最高人民法院影响性行政诉讼案例精解（一） 丨 贺小荣 · 马怀德 · 姚辉 · 阎巍
本栏目与最高人民法院行政审判庭合作，由贺小荣庭长策划组稿，选取了最高人民法院行政审判庭近期审理的三起典型案例，从不同方面展现了法官的法律价值、司法经验和裁判智慧。
本期推送第一个案例：厦门居泰安物业管理有限公司诉上海市黄浦区市场监督管理局再审案。我们相信，司法公正需要一个个公正的案件来支撑，而每一个公正裁决的背后都蕴含着推动法治进步的力量。
编写人 · 阎巍最高人民法院行政审判庭法官
2014年《行政诉讼法》第72条《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发[2005]62号）
二审：上海市第二中级人民法院（2003)沪二中行终字第11号行政判决
再审：最高人民法院（2013)行提字第7号行政判决
原审法院查明：黄浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，调查上海吴淞海关移交的柏德贸易有限公司（以下简称柏德公司）涉嫌走私羊毛案。黄浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即对存放于上海市宝山区宗福仓库的涉案澳大利亚进口羊毛采取了扣留措施，并进行调查。
嗣后，经有关鉴定机构对该批羊毛进行鉴定，发现已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂依法先行拍卖，得款人民币7,196,545.66元。因查不到相关当事人，黄浦工商分局于1999年10月16日在《文汇报》上刊载公告。公告载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查。
如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第61条的规定予以处理。由于货物所有人未在通知期限内出现，黄浦工商分局依照上述规定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛为无主财产并上缴财政的决定。
该院另查明，厦门建行在涉案羊毛之上设有质权。福建省厦门市中级人民法院（以下简称厦门中院）于2000年7月26日作出（1999)厦经初字第215号民事判决，其中认定，厦门建行于1998年7月31日与柏德公司签订的质押合同连同其与厦门凯天贸易有限公司（以下简称凯天公司）签订的借款合同均合法有效。凯天公司如未按时还款，则厦门建行有权拍卖柏德公司提供担保的质物（即涉案羊毛）。
判决生效后，厦门建行申请法院强制执行；厦门中院于2001年7月23日作出裁定，认定凯天公司与柏德公司已停业，无经营场所，质物又被黄浦工商分局没收，已无财产可供执行，故裁定中止执行。厦门建行遂提起本案行政诉讼，请求判决撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付厦门建行拍卖上述财产所得款人民币7,196,545.66元。
最高人民法院对对一审查明的事实基本认可。鉴于黄浦工商分局是否在被诉行政行为作出时即已知道涉案羊毛设定质权的事实，直接影响对被诉行政行为合法性的评价，有必要就此进行补充调查。故在本案审理过程中，围绕上述事实，最高人民法院依职权查明了以下四个方面的问题：
(一）关于厦门建行是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。厦门建行代理人林清军称，其曾找到黄浦工商分局局长查询涉案羊毛的处理情况。经查，其所指称的局长2000年8月才上任，此时涉案羊毛已经处理完毕，故其证言与本案不具有关联性。
（二）关于厦门中院是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。厦门中院报告本院称，关于该院办理民事案件过程中与黄浦工商分局及其上级机关联系的情况，只能以卷宗材料为依据。经查阅卷宗材料，其中并无该院派员至黄浦工商分局及其上级机关调查该案的相关记载。至于发函，卷中虽有该院发给黄浦工商分局的三份函件，但均无回执。上述证据无法证明黄埔工商分局通过厦门中院获悉涉案羊毛设有质权。
（三）关于黄浦工商分局在扣押过程中是否获悉涉案羊毛设有质权的问题。结合原宗福仓库保管员张建国证言等有关证据，上海吴淞海关将案件移交黄浦工商分局时，涉案羊毛已经由被查扣地点宗福仓库转移至其他仓库，故不能认定黄浦工商分局通过宗福仓库的仓单或其保管人员得知涉案羊毛设有质权的有关情况。
（四）关于黄浦工商分局是否在案件移交过程中获悉涉案羊毛设有质权的问题。上海海关法规处周培荣、上海吴淞海关办公室洪广平的证言以及厦门中院询问上海吴淞海关调查科奚晓军的调查笔录等证据，能够证明吴淞海关在涉案羊毛走私案调查期间获知涉案羊毛设有质权，但其在移交案件时是否将此情况告知黄浦工商分局，由于案卷材料记载缺失而无法查明，故无法认定黄浦工商分局通过上海吴淞海关的告知而获悉有关情况。综上，现有证据不能证明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前已获悉涉案羊毛设有质权，应当推定黄浦工商分局对此并不知情。
该院另查明，厦门建行曾于1999年12月6日将涉案羊毛的质权转让给中国信达资产管理公司福州办事处，该办事处又于2006年12月15日将相关权利转让给厦门居泰安物业管理有限公司（以下简称居泰安公司），厦门中院据此分别于2007年3月14日和2007年3月22日作出两份民事裁定（案号均为（2001)厦经执字第36号），将确认质权效力的生效民事判决的申请执行人变更为居泰安公司。厦门建行在本案庭审中表示，同意由居泰安公司行使本案诉权。
