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秦前红、刘怡达:监察体制改革的宪法边界| 中法评

2017-03-28 中国法律评论 中国法律评论


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作者简介

秦前红,武汉大学法学院教授

刘怡达,武汉大学法学院硕博连读研究生


国家监察体制改革欲祛除现行监察体制之监督对象过窄的弊病,以实现监察全面覆盖之改革目标。然而改革的变法特质决定了监察体制改革必然需要突破现行宪法和法律的规定,监察全面覆盖目标的达致同样需“仰仗”宪法和法律的相应修改,但改革以及由此而来的宪法修改不得触及宪法制度之核心内容。


故此,置于特定宪制环境之下的监察体制改革,其监察全面覆盖之改革目标亦不乏相当的限度,即监察机关须尊重权力机关的宪法地位,并须恪守审判独立的宪法原则。


目次

一、问题的提出

二、监察机关如何尊重权力机关的宪法地位

三、监察机关如何恪守审判独立的宪法原则

四、国家监察体制改革的宪法边界



本文原题为《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》,载《甘肃政法学院学报》2017年第2期,为阅读方便,略去脚注,如需引用,请参阅原文,敬请关注!


 

问题的提出


中共中央办公厅于2016年11月印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)可谓是拉开了我国监察体制改革的序幕。


此后,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《改革决定》),至此,国家监察体制改革由执政党的政策上升至国家决策。此次监察体制改革的初衷与目标之一即为实现监察的全面覆盖,即《试点方案》所指出的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”,《改革决定》则更为具体地提出:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。


在既往的国家监察体制当中,所谓国家监察在实质上而言乃是行政监察,行政监察机关的监察对象限于国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。


如此监察体制致使监察对象失之过窄,权力监督存在盲区。故而改革者认为,在完善权力监督制度时,需要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。权力的行使须仰仗必要的监督与制约,这已然成为政治学与宪法学的一般规律。而假若权力失却必要的监督,则必然出现绝对权力导致绝对腐败的境况。


于此层面而言,实现监察的全面覆盖将进一步使不受监督制约的权力得以消弭,如此改革理念与目标无疑有裨于国家监察体制与权力监督制度的完善。


然而,置于特定宪制环境之下的监察体制改革,其自然会面临诸多难以逾越甚至不得逾越的边界。监察全面覆盖之改革目标亦不乏相当的限度,如监察机关在监察人大工作人员之时,尚需尊重人大作为权力机关的宪法地位;在对法院和检察院施以监察之时,不得悖离司法权独立行使的宪法原则。



监察机关如何尊重

权力机关的宪法地位


监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置,其通过机构与职能的整合,创设出独立于行政、审判、检察的监察机关。若以机关与权力互相关系之维度来考察,监察全面覆盖之意旨便在于国家监察机关之监察权得及于一切公权力机关公职人员,《改革决定》所言之“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”意即在此。


在现代立宪国家,作为整体的国家权力往往基于诸多因素作了大同小异的各类划分,不同机关基于一定的原则形成并运作着相互间的关系。在我国,构建国家机关相互关系的核心原则即为人民代表大会制度以及民主集中制的国家机关组织原则。依此逻辑,监察机关与其他国家机关之相互关系同样不得逾越此一核心原则,监察全面覆盖的可能空间亦由此受限。


(一)民主集中制:监察机关的从属地位


在我国,民主集中制是一个普遍适用于执政党和国家政治生活的重要原则,其有着相当丰富的意涵。根据我国《宪法》第3条第1款的规定,我国的国家机构实行民主集中制的原则,这便是以国家根本法的形式将民主集中制确定为国家机关组织原则。作为国家机关组织原则的民主集中制,其目的在于建构国家政权机关,因为没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。


由《宪法》第3条之规定可知,国家机关组织原则之民主集中制的基本意涵有三:


一是在人民与国家权力机关的关系上,遵循由人民选举产生国家权力机关,国家权力机关对人民负责、受人民监督的原则;


二是在国家权力机关和其他国家机关的关系上,遵循其他国家机关由民选的国家权力机关产生,对其负责、受其监督的原则;


