可以考虑传召控辩双方参与审判委员会会议，给他们向审判委员会当面发表意见的机会。
当然，最根本的改革应当是组建由法院审判委员会全体委员组成的“超级合议庭”；也就是对于那些特别重大、复杂和疑难的案件，由法院院长担任审判长，其他审判委员会委员担任合议庭成员，对案件进行开庭审理。这种超级合议庭遵循直接、言词、公开、辩论的原则，组织法庭调查和法庭辩论，并在庭审结束后，举行秘密评议和表决，形成最终的裁判意见。假如这种超级合议庭制度能够得到实施，那么，审判委员会岂不是“让审理者负责裁判”的典范吗？
人民陪审员制度是公众参与审判工作、发挥司法民主的重要制度。发挥人民陪审员在审判工作中的作用，保证司法裁判具有较为充分的民意基础，这是人民陪审员制度改革的基本目标。按照最高人民法院的改革设想，人民陪审员的选任渠道和范围将得到拓宽，人民陪审员的产生将实行随机抽取的方式，人民陪审员将不再审理法律适用问题，而主要裁决事实认定问题。
目前，一些地方法院正在对人民陪审制度进行一些新的改革探索。例如，一些基层法院为发挥人民陪审员的作用，开始尝试在重大案件的审理中适度增加人民陪审员的人数，甚至组建“3+4”的大合议庭，也就是由3名法官和4名人民陪审员组成合议庭，使人民陪审员保持人数上的优势，纠正法官的职业偏见。
河南和陕西等地的法院为发挥公众参与司法审判的作用，开始尝试实行“人民陪审团”或“人民观审团”制度：由若干经随机抽选产生的公民参加人民参审团，在旁听席上观摩案件的庭审过程，并通过评议和表决形成参审团的意见。这一意见对合议庭的裁判不具有约束力，但合议庭的裁判意见一旦形成，需要向持不同意见的人民参审团成员进行解释和说明；参审团成员有权提出疑问，合议庭有义务作出解答。
人民陪审员制度是我国司法制度的有机组成部分。要解决人民陪审员制度中的问题，就需要从司法制度的整体框架上进行统筹规划，在进行 “顶层设计”的同时，还应注重观察和吸收地方法院的改革经验。按照笔者的看法，对人民陪审员制度的改革，应当有两个基本思路：
二是对司法制度作出大幅度的调整，为人民陪审员有效地参与法庭审判创造基本的制度保障，为此需要将人民陪审员制度改革纳人整个司法改革的框架之中。
为了给人民陪审员参与法庭审判创造基本条件，有必要考虑进行以下几个方面的改革：首先，参照部分地方法院的改革经验，人民陪审员参加合议庭的人数应当超过法官的人数，并适度扩大陪审员的人数。应当明确的是，在人民陪审员参加法庭审判的案件中，陪审员的人数应当超过法官的人数，这是一项基本的准则。唯此才能有效发挥人民陪审员的作用，避免陪审员的被边缘化。
可以考虑根据案件的复杂和重大程度，建立“1+2” 或者“3+4”的合议庭组成结构：比如，对于可能判处10年以下有期徒刑的刑事案件，可以组建由法官1人和人民陪审员2人组成的小合议庭；而对于那些可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件，则建立由法官3人和人民陪审员4人组成的大合议庭。
其次，为避免人民陪审员“陪而不审”、参与庭审流于形式的问题，可以考虑原则上实行当庭宣判的制度。这样可以确保合议庭在法庭审理结束后立即进行评议，使人民陪审员和法官就案件的事实认定问题发表意见，并进行表决，确保表决结果形成书面裁判意见，人民陪审员当场签字确认。在法庭恢复开庭后，合议庭就事实认定所作的裁判意见当庭予以宣布。至于案件的法律适用问题，如刑事案件的量刑问题等，则可以由法官另行形成裁判意见，或者进行定期宣判。
最后，可以考虑在合议庭的组成方式上引人 “诉权选择模式”。既然法院内部可以组建由3 名以上法官组成的合议庭，也可以组建由法官和人民陪审员共同组成的合议庭。那么，某一具体案件究竟适用哪一种合议庭呢？过去，法院自行决定合议庭的组成方式，这经常会引起当事人的质疑甚至不满。为保障当事人有效地行使诉讼权利，完全可以将合议庭的选择权交给当事人。在当事人选择了某一类型的合议庭的情况下，该合议庭所进行的审判，岂不更容易得到当事人的信任和尊重吗？
最高人民法院提出了建立“候补法官”制度的设想。根据这一改革设想，基层法院设置候补法官，候补法官不占用法官员额；候补法官由法院院长提出，由审判委员会通过任命；候补法官除协助法官进行审判工作以外，还可以代行法官的职务，但不得担任审判长。
候补法官制度或许是法院为解决“案多人少” 问题所提出的创新性改革方案。通过这一改革，一方面授予那些没有进人法官员额的现任法官 “候补法官”的身份，具有安定人心、避免现任法官过度流失的效果；另一方面也为作为司法辅助人员的法官助理、书记员提供了一条进人法官员额的通道。根据这一改革，没有进人法官员额的现任法官、法官助理可以被任命为“候补法官”，并以“代理审判员”的身份行使审判权。据考察，这是从我国台湾地区、日本和韩国等借鉴而来的改革方案。