此外，根据中共上海市黄浦区委员会于2014年9月26日发布的《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》（黄委[2014]H0号），黄浦工商分局与上海市黄浦区食品药品监督管理局等部门合并为上海市黄浦区市场监督管理局。
上海市黄浦区人民法院一审判决：
一、维持上海市工商行政管理局黄浦分局作出的将涉案羊毛作为无主财产上缴财政的具体行政行为；
二、驳回厦门建行的其他诉讼请求。
上海市第二中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。
最高人民法院再审判决：
一、撤销上海市黄浦区人民法院（2002)黄行初字第83号行政判决；
二、撤销上海市第二中级人民法院（2003)沪二中行终字第11号行政判决；
三、责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理；
四、驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
最高人民法院审理认为，本案存在三个主要争议焦点：
一是居泰安公司作为本案再审申请人是否适格；
二是被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有相应的改正义务；
三是涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人。
一、关于居泰安公司作为本案再审申请人是否适格的问题
对黄浦工商分局作出的认定涉案羊毛为无主财产并上缴财政的决定，厦门建行享有包括起诉、上诉和申请再审在内的寻求司法救济的一系列诉讼权利。厦门建行之所以享有上述诉讼权利，基础在于其涉案羊毛质权人的特定身份，这一身份使其对被诉行政行为具有了诉的利益，而该利益通过质权的连续两次转让，已经连同厦门建行对凯天公司的债权一并转移至居泰安公司名下。
厦门中院根据两份转让合同作出的（2001)厦经执字第36号民事裁定，将（1"9)厦经初字第215号民事判决的申请执行人变更为居泰安公司，并明确由居泰安公司继续行使厦门建行的权利义务，表明该公司的质权人身份已经得到司法确认。在此情况下，居泰安公司承继厦门建行原有诉讼地位的条件已经成就，加之厦门建行在本院庭审中对于居泰安公司申请再审明确表示同意，故本院认可居泰安公司的再审申请人资格。
针对被申请人提出以票据、债券、存款单、仓单、提单出质的，质权人再转让或者质押无效为由否认居泰安公司再审申请人资格的主张，因涉案质权系以羊毛为标的的动产质押，而非以有关单据为标的的权利质押，本院对此不予支持。
针对被申请人提出再审申请人以打包形式低价购人涉案债权和质权，系通过民事法律手段变相造成国有资产流失行为的主张，根据《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发[2005]62号）第3条有关“金融资产管理公司转让、处置已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权时，人民法院应当根据债权转让协议和转让人或者受让人的申请，裁定变更诉讼或者执行主体”之规定，上述主张难以成立。
针对被申请人提出涉案羊毛的质权自2000年7月26日厦门中院的民事判决生效时方成立，并指出厦门建行1999年12月6日将质权进行转让与该行在原审中陈述的事实矛盾，意在否认质权转让效力并据此否认居泰安公司承继诉权资格的主张，根据《担保法》第64条关于“出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同。
质押合同自质物移交于质权人占有时生效”之规定，结合厦门建行与柏德公司质押合同签订时间为1998年7月31日、该行实际取得质物时间为同年7月22日等事实可以认定，涉案羊毛的质押合同至少在质权转让之前的1998年7月31日即已生效，故上述主张于法无据。
二、关于被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有改正义务的问题
评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。
本案中，被申请人对涉案羊毛进行调查，由于查找不到相关当事人且货物所有人经公告仍未出现，遂依照当时生效的《暂行规定》对无主财产认定的相关要求，作出了被诉行政行为合法予以维持的决定。鉴于此，在现有证据不能证明被申请人知道涉案羊毛设有质权的情况下，对再审申请人提出的撤销被诉行政行为的请求，本院不予支持。
同时，被申请人事后发现涉案羊毛设有质权，其知道或者应当知道被诉行政行为与客观事实不符，即依法负有改正义务。
该义务包括两项内容：一是就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断。被申请人如果无权处理，则交由有权机关继续调查；如果有权处理，则自行组织调查。二是被申请人如果有权处理，则应一并对再审申请人提出的返还请求作出处理。
参照国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，被申请人应在判决生效之日起15日内移交有权机关调查；如果自行调查，则应在启动调查之日起120天内作出处理。对于再审申请人提出的被诉行政行为依据的《暂行规定》未经公布，而且与《民事诉讼法》相抵触的主张，由于《暂行规定》于1996年10月17日颁布，该规定第61条中的无主财产与《民事诉讼法》规定的无主财产性质并不相同，故该主张于法无据，本院不予支持。
居泰安公司还提出，被诉行政行为是没收决定，并进而主张该决定违反行政处罚程序规定。本院认为，被诉行政行为系依据《暂行规定》第61条作出的视为无主财产上缴财政的决定，并非针对相对人违法行为作出终局处理的没收决定，在性质上不属于行政处罚。一审判决针对厦门建行提出的相同主张进行审查，在作出同样结论的同时指出被申请人参照没收物品进行处理的做法欠妥，并无不当。
