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高鸿:如何判定政府信息公开滥诉行为?  | 中法评

2016-10-31 高鸿 中国法律评论 中国法律评论

2004年3月,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,把行政决策、行政管理和政府信息公开作为推进依法行政的重要内容。2007年4月,国务院颁布《政府信息公开条例》(以下简称《条例》),标志着我国政务公开走上法治化轨道。自2008年《条例》正式实施以来,成绩与挑战并现。按照党的十八大三中、四中、五中全会精神,进一步要求全方位推进政务信息公开的进程。


《中国法律评论》编辑部从多角度聚焦‘‘政府信息公开”主题,诚邀来自实务界和学术界的六位资深法律工作者和法学研究者,分别就修改《条例》的立法原则、政府信息概念与范围、政府信息公开原则、行政诉讼实践中申请权的不当使用,国际视野下的申请人资格比较以及香港特区相关的治理经验等方面展开,理论与实践阐述交辉相映,个中提出的建设性意见颇有启发。


本期推送黄海华、刘平、高鸿三位专家文章。本文原题为《滥诉之殇引发的再思考》首发于《中国法律评论》2016年第4期专论栏目,敬请关注!敬请关注!




高鸿
江苏省南通市中级人民法院审判委员会专职委员

诉的利益解决的是受到侵害的权利或某项争议是否需要通过诉讼程序提供救济的问题,旨在防止司法资源的滥用;原告资格解决的则是起诉人的主体资格问题,旨在强调对起诉行为的保护。如果没有诉的利益,即使具备原告主体资格,仍然不能启动诉讼程序。


陆案的裁判,实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权,矫治政府信息公开制度异化的状态,进而树立以规制权利滥用反哺权利保障之社会意识,以保障那些真正需要政府信息和司法救济的人们得偿所愿。



2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第33条第2款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”

无论是立法者还是实践者当时可能都没有预料到,这一行政法律规范的标配规定究竟会对行政诉讼制度带来怎样的影响。


目前,全国各级法院受理的政府信息公开一审案件约占行政案件总量的10%,个别地区这个比例更高。在案件数量持续增长的同时,此类案件所伴生的权利滥用现象也引发了各界的高度关注。


截至2015年年底,31个省(区、市)政府办公厅中,绝大多数已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请。一个极端的例子是,郑某向工信部提出政府信息公开申请10万余件,工信部将其申请的信息内容归类后分别作出告知和答复,郑某对答复不满遂诉至法院。


诉权是信息申请权的延续,如果能够界定信息申请权存在滥用,就必然带来随后的诉权滥用问题。站在行政审判视度观察,没有法律规定的情况下如何应对频繁申请、执意诉讼之中所存在的权利滥用问题,一度成为令人沮丧而又无可奈何的难题。


2015年2月27日,江苏南通港闸法院对陆红霞等人提起的政府信息案件以滥用政府信息申请权、滥用起诉权为由裁定驳回起诉,成为在政府信息领域率先规制滥用起诉权的案例(以下简称陆案)。虽然陆案此后被《最高人民法院公报》刊登,但它所引发的争议仍颇为激烈和持续。


争议的问题主要包括:

滥用政府信息申请权的判断能否成立?
判断起诉权滥用的标准如何把握?
在法律没有明确规定的情形下,法官有没有权力认定起诉权滥用?


事实上,笔者在撰写此案裁定书时,也是因为缺乏法律的直接规定,这些问题始终在头脑中挥之不去。一个驳回起诉的裁定用了近六千字的篇幅,最初的本意也是回应这些问题。此后,笔者又参加了学术界组织的多次专题研讨,在听取质疑意见的基础上逐渐形成了一些新的认识。



政府信息申请权滥用的判断标准


经分析,实践中个别主体频繁、大量、反复向行政机关申请公开不同的信息,或者反复申请公开同一类信息的现象,存在几个共同特点:


一是频繁、大量提出申请,动辄提出几十件、上百件政府信息公开申请已是普遍现象。如上海市赵某因拆迁问题,反复向不同行政机关提出了5000余份信息公开申请;江苏省范某因环保诉求未得到满足,向环保部和江苏省环保厅累计提起1000余份信息公开申请。


二是申请公开的内容五花八门,对明知不是政府信息仍坚持要求公开,包括以政府信息公开的名义不断要求咨询、质疑、投诉及举报。


三是无论行政机关是否满足其获取和知悉政府信息的主张,均逐一提起行政复议和行政诉讼。事实上,政府信息公开制度已经演化为特定人员向政府当局施加压力的制度装置,其制度功能有被异化的风险。