三是在中央国家机关和地方国家机关的关系上,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方积极性的原则。


像其他现代国家一样,中国的宪法体制把人民作为一切权力的源泉,把代表机构奉为最高权力机关。人民代表大会制度被认为是根本的政治制度,是社会主义民主的象征。依照民主集中制的国家机关组织原则,国家的一切权力(主权)属于人民,人民行使国家权力的机关是各级人大。行政、审判、检察、军事等国家机关由人大产生,在此过程中,主权性质的国家权力便作了最初的分配:由主权衍生出了行政权、审判权、检察权等权力。此一逻辑的概括表述即为:议会是人民的委员会,政府是议会的委员会。


如此一来,人民代表大会自然具有优越于其他国家机关的地位,它是其他国家机关的组织者与监督者,人民代表大会高踞其他国家机关之上。作为权力机关的人民代表大会代表人民行使对国家的统治权,由它来产生其他国家机关,它是其他国家机关权力的直接来源。


在监察体制改革中,作为国家监察机关的监察委员会如何产生,同样遵循了民主集中制的国家机关组织原则,如《改革决定》所述:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”。


由此可知,监察机关相对于权力机关而言,其乃是居于从属地位的。如此一来,监察全面覆盖的改革目标无疑需要回应“次位”的监察机关监督“主位”的权力机关的质疑。


其实,此般“次位监督主位”的做法在我国亦有先例,建国初期曾借鉴以列宁一般监督思想为理论基础建构的前苏联检察机关之一般监督制度,并在“五四宪法”中得以确立,监察机关的监督范围可及于包括地方人大在内的地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民。


然而,随着检察机关的恢复重建,对于检察机关一般监督职能之法治功能的认识逐渐加深。在1979年制定《人民检察院组织法》时,立法机关对检察机关的法律监督职能有了不同的认识,检察机关的法律监督职责急剧缩小。


(二)议会自律原则:监察权行使的禁区


除却作为国家权力机关之优越地位,在议会自律原则之下,作为代议机关的人民代表大会亦有其相当范围的“自留地”,此一范围构成监察权行使的禁区。代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则,国会议事自治之目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性,使免于受其他国家机关之干预。


通常来说,议会自律原则的意涵为立法机关之议会自己就其内部事务,当然有独立于行政权、司法权之外的自律权。这种议会就其内部事务,不受行政权、司法权之干涉,而自行决定之自主权、自治权,具体包括规则自律权、管理自律权、财物自律权、内部纪律惩戒权、议院警察权等,以及言论免责权、人身保护权和生活保障权等议员特权。


议会自律原则可从议会主权与分权制衡两个角度来阐释,前者指的是民选的议会相较于其他国家机关而言居于优越地位,故不容其他机关对其施以干涉。这在以上讨论“监察机关的从属地位”时已有谈及,此处将从分权制衡的角度来具体说明。在分权制衡原则之下,国家机关相互之间可进行干预,进而实现制衡之目的。


但权力制衡所允许的各权彼此干预之程度是有限制的,即所为之干预不得破坏权力之均衡,各权均各自拥有其具不可侵犯性与不可让渡性的“核心领域”;若许一权干预他权的“核心领域”,无异于有制无衡,使一权任诸他权指挥、“宰割”,离制衡之本意相去甚远。例如在我国台湾地区,执掌监察权的“监察院”有弹劾、纠举、纠正、审计、调查等权力,但基于议会自律的原则,“监察院”不得对“国民大会代表、立法委员、省县议会议员”等各级民意机关之代表进行弹劾。


此外,在以美国为典型代表的宪法司法审查的国家,司法部门在实施宪法审查过程中采取消极主义价值立场,尽可能对与之处于同等宪法地位的立法机关和行政机关通过立法或行政行为就相关事务所作出的判断保持适度的尊重,本质上也是维护和保障权力分立之宪政政制构架之需要。