三、关于涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人的问题
被申请人将涉案羊毛拍卖款上缴财政是被诉行政行为的核心内容，再审申请人提出的判令被申请人返还涉案羊毛拍卖款的再审请求能否实现，取决于被申请人在本案判决之后对涉案羊毛涉嫌走私问题如何作出处理。
对此，如果能够认定涉案羊毛为走私物，则应当由有权机关依据有关法律规定作出处理决定；如果涉案羊毛不属于走私物，则以无主财产为由没收设有质权的涉案羊毛拍卖款显属不当。虽然被申请人在拍卖款上交国库后已不实际控制这笔款项，但作为给付义务主体，其负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务。
根据现有证据，涉案羊毛是否为走私物尚不明确。依据《海关法》等有关规定，走私物的认定属于海关等行政机关的法定职权，不宜由法院直接作出认定。因此，对涉案羊毛是否属于走私物作出判定并进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务，需要有关行政机关通过相应的行政行为予以认定。
综上，被诉行政行为虽然不宜由法院判决撤销，但有新的证据表明该行为作出时所依据的事实与客观事实不符，且该行为继续存在可能侵害再审申请人的合法权益，对此，被申请人负有改正义务。
根据修改前的《行政诉讼法》第54条第3项之规定，人民法院应当判决其在法定期限内履行上述义务。
一审判决维持被诉行政行为，驳回厦门建行的其他诉讼请求，而未就被申请人履行改正义务作出判决，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。二审判决驳回上诉，维持原判，依法亦应予以纠正。
此外，上海吴淞海关在案件移交过程中可能存在未明确告知工商部门涉案羊毛设有质权的情形，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条第2款之规定，人民法院本应追加上海吴淞海关为被告或第三人，原审法院未予追加确有不当，但考虑到责令被申请人进一步履行相关职责已使再审申请人获得救济机会，故为减轻当事人的诉累，本院决定不将本案发回重审。根据《行政诉讼法》第89条第1款第2项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第76条、第78条之规定，判决如下：
一、撤销上海市黄浦区人民法院（2002)黄行初字第83号行政判决；二、撤销上海市第二中级人民法院（2003)沪二中行终字第11号行政判决；
三、责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理；
四、驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。
——论公法秩序与私法自治
一、公法秩序是
社会存在与发展的必要条件
行政权力受两大因素支配：一是法律，二是公益。行政审判重在审查具体行政行为的合法性，同时也要虑及行政行为背后的社会公益和公法秩序。在价值多元和利益分化的时代，如何能够更好地维护公法秩序，同时又能正确理解和把握社会公益的真正内涵，使公益和私益的冲突最终统一在促进社会文明进步的范围之内，这是新时期行政审判工作的重要职责。
公法秩序为社会成员生存与发展输送了多重价值。
一是为社会成员提供分享生存资源的价值。随着工业化和科学技术的突飞猛进，人类已经无法依靠个人的力量控制自己赖以生存的物质资源，如水、电、天然气和信息网络的占有使用，也不能简单地通过市场来进行调节，必须通过公共权力来确保社会成员的分享。
德国新行政法学的代表人物厄斯特•福斯多夫（Ernst Forsthoff)，以其提出的“服务行政”或“给付行政”及“生存照顾”理念，在行政法学理论上曾经产生广泛影响。他认为，今日的社会，人民不再依赖传统的基本人权，而是依赖“分享权”。这个新兴的“分享权”唯有依赖公权力的介人，方可实现其功能。1因此，由公权力来确保社会成员平等地占有和分享赖以生存的社会公共资源，已成为现代国家治理理论之共识。
二是为社会成员提供规范和秩序的价值。无论是居家生活还是市场竞争，一切私法上设定的权利义务多数都要通过公法秩序来实现和完成。应当特别强调的是，随着信息技术的迅猛发展，规范、程序和秩序的价值越来越深刻地影响和改变我们的日常生活，网上消费、信息安全、隐私保护等，一切脱离公法秩序的个人力量已经变得十分微弱和无助。
三是为社会成员输送安定与解纷的价值。公法秩序强调职权法定原则，社会成员依法足以确定自己行为的范围和边界，便于形成行为预期，确保生活安定和交易安全。私法为社会成员的人身和财产权设定了系统而全面的规范体系；公法秩序则为私法上权利义务的实现提供了救济的路径和保障，同时也为冲突和纠纷的解决创造了条件。
总之，健全而有序的公法秩序是社会发展进步的先决条件，也是每一位社会成员追求幸福生活的重要保证。因此，确认和维护合法有序的公法秩序，就成为行政审判义不容辞的法定职责。
公共利益是公法秩序赖以建立和形成的核心价值基础。公共利益简称公益，是当前行政审判实践中十分复杂又亟待明确的问题。公益，一般理解为大多数人的利益。但在具体个案中，如果简单将多数人利益与个体权益作比较，从而以公益优于私益的原则剥夺个体依法享有的民事权利，裁判结果又会显失公平。
正确理解公益，应当综合考量以下因素：
一要以宪法和法律为基础。在民主法治国家，宪法和法律是全体人民共同意志和利益的集中体现，只要严格依法行政，就能够最大限度地实现公益原则。由此足以推定，维护公民和法人依法享有的民事权利同样是全体人民共同意志和利益的集中体现，当然也属于十分重要的公共利益。因此，任何以公益为名违反法律规定的具体行政行为都难以具有正当性。