在对陆案的讨论中,有观点认为既然《条例》赋予公民有知悉政府信息的权利,行政机关就应当承受大量申请带来的负担,对于申请的动机也不应进行判断。《条例》第13条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第6款,均已经对信息公开的申请目的作出了相应的限制,并且设定了申请人的说明理由义务,以上观点也忽视了权利本身存在可能被滥用的倾向,是对现实中已经存在的权利滥用现实采取了“驼鸟政策”。


孟德斯鸠早在《论法的精神》中就指出:“权力具有扩张的本性,他总要走到权力的边界为止。”权力来源于权利,公民权利是政府权力的正当化根据,权利也同样具有异化和膨胀的天性。质言之,任何权利(力)都是相对的,都有其行使的限度。


权利的主张乃是通过权利主体的特定行为来实现,判断权利是否存在滥用自然离不开对主体行为的主观动机与客观表现的分析,这也是界定滥用诉权的基础所在。而当政府信息的获得需要通过具体的申请行为才能实现时,对申请行为主客观要素的分析,就是判断知情权是否构成权利滥用的基准。


从主观上看,申请人并不以获取政府信息为真实目的。《条例》第1条规定,制定本条例是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”


由此规定可以得知,知晓信息本身内容、提高政府工作透明度、督促政府依法行政、获取政府信息另有他用都受到《条例》肯定和保护的合法、正当动机。对于申请人而言,无论其获取政府信息出于监督政府的需要还是自身的其他需要,都是《条例》本身允许的动机。


而当申请人脱离上述目的,只是通过获取政府信息这一过程来表达不满、发泄情绪时,申请行为便因夹杂了非法的动机而偏离了法律赋予公民知情权的初衷,滥用便成为必然。


从客观上看,申请人的行为因超过了必要的限度而构成对公共机构的滋扰。对政府信息的知情权利实质上包括了两个方面的含义:一是法定的获取和知晓的权利;二是申请获取和知晓的权利。前者是法律规范的应然状态,后者则是实现应然状态在程序上的保障;二者相辅相成,构成了知情权内容的完整性。


法定的知晓权利是绝对权,不应受到限制,但申请的权利是一种相对权,需要行政机关的配合方能实现,这就必然会在申请人与被申请人之间形成权利义务关系,也必然存在权利行使的正当性问题。


基于信息知情权本身具有的公共利益属性,行政机关应当允许来自申请人申请所造成的一定程度的烦扰,这也是信息公开工作的必然负担。但是,当申请人在非法动机支配下频繁、大量提出政府信息公开申请时,客观上会使行政机关陷入不必要的负担,造成公共资源的无谓消耗。


滥用政府信息申请的现象并非中国所独有。英国《信息自由法》就有对于滋扰性的信息公开申请,公共机构无需处理的规定。英国地方政府协会还在2014年公布了公民向地方政府提出的十个古怪的信息公开申请事例。


美国则按照“先进先出”的原则排队处理,把信息公开行为以及相关的纠纷争议牢牢约束在行政程序内部,以防止对行政机关正常工作秩序造成冲击。


南非《信息公开促进法》规定对于明显无聊或无理取闹的申请及对公共机构的资源造成实质性的、不合理的转移的申请可以拒绝。新西兰《政府信息法》规定对于轻佻、无根据或无足轻重的申请可以作出拒绝决定。


从现行《条例》的立法本意来看,其指导思想是为了畅通公民获取政府信息的途径,充分保障公民、法人或者其他组织对任何能够公开的政府信息均享有知悉的权利。


《条例》制订者也许并没有预料到不设任何门槛的制度安排在实践中会引发权利滥用的现象,因而也没有对此作出任何预防性的制度安排。客观地讲,《条例》一方面极大地促进了政府信息的开放和共享;另一方面也因其整体架构缺失,与现实社会之间的落差,造成了大量无谓的纠纷。


事实上,滥用政府信息知情权这一现象的形成原因非常复杂,制度安排并不是唯一的因素。《条例》已经确定的制度经过了多年的实践也不容再作倒退性修改,但这并不妨碍我们在现行制度构架下寻找合理的规制手段。对滥用政府信息申请权的行政规制自然必要,作为每年都要审理同一原告提起的大量政府信息案件的基层法官,笔者更为关注的是司法的规制手段。