(三)监察机关应当如何“监察”权力机关


由上可知,民主集中制要求监察机关在面对权力机关时应当表现得谦卑,而议会自律原则乃是要求监察机关在对代议机关施以监察时应当保持谦抑。鉴此,监察委员会在行使监察权时应当尊重人民代表大会作为权力机关和代议机关的宪法地位。


那么,监察机关应当如何“监察”权力机关才能彰显其对权力机关宪法地位的尊重?当然,此处虽言之为“监察”,但绝非意味着监察机关有权监督权力机关。具体而言,监察机关“监察”权力机关时至少有以下三个问题需要考量:


其一,监察机关“监察”之对象应为人员而非机构。依上述人民代表大会与监察委员会关系之逻辑,后者决然不可监督前者,否则难免出现诸多宪法逻辑上的悖论,如不符合民主集中制之国家机关组织原则等。不过,若将监察机关之监察对象限于权力机关之人员,而非权力机关机构自身,在相当程度上可使以上逻辑悖论得以恢复自洽。这或许也是《试点方案》和《改革决定》将监察委员会之监察对象表述为“所有行使公权力的公职人员”的缘由。


然而,因为人员的职务行为必然与机构的职权存在诸多交集,二者并非可决然分开的;且对人员的监察难免影响其职务之履行,此种影响可间接及于由人员组成之机构。有鉴于此,将监察机关之监察对象限于人员仍然不够,尚需在监察权可涉及的对象与范围上作进一步的限制,即监察范围以权力机关职权之“核心领域”为限,以及履行代表职责之民意代表不得为监察的对象。


其二,监察机关不得介入权力机关职权的“核心领域”。诚如上述,若监察机关得“侵入”代议机关之“核心领域”,势必破坏权力之间的均衡态势。加之我国的人民代表大会不仅是代议机关或立法机关,更是地位优越于其他国家机关的权力机关。


如此一来,人民代表大会职权范围内的事务,尤其是其中的“核心领域”,自然是不容监察机关介入与干涉的。通常来说,我国人民代表大会及其常委会的职权有四,即立法权、决定权、任免权和监督权,这四类职权并未穷尽列举所有各项职权。


但这四项职权之行使,显然属于权力机关职权的“核心领域”,即便有弊,亦不可由监察机关予以纠偏,而应当由上级权力机关予以纠正。以人民代表大会之立法权为例,假若省级人大所立之地方性法规存在有违上位法之弊病,根据我国《立法法》第97条第2项之规定,唯全国人大常委会有权撤销之。


其三,监察机关应尊重人民代表之“民意代表”身份。在人民代表大会内部,并非所有的人员皆为民意代表。严格来说,唯有人大代表才是人民代表大会之构成因子,故人大代表之外的其他人员,则可认为仍属监察对象之列。因为代议机关通常会根据自己的活动特点和职能需要设立各种辅助性的工作机构和附属性的服务部门,但这些机构与部门不是代议机关本身,只能辅助代议机关进行工作,不具备代议机关的法定资格。


例如我国人民代表大会之内,存在着办公厅、秘书局等办事机构,这些机构的工作人员自然不在民意代表之列。此种在监察对象上分别民意代表与其他人员的做法,在我国台湾地区亦有先例:如根据台湾“司法院”释字第14号解释,“国民大会代表、省县议会议员、立法院委员”不得为监察权行使之对象,然“国民大会”与“立法院”的职员则为监察权行使之对象。


当然,将人大代表排除在监察对象之外,并不意味着其一切行为与活动皆无边界。因为其政治责任虽不受监察机关的追究,但诸如贪污受贿等职务违法和职务犯罪行为,因与履行代表职责并无直接关联,故亦不可免于监察。



监察机关如何恪守

审判独立的宪法原则


较之权力机关而言,监察机关与审判机关乃是处于同一权力位阶之上的,二者地位相当,皆由权力机关产生。因为监察体制改革所为之的便是将监察权从既有的行政权与检察权当中“剥离”出来,从而形塑出与行政权、审判权、检察权平行并列的监察权。