二要以利益衡量为手段。公共利益必须通过与个体私益的比较后概括和抽取，而不是简单地服从多数。我国台湾地区“最高行政法院”95年度判字第1239号判决中认为：“所谓公益系指组成政治社会各分子事实上利益，经比较交互影响过程所形成之理想状态总和，即由特殊私益与公共利益共同组成之整合概念。是以适用公益原则，必须从具体事件中各方利益之比较及其交互影响，加以探讨，求其平衡完备而无所偏废。”2据此不难看出，公益必须从多重利益的比较平衡中抽取，而不是简单地少数服从多数。
三要以客观公正为原则。在价值多元的社会，如何判断公共利益，不能简单由权力机关主观判断，而应当通过公开听证、专家论证、技术评估、问卷调查等多种方式征求民意，最终确保公共利益的正当性。
四要以民众感知为条件。公共利益具有一定的抽象性，同时又是现实和具体的。完全抽象的公益并不存在，公益都可以被感受、被认识。征地拆迁、城市建设、棚户区改造等与人民生活质量的改善具有密切的联系，人民群众都可以从中有获得感；但也不排除个别地方以公益为借口，将公益抽象化、神秘化，导致矛盾叠加、冲突升级。
正确把握公益和私益的关系是行政审判确保公正的关键。公法秩序的目的在于追求公益，但公益往往与私益有所冲突。一般来讲，在现代法治社会，公益的考量主要看是否有利于维护良好的社会秩序，是否有利于保障个人之尊严、财产、自由及权利等。公法学者主张公权力应当符合公益，而且将公益原则奉为行政行为应当遵循的一项原则，强调行政机关之行为应为公益服务，并不认为公益一定优先于私益。
“二战”前德国简单以公益优于私益为由，未能给个人权益应有之保障，已为当今多数学说所否定。在司法实践中，当私益与公益有所抵触时，一般仍然以保护公益为优先。
我国台湾地区行政法院在一起因原告所建的高尔夫球场足以影响自来水水量与水质变化而不服行政处罚的案件中，作出了83年度判字第2037号判决：“公益原则为行政法上之重要原则，当私益与公益有所抵触时，应以保护公益为优先。原告在私有土地为私益之利用，固非法所不许，但其利用之结果苟造成大多数人之不便或妨害，其私益即应有所节制。
本件高尔夫球场之设置既足以影响自来水水量之涵养及水质之变化，被告为大多数人之利益，予以否准，原告即不得藉词财产权之保障，指摘原处分违失，是原告之主张均无可采，原处分并无违误。”对本案中“水质涵养之公益大于高尔夫球场设置之利益”的价值衡量，学界普遍认同，但其“当私益与公益有所抵触时应以保护公益为优先”的观点并未获得学界一致接受；因为合法并正确地保护私益亦属公益，需要在个案中比较衡量，不宜一概而论。
二、私法自治是
社会发展与创新的内生动力
如果说公法秩序是社会生存与发展的必要条件，私法自治则是社会发展与创新的内生动力。在法律与社会相互影响、相互促进的历史长河中，私法自治的范围和程度影响和改变人类社会的历史进程。民法上的私法自治，是指个人可以凭借其主观上的意思决定形成私法上的权利义务关系，一般以所有权自由、契约自由、遗嘱自由为主要内容。从古罗马的强盛到近代工业革命所创造的物质文明，都离不开私法自治的巨大推动作用。
私法自治首先以人与物的关系为切人点，建立了以财产所有权为核心的财产权制度。英美法系的财产法和大陆法系的物权法均是对财产所有权在规范体系上的不同表达。财产所有权是指权利人依法对不动产、动产及其他财产享有自由使用、收益、处分和排除他人干涉的权利。
财产所有权在私法自治中具有多重价值：
其一，财产所有权是社会成员创新和追求财富增值的内在动力。没有严格完备的物权法和知识产权法体系，财富的归属处于待定状态，创新的成果就难以保护，财产的安定性就不复存在，社会进步的动力就会枯竭。
其二，财产所有权是自由竞争的前提和基础。只有在法律上确保财产所有人享有占有、使用、处分和收益的自由，通过抵押、质权等制度最大程度发挥物的效能，市场经济才能拥有巨大的活力，财产的流传和增值才具有合法的前提。
其三，财产所有权是良好社会秩序的基础。产权明晰是定分止争的基础，权属不明是纠纷频发的源头。所有权作为一种绝对的归属权，既为他人设定了不得干涉的义务，又赋予所有权人对物的支配和收益以充分的自由，为排除干涉、减少纠纷、防止侵权、建立秩序奠定了基础。
其四，财产所有权是人格独立和自由的前提。“个人的自我实现及人格发展，必须有其可以支配的物质。所有权是个人自主独立的前提，没有个人自主，民主社会难以存在。”财产所有权赋予权利人对物的直接支配权和收益权，为所有权人享有自由独立的人格提供了物质和法律的双重保证，同时也成为所有权人追求幸福生活的物质基础。美国宪法的创制者认为，没有财产权，所有其他权利都将失去实际价值。“不应忽视，作为我们制度的根基的社会利益正是个人生活中的利益。”
私法自治以人与人之间的财产关系为切人点，建立了以合同法为核心的债权法律制度。与物权法追求财产秩序的稳定不同，合同法重在提供财产流转和财富增值的动态功能。因此，当物权法解决了社会成员占有财富的安定性之后，合同法为社会成员如何实现财富增值提供了规范和路径。“私法自治在债权法最主要的表现是缔约自由，即当事人原则上可以自由创设债权和债务。”
合同自由的价值集中体现为：
其一，提高了资源配置的效率。合同自由可以让市场主体通过价格的变化捕捉交易的信息，最大限度地发挥市场配置资源的作用，提高市场交易和资源配置的效率。其二，提高了市场主体对交易的预期。合同法从合同的订立、生效一直到履行、违约、赔偿均设定了相互对等的权利义务体系，为市场主体提供了明确具体的行为规则，也为交易双方提供了稳定的预期。其三，提高了市场交易的安全性。违约责任体系的建立和完善，可以最大限度地降低市场交易的风险，推动建立适应市场经济发展规律的信用体系。
私法自治在后工业社会的一个显著特征，主要表现为财产权和人身权的内容相互交织、相互渗透。