诉的利益是规制起诉权滥用的基准


对于如何通过司法手段规制因滥用政府信息申请权而引发的诉讼,陆案已经给出了初步的答案。但笔者通过与同行交流发现,在陆案的选项之外还有一种观点认为,应当从原告资格入手限制起诉权的滥用。


从原告资格入手进行限制的观点认为,应当以起诉人与所申请的政府信息是否存在利害关系为由来限制申请人的起诉。笔者认为这一观念的实质在于将信息公开申请与某种实际存在的权利(如所有权、使用权等)相关联一一没有这些具体的权利关联,就没有特殊的申请需要,因而是一种“权利限制”。但显然,在政府信息公开行政诉讼中,其因为混淆了“权利限制”和“目的限制”的概念而不能成立。


具言之,修订后的《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第25条规定,行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。原告主体资格强调的是与被诉行政行为存在“利害关系”。


根据《条例》的精神,任何公民都可以对任何政府信息提出公开的申请,并可以因此寻求司法救济。通过解构相关概念和原理,不难发现,公民从知情权主体演化为原告主体的路径显然是畅通的。


首先,公民在申请政府信息公开时不应受到任何理由上的限制。有学者抽取了十五个国家和地区的样本进行分析,得出在政府信息申请人资格的规定上存在大致相同标准的结论,即任何人都可以提出政府信息公开申请,且在提出申请时不需要提供任何理由。


这种观点也为理论和实务界所普遍接受。对此进行说明是为了强调:公民行使知情权(为了表达的需要,此处特指获取政府信息的权利)时,其与政府信息之间是否存在利害关系并不影响申请人的申请资格。尽管《条例》规定公民可以基于“生产、生活、科研等特殊需要”向行政机关申请获取政府信息,但众所周知,“三需要”因本身的不确定性实际上已处于休眠状态,轻易“惊醒”这一条款无疑将使知情权受到不应有的限制。


其次,知情权与政府信息并非同一概念。知情权是一种受法律保护的获取政府信息的实体权利;作为一种独立的、法定的权利,知情权与人身权、财产权等丰富了公民基本权利的内涵。而政府信息则是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,政府信息是一种客观存在。由此可见,政府信息只是知情权的客体。


明确这一点是为了说明:原告资格理论强调的利害关系产生在行政行为与主体的合法权益之间,对于政府信息案件而言,衡量利害关系是否存在也应当在行政行为与知情权之间进行判断。


以起诉人与所涉政府信息之间没有利害关系为由否认其原告主体资格的做法,将无法解释两个问题:

一是为什么将利害关系一反常态地建立在起诉人与政府信息之间,而不是行政行为与起诉人的合法权益之间?


二是《条例》并不要求申请人在提出政府信息公开申请时与所涉政府信息之间存在利害关系,为什么却在起诉时要求其与政府信息之间存在利害关系?难道法律只保护申请权而不保护救济权?而没有救济权,申请权又如何能够得到保障?


知情权有时特别需要通过积极主张的方式来实现。由于任何公民无论基于何种原因,更不论其与政府信息是否存在利害关系,均有权向行政机关提出申请,在其认为知情权特别是申请公开的权利受到侵犯的情形下,当然可以通过提起诉讼的方式积极主张救济。申请人因申请程序而取得的原告主体资格与其他行政程序的申请人并无二致,在此不作赘述。


如果否认其提起行政诉讼的主体资格,那么将会产生:一是请求权的保护链条将会断裂而残缺不全;二是由于不能寻求司法救济,知情权对公民而言将因缺乏司法救济的保障而形同虚设。因此,企图从原告资格方面规制滥用知情权并不可行。


值得一提的是,政府信息公开案件对行政诉讼原告资格带来的冲击也是显而易见的。由于申请人在提出政府信息公开申请时不需要强调其与政府信息之间具有利害关系,但却因申请行为而与行政机关的答复或拒绝答复行为建立起利害关系并取得原告主体资格。


不难发现,政府信息案件原告主体资格建立的关键就是一纸申请,起诉人依靠自己的申请行为就可以赢得原告主体资格,原告资格理论中的利害关系实际上根本无法阻挡申请人的起诉行为。这一方面说明起诉权对保障政府信息的获得至关重要,另一方面也为滥用起诉权开启了方便之门。