同时,在人民代表大会之下,行政机关、审判机关、检察机关等之间也往往存在权力制约与平衡的构架,例如根据《行政诉讼法》的规定,行政机关作出的具体行政行为需接受审判机关的司法审查。


据此逻辑,并依监察全面覆盖之改革目标,监察机关对审判机关及其公职人员施以监察,似乎也是自然而然之结论,然而,审判权独立行使乃是一项极为重要的宪法原则。如此一来,监察机关在行使监察权时,如何恪守审判独立的宪法原则,便成殊值探讨之话题。


(一)审判权独立行使的宪法“边界”


审判独立可谓是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则,依我国《宪法》第126条之规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是,法院并非完全独立的,根据我国的实际情况,人民法院必须接受国家权力机关的监督。换言之,行政机关、社会团体和个人虽然无权干涉人民法院的审判工作,但人民代表大会及其常委会、检察机关和中国共产党则除外。


因此,在现有的宪制安排之下,审判权的独立行使亦有其宪法“空间”,而非毫无界限与边界。当然,执政党、权力机关、检察机关对审判机关的监督,亦不得妨碍审判权的独立行使。具体来说,我国审判机关独立行使审判权的宪法“边界”有三:


其一,执政党对审判工作的领导。在我国,中国共产党领导人民建立新政权之后,组建了公、检、法三大机关,长期以来被统称为“政法机关”。政法机关开展工作的一条根本指导思想就是坚持党的领导。[23]但党对政法工作的领导主要是政治思想领导和方针政策的领导,并不表现为党的组织包办、代替人民法院的日常业务工作。


其二,权力机关对审判机关的监督。依《宪法》和《监督法》等的规定,人民代表大会及其常委会有权通过审议工作报告、执法检查、询问质询等方式监督“一府两院”的工作,审判权只是置于权力机关监督之下的国家权力的一种。但宪法充分地考虑到了法院作为审判机关,有着与行政机关不同的功能和作用,因此在监督的方式选择、程度把握上,都做出了不同的规定。


其三,检察机关的诉讼监督。在我国,检察机关有权对刑事、民事和行政诉讼过程中遵守和执行法律的情况进行监督和纠察,这也被称为“诉讼监督权”。检察机关可以通过抗诉、检察建议等诸多方式来监督审判活动。但在实践中,检察监督与审判独立之间的冲突和矛盾也日渐显现,甚至有论者认为现行检察监督制度在一定程度上损害了法院对审判权的独立行使。


(二)审判机关是否受监察机关的监督


作为一项宪法原则,司法独立原则调整着国家司法机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系。如上所述,依我国法律与实际,审判机关需接受执政党、权力机关和检察机关的监督。


随着监察体制改革的推进和监察委员会的创设,加之监察全面覆盖理念与目标的明确,审判机关是否需要接受监察机关的监督?或者监察机关对审判机关及其公职人员的监督是否有一定的界限?对此,本文以为,监察机关监督审判机关的法理基础并不存在,但审判机关公职人员所为的与审判职权无涉的行为,却仍属监察之范围。具体而言:


首先,监察机关监督审判机关的法理基础并不存在。执政党、权力机关、检察机关虽可对审判机关进行监督,但此三者的监督乃是建筑于相当的法理基础与制度逻辑之上的:执政党的监督源于其对中国特色社会主义事业的领导,人民代表大会及其常委会的监督是源于其权力机关的宪法地位,检察机关的监督则是源于《宪法》所赋予的法律监督职权。


而在监察机关对审判机关的监督当中,上述基础与逻辑都是不存在的。即便在监察体制改革当中,检察院的部分职权将整合至监察委员会,但这些职权仅仅是“人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能”。


至于对审判活动,判决、裁定等的监督,通常是由检察院的公诉部门、刑事申诉检察部门、民事行政检察部门、监所检察部门等具体承办,而这些职权与部门并未因改革而整合至监察委员会。有鉴于此,需要在《宪法》第126条和第131当中增加法院和检察院独立行使职权不受监察机关干涉的规定。