一是以著作权、商标权和专利权为代表的知识产权在整个财产法体系中的影响和地位日益重要。知识产权是无形财产，兼具人身权和财产权的双重属性，是法律赋予智慧产品所有人的专有权利，与传统的动产和不动产物权具有较大差异。随着科技创新在国家发展战略中的地位和作用不断增强，知识产权已经成为当今社会民事主体最重要的权利之一。
二是随着信息技术和大数据对人类生活的深刻影响，个人信息权也成为一种与财产利益密切相关的人格权利。个人信息权是指自然人对其个人信息享有控制和支配并排除他人干涉的权利。个人信息权属于人格权的一种，但其在客体、内容、行使方式等方面又与传统的具体人格权不同。个人信息具有一定的财产利益，也可以交易，又不同于传统意义上的物。个人信息权是信息时代一项全新的人格权类型。
三是环境权。环境权是指公民享有良好生活环境、合理利用自然资源和确保自然资源免受恶化的权利。环境权在主体、客体与内容等方面都与传统法律权利具有较大差异。《欧洲人权公约》中规定，公民具有在良好、适宜的环境中生活的权利。20世纪60年代，美国密歇根州立大学的约瑟夫•萨克斯（JosephL.Sax)教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，奠定了环境权的理论基础。
1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》第26条宣布：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”空气、阳光和水是人类的共有财产，不应当成为“自由财产”而成为所有权的客体。环境权的主体是自然人，客体应当是适合人类生存的环境要素和宜居功能。传统意义上人身权和财产权的概念已经难以概括环境权的特有内涵，单纯私法自治的功能已不足以满足后工业社会人类生存和生活的需要。
三、公法秩序与私法自治的
矛盾及其消解
从国家权力的实质正当性来看，国家本应为人民而存在，权力本应为权利而存在。但是，当过分强调公法秩序的功用或者片面抬高私法自治的价值时，公共利益和个人权益的边界就会模糊，公法秩序和私法自治的冲突就会加剧，社会治理的成本就会增加，公法秩序的初衷和目标也就难以实现。这主要表现在以下三个方面：
一是契约自由与契约正义的冲突。契约自由是私法自治最重要的内容，也是个人意志自由的必然结果，是私法上最重要的原则之一，包含缔约自由、内容自由、解约自由等。契约自由在后工业社会越来越受制于缔约主体与公法秩序的制约，较为典型的如格式合同和强制缔约。格式合同可以便利交易，降低交易成本，但合同文本的提供者为了免除自身责任、加重对方责任、限制别人行使权利等，常常利用其有利地位对合同上的危险及负担作不合理的分配。
强制缔约，是在公用事业领域个人或企业负有应相对人的请求与其订立契约的义务。例如，医疗、电信、自来水、铁路、公路企业，无正当理由，不得拒绝与客户或用户缔结供用合同的请求，如果负有缔约义务者无正当理由拒绝缔约给相对人造成损害时应负损害赔偿责任。为了解决契约自由在形式与实体上的二元冲突，亟需用契约正义的价值填补契约自由的不足。
契约正义是强调一方的给付与他方的对待给付之间应当公平对等，而是否公平对等仍应由当事人进行主观判断。应当强调的是，契约正义仅仅是对契约自由的价值填补，而非理念颠覆。如果将契约正义凌驾于契约自由之上，侵害契约自由的内在价值，就背离了契约正义的初衷。在司法实践中，没有当事人一方的请求，法院不能以自己的价值判断，随意变更契约内容。
二是公共管理与个人自治的冲突。20世纪的前50年，美国法律仍然强调财产所有者的权利。在美国法中，典型的案例是一块土地的所有者在他的地界附近修筑了一道“刁难人的栅栏”。他不是为了自己方便，而是为了通过遮住光源或者挡住其邻居的视线而损害他的邻居。
当时美国的司法理念认为：一个人拥有在自己的土地上建造栅栏的权利，愿意造多高就造多高，不管这可能把其邻居的光线和空气挡住多少。一个人按照他的意愿去使用他的土地的权利与恶毒的动机无关。“个人自由的理论和一个人对其财产的个人支配权的理论使他能做使其他人厌烦的事。”
随着现代工业社会的快速发展，人们已经无法通过自力控制自己赖以生存的外部环境，必须实现由传统的自力负责转由团体负责，最后直至社会负责。“个人之危机已于社会整体之生存休戚与共，此亦构成了国家公权力应予介人之理由。”
到了20世纪中期，美国的司法观念开始转变，财产所有人不再有完全由他自由决定如何使用其财产不受限制的权利。不管以前的情况如何，法律逐渐承认，可以禁止所有者以浪费或反社会的方式使用其财产。法律倾向于对财产权作必要的限制，制止所有者以“反社会”的方式使用财产。法律也进一步限制对财产的浪费使用，规定要适当地利用土地，保护自然资源。所有人自由使用土地不受他人干涉的情况已被工业化和人口的压力所改变。
最有趣的是，法官支持出于美学的考虑对财产权加以限制的态度反映在变革的法律中。法院公开承认这种对个人财产权加以限制是正当的，亦即由有关当局确定其定义的合理使用原则，逐渐取代了财产所有人可以随心所欲地使用财产的概念。
三是公共利益与个人利益的冲突。公共利益，是经过对共同体成员的个体利益的整合而形成的、能够满足共同体成员社会合作的需要和其他各项共同需求的客体。而所谓的个人利益就是能够直接满足个体在社会生活中各项需求和欲望的客体。既然法律的根本目的在于最大限度地保障和实现人们的个人利益需求，而公共利益又是经过整合的个体成员的共同利益；故在公益与私益的关系中，具有决定性和基础性的是个人利益。
为了更好地实现个人利益，使个人具有更好的生存和发展条件，人们才结成社会共同体，才产生公共利益。公共利益是经过整合的个人利益的共同部分，不是所有个人利益简单相加的总和，每个人既有与其他成员相同的共同利益，也有与他人不同的特殊利益，而共同利益与特殊利益的冲突就难以避免。不能简单以满足多数人利益而肆意剥夺少数人的基本利益，因为保护私人的生命、自由和财产本身就是公共利益的需求，故需要在具体个案中具体衡量。