《行政诉讼法》第49条对起诉条件设置了适格的原告、明确的被告、有具体的诉讼请求和事实依据、属于受案范围和符合管辖四个方面的条件。面对政府信息实践中日益突出的滥诉现象,以上四个条件显得无能为力,这也迫使我们从探寻起诉权本身的内在含义去寻找出路。


起诉权是公民的一项基本权利,是为实体权利提供保障的一项请求救济的权利。无保障则无权利,如果说司法是正义的最后一道防线,那么,没有了启动司法程序的起诉权,公民的其他任何权利都将形同虚设。


但是,无利益即无诉权,保障权利也同时意味着对权利滥用的限制,起诉权并不因其基本权利的属性就可以不受任何限制;除《行政诉讼法》规定的起诉条件之外,诉的利益就是一个普适的限制标准。对于任何诉讼案件,都必须满足“对司法救济有着需要”这样的要求或要件。


诉的利益要求起诉人在所提起的争议中存在或可能存在某种受法律所保护的正当利益,因而具有启动司法救济程序的必要。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,审判权在启动之初都存在一个事实上的筛选机制,旨在排除那些轻率的、不值得保护的利益。


观察世界各国关于诉的利益的理论,尽管表述各有差异,但在以下三个方面却异曲同工:


第一,确立诉的利益理论的根本价值在于从程序上排除不当诉讼,使得司法资源不至于被无谓地浪费。在德国,仅仅存在法律关系还不足以顺利地提起诉讼,如果当事人在提起诉讼时不具有充分的利益,就没有请求保护的可能。在法国,诉的利益是诉权存在的要件之一,如果起诉人不能证明具有特定的利益,法院将不会受理其诉讼请求。英美法则强调诉诸司法的争议必须真实存在,提起诉讼的原告必须已经受到了直接的损害。


第二,诉的利益是一种受法律保护的正当利益,旨在拒斥非法利益之诉讼主张,亦即请求本身应当具有以判决确定的一般性的适当性,具有权利保护资格。


第三,原告对请求具有要求判决的现实必要性,诉的利益是一种现实的利益,而不是一种想象的利益或未型化的利益。因此,诉的利益决定着诉讼程序启动的必要性和实效性。易言之,在行政诉讼中,诉的利益就是指当事人诉诸行政诉讼以保护其合法权益的必要性。


通过分析诉的利益的内在含义,我们不难发现其与原告资格之间的区别是显而易见的。诉的利益解决的是受到侵害的权利或某项争议是否需要通过诉讼程序提供救济的问题,旨在防止司法资源的滥用;原告资格解决的则是起诉人的主体资格问题,旨在强调对起诉行为的保护。如果没有诉的利益,即使具备原告主体资格,仍然不能启动诉讼程序。


当然二者也有共同之处,无论是否定诉的利益还是否定原告资格,均能导致起诉行为在程序被驳回的后果。


诉的利益在我国的诉讼法体系中还是一片空白,理论上也没有引起足够重视,原因在于,我国还处于法治国建设的初期,行政法体系也还远未建成,因而诉权保护比诉权规制更具有现实必要性。


然而,有必要不等于放任,司法实践中不断出现的一元官司以及政府信息领域不断涌现的令人匪夷所思的批量起诉,这种“泛司法化”现象的存在和愈演愈烈的趋势,迫使法官依靠诉的利益理论寻求解决问题的思路。陆案便是其中的典型,其推演的逻辑思路是,陆某申请政府信息公开的真实目的并不是获取特定的政府信息一一其申请行为构成了申请权滥用一一进而不具备通过司法救济的利益一一对这样的起诉应当裁定驳回一一再次提起类似诉讼应受到限制。


John M.Waiker,Jr

在此前一次对陆案的研讨中,美国联邦第二巡回上诉法院法官JohnM.Waiker,Jr根据《美国信息自由法案》陆案作了一次有趣的模拟,得出的结论是,可能认定陆某是缠诉人,滥用了信息公开申请权;法院可能签发禁止令,判决陆某未来必须首先获得法院批准才能再提出信息公开诉讼;如果未来陆某不经法院批准再提起诉讼,法院可能认定其藐视法庭。