其次,监察机关有权监督审判机关公职人员所为的与职权无涉的行为。审判独立的重要意涵之一即为法官独立,法官可自主地审核证据、认定事实、适用法律和作出裁判。假若法官的行为无关审判之职权活动,则对其的监督原则上亦不会妨碍法官独立和审判独立。


如此一来,对审判的监督只能限于法官个人的违法行为、违纪行为以及道德品行等情况,而不能涉及到法官对案件所作出的裁判,因为其一般不会损害法官的独立审判权。这也符合监察委员会作为反腐败机构之实质特征。


但是,法官的个人行为和裁判行为通常难以严格界分,且个人行为往往会影响到裁判行为,进而影响到裁判的结果。德国《法官法》第26条第1款更是规定:“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督”,借此保证法官独立与审判独立。


(三)监察机关如何“监察”审判机关


如上所述,监察机关监督审判机关的法理基础并不存在,故而此处虽言之为“监察”,但绝非意味着监察机关有权监督审判机关,不过监察机关对审判机关公职人员的监察仍然有相当大的“余地”。


易言之,监察机关对审判机关的“监察”,其“监察”之对象同样应为人员而非机构。具体来说,对审判机关公职人员监督“余地”之具体形态有二:一是监察机关有权对法官之外的司法行政人员和司法辅助人员进行监督;二是监察机关亦可对法官的个人行为进行监督,但不得有碍法官之独立审判。


其一,司法行政人员和司法辅助人员应属于监察机关的监察对象。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出完善司法人员分类管理制度,随着新一轮司法体制改革的推进与深化,我国的司法人员被区分为法官、检察官,司法辅助人员,司法行政人员三类。此种分类管理在某种意义上是一种“区别对待”,而“区别对待”的基础则是不同人员行使的职权不同。


一般来说,我们法院权力结构呈现二元性,即审判权与行政管理权并行。其中审判权是对纠纷作出权威判断的一种权力,权力主体主要是从事司法决策的审判组织(独任制或合议庭),其角色特征具有独立性,每个法官在审判事务上应是独立的决策者。如此一来,为体现法官、检察官角色的独立性特征,监察机关在对其进行监督时,自然须有一定的限度和范围。而司法行政人员和司法辅助人员则不同,其仍然应属于监察机关的监察对象。


其二,法官职务范围外的个人行为亦属于监察机关的监察范围,但此种监察不得影响法官独立审判。如上所述,因为对法官个人行为的监督原则上不会妨碍法官的独立审判权,因此需要将法官的职务行为排除在监察的范围之外,即将监督范围聚焦于法官的违法、违纪及其他不当行为,至于对错误裁判的纠正,则可归于法院自身的上诉、申请再审等救济程序来实现和完成。


然而,职务行为与个人行为之间的界限并非“泾渭分明”,甚至纯粹的个人行为亦会对职务行为产生影响。甚至可以说,在法官作出判决的瞬间,被别的观点,或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不复存在了。宣布决定的法官,其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响,他也不是法官。


而依《改革决定》之规定,监察机关监督检查的范围可及于“公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”。其中不少事项其实有“渗入”职务行为领域之嫌,如秉公用权,加之此类概念自身的模糊性,更易致使监察机关不合理地干涉法院和法官的独立审判。



国家监察体制改革的宪法边界


当前国家监察体制改革的必要性缘于现行监察体制的诸多弊病。将监察机关重新定位为行使国家监察职能的专责机关,并将其监察范围扩展至所有行使公权力的公职人员,则是基于现行监察体制所存在的监察机关定位不准,以及监察对象范围过窄的问题。


但改革的必要性并不能当然地证成改革同样具有正当性,而改革正当性的获得尚需仰仗改革与法律关系的良好处理,以及改革行为恪守法律制度的核心要义。


如上所述,实现监察全面覆盖的改革目标虽有相当的必要性,但在实现此目标的过程中,既有的《检察院组织法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》等法律无疑需要作出相应的修改,同时,监察机关亦须尊重权力机关的宪法地位,并恪守审判独立的宪法原则。概而言之,改革的变法特质决定了监察体制改革必然需要突破现行宪法的规定,但此“突破”不得及于民主集中制、审判权独立行使等宪法制度之核心内容。