法律的目的在于通过协调和解决社会中不同的利益需求之间的矛盾与冲突，形成有序的利益安排，从而以最小的社会成本损耗尽可能地满足现实社会中人们各种相互冲突的利益需求。
面对契约自由与契约正义、公共管理与个人自治、公共利益与个人利益的冲突，传统的以公私法二元结构为特征的法律体系正在发生悄然的变化。这集中表现为：
一是公法私法化。将平等协商、等价有偿、互利合作等私法的手段和原则引人公法关系，如大量行政管理中引人行政合同方式，变强制指令为双方协商，公权力主体采用私法的方式完成公共任务，将财政政策方面由直接财政补贴变为通过政策性银行贷款、贴息等契约方式，以提高资金运用效率。公法私法化的另一类做法是公益事业私营化，如地铁、公路和城市公园等，目的在于引人竞争，提高效率和服务质量。
二是私法公法化。将公法的手段引人私法领域，让公共权力的干预和限制不断修正传统的任意性规范，导致私法中的强制性规范逐渐增多。私法公法化的动因是为了更好地尊重公共利益、增进社会福祉、禁止权力滥用等。
具体表现为：
一方面，私法自身在调整改变，原来的私有财产神圣不可侵犯、契约自由、过错责任等原则被不断修正，私法的个人本位逐渐融人社会本位的因子；
另一方面，公法手段如管制、行政指令不断介人私人间的交易，国家颁布大量带有强制性的法律来规制私人契约，如劳动法、反垄断法和证券法，以公权力来保护在交易中处于弱势的一方当事人，如现代企业中的劳资关系，具有垄断地位的大企业与中小企业的关系，股票市场中散户与上市公司、券商和机构投资者之间的关系，消费者与经营者之间的关系等。
当前，城市房屋和机动车限购均涉及私法公法化的问题，同时也会带来公法秩序与私法自治的冲突与矛盾。由于公、私法的规范原则与技术均有差异，当国家扩大对私领域的干预后，公、私法之间的冲突就变得难以避免。尽管如此，法律在国家治理体系现代化中仍然要发挥无可替代的积极作用，因为我们始终相信，“法律的任务被视为协调彼此冲突的人类要求或期望，以便以最少的矛盾和最小的浪费去获取文明的价值。”
四、裁判解读：
私权保护、公权谦抑与权力边界
在公法秩序与私法自治中实现价值平衡，是行政审判中处理公私冲突的基本立场。
在本案中，一要维护公法秩序，监督海关和工商管理部门的行政执法行为。如果涉案羊毛确系走私物品，应当依照海关监管方面的法律进行处罚；如果涉案羊毛确系无主物，也无权利人主张权利，应当依照工商管理方面的法律法规进行处理。
只要行政机关的具体行政行为有法律依据，且符合法定程序，司法裁判理应对行政机关的具体行政行为予以维护和支持。本案判决在裁判说理中指出：“评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。”
二要恪守权力边界，尊重行政机关的执法裁量权。在本案中，涉案羊毛是否涉嫌违法，应当由工商行政或海关依照法定程序和法定职权来认定，而不能由司法裁判代替行政执法。因此，判令行政机关在一定期限内依职权启动调查并作出明确具体的处理决定，既体现了司法权对行政权的监督，又恪守了司法与行政的权力边界。
本案在判决说理中认为：“被申请人事后发现涉案羊毛设有质权，其知道或者应当知道被诉行政行为与客观事实不符，即依法负有改正义务。该义务包括两项内容：一是就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断。被申请人如果无权处理，则交由有权机关继续调查；如果有权处理，则自行组织调查。二是被申请人如果有权处理，则应一并对再审申请人提出的返还请求作出处理。”
三要尊重私权，体现民事权利对公权力的制约。在本案中，如果涉案羊毛的质权人是善意第三人，其依法享有的民事权利理应得到尊重和保护。质权作为一种担保物权，是由债权人占有由债务人移转占有而供其债权担保之动产或其他可让与之财产权。质权以留置效力与优先受偿效力发生担保作用。
在司法实践中，认定质权人是否为善意取得，关键看出质人设定质押时是否实际占有动产，因为出质人的形式占有和权利外观足以让债权人获得公示信赖。在本案中，工商行政机关以涉案羊毛为无主物为由决定将其上缴国库，从逻辑上否定了涉案羊毛为走私物的前一认定。如果涉案羊毛不属于走私物，且涉案羊毛质权人的民事权利已被人民法院生效的民事判决所确认，则涉案羊毛质权人的民事权利理应受到公权力的尊重和保护。
一、判决确认本案再审申请人适格
居泰安公司是否为适格再审申请人，是本案的争议焦点之一。中国建设银行厦门分行（以下简称厦门建行）作为涉案羊毛的质权人，对被诉行政行为具有诉的利益，享有诉讼权利。但厦门建行将涉案羊毛的质权转让给中国信达资产管理公司福州办事处，该办事处又将相关权利转让给居泰安公司。
对此，厦门市中级人民法院（以下简称厦门中院）也作出民事裁定，确认了质权转让合同合法有效，居泰安公司为质权继承人。因此，居泰安公司为涉案羊毛的质权人，判决认定居泰安公司为本案适格再审申请人准确无误。
二、审理兼顾合法性审查
与为当事人提供有效救济
合法性审查是我国行政诉讼的基本原则，《行政诉讼法》规定法院审理和裁判应当围绕行政行为的合法性进行。
本案中，判断上海市工商行政管理局黄浦分局(以下简称黄浦工商分局)作出拍卖决定的行为是否合法，关键在于黄浦工商分局在作出拍卖决定之前是否知晓涉案羊毛已设有质权的事实。若黄埔工商分局在作出行政行为时不知涉案羊毛已设有质权，虽然与客观事实不符，但只要黄埔工商分局依据当时掌握的事实依法作出行政行为，就应认定其合法。若黄埔工商分局作出拍卖决定前明知涉案羊毛已设有质权，在未查明事实的情况下径行作出行政决定，属于侵犯质权人合法权益的行为，应认定其行为违法。
最高人民法院在审理中查明，现有证据不能证明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前已获悉涉案羊毛设有质权，应当推定黄浦工商分局对此并不知情。虽然黄浦工商分局作出拍卖决定后出现的证据表明厦门建行对涉案羊毛已设有质权，但认定被诉行政行为的合法性，应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据；人民法院不宜以事后发现的新证据否定行政行为的合法性并据此撤销。