法官认定起诉权滥用的法理基础


陆案公布后饱受质疑的另外一个问题是,在法律没有明文规定的情形下,法官是否有权认定当事人滥用了起诉权。分析这个问题需要对审判权的法理维度进行界定。


Martin.M.Shapiro

审判权是法官依法审理及裁决案件的权力。马丁· 夏皮罗(Martin.M.Shapiro)指出,一个法院的理想型包括:一位独立的法官,适用先存的规则,在对抗性诉讼程序之后,目的是作出一个两分式的判决。


具言之,从其管辖的事项来看,一是对案件审理过程进行控制,二是对案件作出实体决定。从审判权运行的轨迹来看,贯穿了立案、开庭、判决的整个过程;从审判权作用的对象来看,既包括了两造对抗的当事人,也包括其他诉讼参与人。


由此可见,审判权的存在依赖于具体的案件,而且也只能存在于对具体案件的审理之中,审判权的启动自然是在具体案件引起的审判程序开始之初。尽管诉讼法对案件的受理条件作出了明确的规定,但仅仅信赖这些规定并不足以阻挡那些形式上符合受理条件而实质上属于琐碎的、无聊的、轻率的纠纷,此时仍要求法官遵循诉讼程序进行按部就班的审理是非常荒诞的。


例如,公众也许会非常期待法官对“赵薇大眼案”作出判决,但法官的理性告诉我们,此类争议根本没有启动诉讼程序的必要;否则,审判活动将演变成为一场可笑的滑稽剧。


又如,北京某法官一年对一个原告提起的政府信息类案件开了300次庭、写了300份判决,这样极端的事例实在是莫大的讽刺。正义女神总是蒙着双眼,现实中的法官却不可能是德沃金笔下的全能法官赫拉克勒斯,司法作为公共资源的有限性,注定会让他时刻睁大并擦亮智慧的双眼。


法律用语语义上的开放性或存在涵义空间,是常见的现象,这实际上是与法律的一般性、普遍性相适应的。法律源于社会又要规范社会,但以有限的语言描摹、规划无限的社会现实,即使是将人类理性发展到极致,也无法实现其准确性。


故面对变动不居的社会生活,立法只能要么留白,要么以不确定的法律概念应对,以求法律的具体适用者通过意义核心和意义延展来保障立法目的的实现,而法律亦由此得以不断发展。这就是为什么“法官不得以法无明文规定为由拒绝裁判”之旨趣所在。


法治秩序的建构不仅在于实体,更在于程序,法治的价值不能脱离程序本身的独立价值。法官不得拒绝裁判,这不仅是对法官就实体问题进行判断的要求,也包括对程序问题的判断。


就诉讼程序而言,其从启动到结束,需要法官作出判断的事由,不可能都有诉讼法的明确规定,或者说法律就确定明白地放在那里,法官经常需要面对“无法司法”的局面,只能运用法律原则、原理、习惯以及先前判决的精神来分析并解决问题。


司法具有平衡立法与实践的功能,特别是在立法缺位的情形下,审判权就更应承担起把一般问题转化为个别问题、把价值问题转化为法律的技术问题、把理论问题转化为实践需要的责任。这是审判权的要义所自然生成的运行规律,


无论是成文法还是判例法国家都不能例外。


起诉权是为实体权利提供保障的一项请求救济的程序性权利,这一权利的存在是为了保障实体权利的需要。当实体权利明显缺失的情形之下,法官需要运用利益衡量的方法去判断究竟是优先保护起诉权,还是优先维护诉讼秩序。


此时,更为需要关注的是法官在衡量时的自我克制,以及避免恣意。无论如何,司法不是人们追寻利益的工具,当事人也不能因其错误的、违反法规范目的的行为、通过滥用诉权这样的方式,经由司法获利。这也许是司法产生之初就存在的古老原则,仍然构成对今天司法裁判的正当规训。


裁判的意义不只是要解决具体的纠纷,还要确立纠纷解决的具体规则,为将来的社会生活制造正确的激励和导向。由此,才能够确定人们行为的预期,降低其行为成本,因而是向前看而不是向后看的,是追求实际后果而不是落在纸面上的,是经验的而不是先验或逻辑的。


陆案的裁判,实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权,矫治政府信息公开制度异化的状态,进而树立以规制权利滥用反哺权利保障之社会意识,以保障那些真正需要政府信息和司法救济的人们得偿所愿。公平正义的理念,必然要求司法更有效率,更注重规则治理,更有利于形成正确的社会预期以降低社会成本,更充分发挥其社会治理功能,而这也许才是陆案留给我们的更深层次的思考。




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