但是，我国法院原来就实行过“代理审判员” 制度，也就是让那些“助理审判员”以“代理审判员”的身份行使审判权。不过，原来的“助理审判员”至少属于广义上的“法官”，他们行使审判权也是具有法律依据的。根据员额制的改革方案，现在的“法官助理”已经不具有“法官” 的身份，而属于“司法辅助人员”。
假如让这些司法辅助人员作为“候补法官”从事审判工作，那就意味着没有进人法官员额的人员也可以行使审判权。那么，这些“候补法官”行使审判权的法律依据是什么？假如当事人挑战“候补法官” 的审判权，申请宣告他们的审判不具有法律效力，法院将如何应对呢？
其实，作为一项改革设想，“候补法官”制度还是富有创意的；只不过，这一制度的推行要与员额制的改革进行协调。法院可以参考中共中央“候补委员”的制度，建立公开透明的“候补法官”制度。具体来说，就是在保证法官员额不突破39%的情况下，基层法院提出一定数量的“候补法官”员额；经过严格考核和审查之后，将那些进人“候补法官”员额的人员提交省级法官遴选委员会加以表决，然后再提交同级人大常委会正式任命。这样，候补法官的合法性问题就能得到解决。
假如将候补法官真正纳人员额制的改革框架之中，那么，候补法官就不仅被用来解决部分法官流失的现实问题，也不仅是缓解“案多人少” 问题的权宜之计，还可以给优秀的法官助理提供从事审判活动的机会；从而磨练他们的意志，丰富他们的司法经验，使他们学会根据经验、理性和良心来进行审判活动。同时，通过观察候补法官的审判情况，法院也可以借机发现人才，在出现法官缺额时使那些杰出的候补法官及时补充进人法官员额。可以说，候补法官制度假如得到适当的安排，完全可以发挥法官人才储备和精英培养的作用。
在新一轮的司法改革中，改革决策者正酝酿推行以下几个方面的改革：
应当说，这几项改革措施对于保障法官独立审判确实具有一定的积极意义。但是，在维护法官的“身份独立”方面，我国还存在着两个亟待解决的重大问题：一是检察机关对同级法院法官进行立案侦查；二是对法官“违法审判责任”的任意追究问题。
在我国，检察机关是国家的法律监督机关，同时享有对法院审判的法律监督权和对刑事案件的追诉权。对于法官涉嫌贪污、受贿、渎职等犯罪的案件，同级检察机关可以直接对其进行立案侦查、审查批准逮捕并提起公诉。在司法实践中，对于检察机关提起公诉的案件，法院假如要作出无罪判决，就有可能与检察机关发生利益冲突。
出于职业上的报复心理，同级检察机关可以直接对法官采取刑事强制措施，并进行立案侦查。由于畏惧检察机关滥用这种立案侦查权，很多法院都不敢作出无罪判决；而要么采取请求检察机关撤回起诉的变通方式，要么实行那种颇有争议的 “留有余地的裁判方式”，也就是对被告人作出有罪判决，但在量刑上予以宽大处理。这种大行其道的“潜规则”造成法官对宣告无罪判决心生疑虑，使得法院无罪判决率不断降低。
要维护法官审判的独立性和权威性，就应当考虑对检察机关的立案管辖制度作出适度调整。一方面，为避免检察机关对同级法院的法官滥用刑事追诉权，有必要将法官涉嫌犯罪的案件提高管辖级别，尽量避免同级检察机关对同级法院法官展开立案侦查活动。为确保对法官立案侦查活动的慎重进行，维护法官职业的尊严，可以考虑将法官涉嫌犯罪案件的立案管辖权提升一级，也就是由上一级检察机关进行立案侦查活动。在条件成熟时，还可以考虑将对法官的立案侦查权统一收归省级检察机关行使。
另一方面，我国近期推行的司法责任制，在强调“让审理者裁判”的同时，要求“让裁判者负责”，由此推行了颇有争议的“终身问责制” 和“责任倒查制”。“终身问责制”确定的是追究法官责任的时间效力，而“责任倒查制”则确定了追究违法审判的法官的人员范围。其中，“终身问责制”违背了法律责任归责的时效原理，对违反审判的法官竟然采取较之民事追诉和刑事追诉更为严酷的追责时效；而“责任倒查制”则容易造成追责范围的任意扩大，带来事实上的“客观归责”问题。
迄今为止，司法改革决策者强调对法官“违法审判责任”的追究。这种责任的实质是“办案责任”，也就是法官因为在审判过程中存在违法行为并造成严重后果所承担的纪律责任。尽管这种责任成立的前提是法官故意违反法律或者因重大过失而导致裁判结果错误，但是法官因为审判案件而受到责任追究，这是与司法活动的基本规律相矛盾的。毕竟，一个在审判过程中不享有司法豁免权的法官，是没有独立刑事审判权的基本保障的。
与动辄追究办案责任鲜明对比的是，对于法官违反职业伦理规范的行为，法院却鲜少追究纪律责任。人们经常从媒体上看到一些法官因为贪污腐败而被追究刑事责任的案例，却极少看到一些因为从事了与法官身份不符的行为而受到责任追究的案例。这就是法官职业伦理责任制度不发达所带来的消极后果。在笔者看来，唯有彻底废除办案责任制，保证法官不因办案而承担法律责任，才能为其独立审判创造宽松的司法环境。也只有逐步推行司法伦理责任制，对法官违背职业伦理规范的行为进行严格的追究责任，才能维护法官的司法形象，并为其独立审判创造良性的社会环境。