只要被诉行政行为在作出时合法有效，法院就应予认可，并据此作出驳回原告诉讼请求的判决。但由于行政行为作出后出现了新证据，证明该行政行为作出时依据的事实与客观事实严重不符，行政行为赖以存在的事实基础发生了变化；若法院继续承认被诉行政行为的合法性，将侵害相对人的合法权益。在此情况下，应当认为行政机关负有依法及时改正已作出的行政行为的义务。此种义务源于依法行政基本原则的要求，也是维护公民合法权益的必然要求。
本案中，黄埔工商分局在得知涉案羊毛设有质权的事实后，未积极履行调查职责，侵犯了相对人的合法权益。而上海市黄浦区人民法院一审、上海市第二中级人民院二审和上海市高级人民法院审查再审申请中，各级法院都固守合法性审查原则，对案件的审理和裁判止于对行政行为合法性认定，即使明知该行政行为赖以存在的基础事实已发生改变，当事人的权利可能受到损害，也未采取补救措施，为当事人提供有效救济，及时从根源上化解争议，使当事人苦苦历经了15年的申诉历程。
最高人民法院提审中，在对行政行为合法性作出判断的基础上，进一步责令被申请人（上海市黄浦区市场监督管理局，即原黄浦工商分局）在法定期限内依职权就涉案羊毛可能涉及的违法问题作出判断，或交由有权机关进行调查，并且根据调查结果对居泰安公司提出的返还请求作出处理。
该判决可以使各方当事人的法律关系根据涉案羊毛是否违法的调查结果得以明确，达到案结事了的效果。具体而言，通过调查，如果能够认定涉案羊毛为走私物，则应当由有权机关依据相关法律规定作出处理决定；如果涉案羊毛不属于走私物，则将其认定为无主财产并拍卖后上交国库显属不当，被申请人就负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务。
本案反映出的问题是，对行政行为合法性作出判断有时无助于保护当事人的合法权益，也不意味着能够有效地解决行政争议。行政诉讼在监督行政机关依法行使职权之外，还需要解决行政争议，保护当事人的合法权益。最高人民法院对该案的审理未拘泥于合法性审查原则，除对行政行为进行合法性审查之外，还充分回应了当事人的诉讼请求，为当事人提供了获得救济的可能，达到了彻底解决争议的效果，体现了司法的公正与智慧。
三、判决恪守司法权行使的界限
司法是保障公民权利和实现公正的最后防线，但司法并不是万能的，司法需要恪守行使权力的限度，处理好与行政权的关系，拿捏好审查强度。本案中，判令被申请人返还涉案羊毛拍卖款是居泰安公司的核心诉讼请求。只有在查明涉案羊毛是否涉嫌走私的基础之上，才能判断居泰安公司的请求能否实现，从根本上解决纠纷。但判断涉案羊毛是否为走私物，是行政权行使的范畴，司法权不宜介人。
因此，最高人民法院在判决中指出，依据《海关法》等有关规定，走私物的认定属于海关等行政机关的法定职权，不宜由法院直接作出认定。最高人民法院只能责令有权机关对涉案羊毛是否属于走私物展开调查并作出判定，进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务。
该判决致力于从根本上解决行政争议，在为申请人提供权利救济渠道的同时，恪守司法权与行政权的界限，准确把握司法审查强度，体现了司法的审慎、自制与对行政权的尊重。
综上所述，最高人民法院提审该案中，准确认定居泰安公司为本案适格再审申请人，依职权查明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前未获悉涉案羊毛设有质权，从而肯定了被诉行政行为的合法性。
同时，为保护相对人合法权益，从根本上解决行政争议，最高人民法院责令有权机关对涉案羊毛是否属于走私物展开调查并作出判定，进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务。
案件审理过程重点突出、焦点明确、司法职权行使恰当，判决书叙事清楚、论证充分、说理透彻，展示了兼顾合法性审查与为当事人提供有效救济、恰当处理司法权与行政权关系的司法公正与智慧，对我国司法审判实务工作具有重要的指导意义。
和许多其他的行政诉讼纠纷一样，（2013)行提字第7号判决（以下简称本案）所涉案情的基础法律关系涉及民法，甚至，如果换一个角度去观察，本案的争议焦点很容易被吸引到民法上去，比如其最为引人注目之处在于，是否“需要”或者“能否”借助民法中的不当得利制度来完成法律适用的前提判断以及论理基础。当然，这样做表面上是厘定不当得利制度的公法、私法的适用空间，其背后真正关涉的则是裁判者的价值判断与立场选择。
对于一个几无瑕疵的行政行为，是否可以因案涉质权人的出现及其主张的民事权利而撤销行政行为？对此，追求实质正义的理念毫无疑问应当被秉承，即应当承认在事实上质权人合法的民事权益已经受到侵犯，应当予以恢复，而鉴于现行行政立法面对此种情形的规则缺漏，借鉴民法中的不当得利制度以定分止争、平衡行政主体与案涉质权人的利益遂成为可能。
正因为如此，在我看来，本案能否运用民法的理论于行政诉讼中，除了需要考虑这两个部门法表征于本案的基本法理是否契合以及能否在法解释学上做到一以贯之；更为重要的是考量在案涉情境中，民法理论是否可以凭借法律的功能效用完成对行政法案件的破解。
其实，案涉情形的困境在于平衡质权人的利益与行政行为在裁判中的地位，我们最为期待的结局即是运用法律的调和手段，在承认并维护合法行政行为的同时，还能够对质权人的合法、合理利益予以肯认和保护。
所以，仅从目标效果出发，为了解决案涉抵牾情形，我认为不妨回到法律关系的原点，即将复杂的行政法与民法的交叉简化为更为单纯的民法关系，尝试用民法理论即不当得利制度介人并妥适解决本案疑难之处。
在我国现有的法学理论体系中，不当得利系属一项民法制度，即指一方无法律上的原因而受有利益，同时致使他方受到损害，此时受有利益者应负有返还利益的义务。
不当得利从性质而言属于债的发生原因之一，是基于无法律上的原因而受有利益并且造成他人损害的这一事实；与此相对照，我国现行立法中，《民法通则》第92条明确将其定义为“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”
对于应当返还的利益范围，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第131条作有规定，即“返还的不当利益，应当包括原物和原物所生的孳息。利用不当得利所取得的其他利益，扣除劳务管理费用后，应当予以收缴。”
现行理论与立法之所以承认并规制不当得利制度，是因为不当得利制度之机能于民法而言颇为重要，其包含的积极意义至少有两个方面：
一是矫正欠缺法律关系的财产移转，即财产转移应当依托于真实有效的法律关系，当应有的法律关系不成立、无效或者被撤销时，就需要以不当得利制度加以调整，赋予一方当事人得向他方当事人请求返还其所为的给付之权利；
二是保护财产的归属，即权利人得在其利益受损后依据不当得利制度对其应有权益归属进行确定进而加以保护。需要强调的是，诚如王泽鉴教授所指出的，不当得利制度的规范目的在于除去不当受益人无法律上原因而受有的利益，而非偏重于对受损者的补偿亦或是赔偿；所以受益人的故意与否以及其行为之是否具有违法性，在考量不当得利制度时均在所不问。
由此观之，民法的不当得利制度应该能够对本案纠纷的处理发挥其应有功效，即矫正财产移转并保护财产的真正归属；至少，从保护质权人的角度看，运用此制度是合理且适当的。
如前所述，我国大陆在理论与立法中均将不当得利制度归位于民事制度，而在作为传统大陆民法体系之代表的德国法上，不当得利制度在公法中亦有存在空间。
具体而言，所谓公法上的不当得利，系指在公法范畴内，欠缺法律上原因而发生财产变动，致一方得利、他方失利，失利者因而享有公法上不当得利返还请求权。我国台湾地区的公法学者认为，公法上不当得利之承认与适用系公法固有之法理，其理论基础在于依法行政原则一因为基于依法行政原则的要求，所有不合法之财产变动均应予以回复至合法状态。
可以看出，公法上的不当得利制度与民法上不当得利制度的规制目的并不一致，民法之规定旨在调和私人利益的冲突；而公法则是对财产秩序状态的纯粹回复。
在承认公法不当得利制度的法域中，不当得利制度的成立要件及其与民法不当得利制度的区别在于：
一是行为应当在公法的法律关系范畴内发生财产上的变动、受有利益，即公法上的不当得利必须在受利益者与受损害者双方之间存在公法上的给付关系，如果欠缺上述给付关系，则应当属于民法上的不当得利；
二是需一方受损他方受益，这一要件是成立不当得利的核心要求，与民法上的不当得利制度并无二致；
三是须无法律上的原因，包括自始无法律上的原因和法律原因的嗣后不存在例如行政行为被撤销。
值得注意的是，台湾地区的公法不当得利制度特别强调，在公法上“无法律上的原因”是与“违法性”相异的概念，如有学者指出基于违法但非无效的行政处分而发生的财产移转，其移转并非无法律上的原因；但该违法行政处分经过撤销的，则自撤销时成为无法律上的原因，所以不当得利请求权所调整的，不是违法的财产移转，而是无法律上原因的财产移转。
满足上述成立要件的不当得利行为，所产生的法律效果是受利益者应当负有返还义务，且基于信赖保护原则，当行政主体作为返还义务人时，不得主张利益不存在等情形，这一法效从总体上与民法上的不当得利制度相同。
在本案当中，倘若涉案羊毛不属于走私物，则以无主财产为由没收设有质权的涉案羊毛拍卖款显属不当，虽然被申请人在拍卖款上交国库后已不实际控制这笔款项，但作为给付义务主体，其负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务，否则在案涉情境已经完全满足不当得利构成要件时，对拍卖款的不当归属视而不见则产生有违法理、不合情理之虞；故回归本案的基础法律关系即对拍卖款的应然移转与归属作出实体法上的判断，是实质正义的必然要求。
其实，在我看来，本案法官通过对行政案件的剖析，敏锐地觉察到了案涉情形所依托的基础法律关系，故而在行政诉讼中隐含了民法学理及民法制度的沿用，这是符合法律正义理念的“借鉴”行为，是公法与私法交叉适用以追求合法合理结果的妥当手段，对这样的裁判方式当然应当予以肯认。
追溯不当得利制度的公私法适用，公法上不当得利请求权的发展在德国法上历经三个阶段，第一个阶段是“直接适用”民法关系于不当得利之规定；第二个阶段是类推适用民法上的不当得利，而被称之为公法上的不当得利请求权；最后一个阶段则是不当得利制度发展成一种公法上的独立制度，即公法上的返还请求权，其以依法行政为其理论基础，规范国家与人民间无法律上原因的财产移动。
在我国，公法上的不当得利请求权尚付阙如，裁判中的法律适用尚需谨慎。正如本案裁判对于寻求基础法律关系并交叉运用两个部门法制度所体现的谦抑态度，对于我国目前的理论探究与司法实践，虽然可以认可不当得利的公法适用，但应当持较为保守的态度，即在公法领域准用民法上不当得利规则。
公法借鉴私法只有限制在一定程度上才是具有妥适性和可操作性的：
当行政行为已经作出，行政主体并无过错而执行结果却损害了案涉权利人合法、正当的权益时，我们不应刻板地认为行政行为没有违法而置因该“合法”行政行为致质权人受损害这一事实于不顾，而是应当在实质正义的精神要求下，尽可能地平衡行政主体与案涉民法上质权人的利益平衡；
在肯定行政行为作出时具有正确性的前提下，借鉴并援引民法中的不当得利制度，认定行政主体在知道物品设有质权之后，应当负有废止原决定并对质权人承担返还利益的义务；在符合法理、尊重现行立法的原则下，于法律允许的范围内注重社会效果，维护案件当事人的合法权益，促进社会的和谐稳定。