(一)监察体制改革能否突破现行宪法


改革的基本属性在于变动,而法律注重稳定,立法与改革天然具有内在的冲突。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法律,而改革则意指革除旧制度、旧事物。


国家监察体制改革同样如此,无论是当前尚处试点阶段的改革,甚或是日后在全国范围内铺陈开来,改革所拟运用的方式及所欲达致的目标,皆在一定程度上与现行的法律制度相悖。易言之,改革就是要改变同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑,其实质在于“破旧立新”。


监察体制改革作为事关全局的重大政治改革,与以往“小修小补”式的改革不同,按照当前的改革思路和预设的改革结论,其将突破的非但有普通法律,更有作为国家根本法的宪法。因为监察体制改革关乎国家组织结构的重大调整,其通过机构与职能的整合,实现国家监督权的优化配置。而权力的重新配置须“仰仗”宪法的变迁为其提供正当性基础。


虽然宪法作为国家根本法,必须具有相对的稳定性,不能频繁修改。但过分的变动和时常的不稳定与真正含义上的法律都是不相符合的。加之改革是社会主义生产关系和上层建筑的自我完善,是推进一切工作的动力,故而监察体制改革突破现行宪法法律的规定,以及由此而生的宪法修改无疑皆属必要与正当。


此外,监察体制改革将在相当程度上调整当前的国家政权组织形式,虽然国家主要机关的组织、职权及其关系,有许多部分须以普通法律为补充或具体的规定,然而凡与国家组织有重大关系者,固不容不规定于宪法之中。


因此,为这一改革提供充分的正当性基础必须求诸于宪法的修改,绝非全国人大的立法与修法所能有效为之的。因为在规则创设的过程中存着“制宪权—修宪权—立法权”这样的位阶构造。概而言之,鉴于监察体制改革所变革之内容,即国家监督权的配置模式以及国家的政权组织形式属于宪法保留之事项,故而宪法修改具有法律制定与修改不可替代的功能。


如此一来,宪法的适时修改便成了改革的必然结果,也是改革得以实质性推进的前提。但即便是修宪权亦非无任何限制的,宪法通常会明示或“暗示”某些内容是不可作修改的。若认为宪法保留原则所体现的是对立法权的不信任,因而要限制立法权。那么,为修宪权设定一定的禁区,则是基于制宪权与修宪权之区别,前者是创造宪法的权力,后者是宪法所创设的权力。


在我国的立宪史上亦有对二者进行区分的实践:在1954年宪法起草过程中,初稿曾写了全国人大“制定宪法”和“修改宪法”的职权。但经过讨论,最终将“制定宪法”删去了。因为宪法的制定已在宪法序言当中作了宣布,以后若需要修改宪法,只是“修改宪法”职权的行使,而非“制定宪法”的职权。


在区分制宪权与修宪权之逻辑前提下,宪法修改受到限制便成必然。一般而言,宪法的修改不得及于宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者,宪法的修改也不能触及作为宪法保持“存续性”和“同一性”的根本宪法精神。有鉴于此,监察体制改革以及由此而来的宪法修改,自然不得变更现行宪法的实质核心内容。


(二)宪制核心:监察体制改革的边界


如上所述,监察体制改革不得“触及”宪制核心这一边界。然而何为此处所指的实质核心内容,各国的立宪实践对此有着不同的制度设计:或在宪法当中有着明确的规定,如《德国基本法》第79条第3项便规定:“对本基本法的修改不得影响联邦由各州组成的事实,不得影响各州参与立法及第1条和第20条所规定的原则”;


或未在宪法文本中作出明示,而将其交由宪法解释机关来完成,如我国台湾地区“司法院”大法官会议在“释字第499号解释文”中明文宣示:“宪法条文中,诸如:第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则,具有本质之重要性,亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序,乃现行宪法赖以存立之基础,凡宪法设置之机关均有遵守之义务”。


我国《宪法》亦未对宪法的实质核心内容作出明确的规定,同时宪法解释实践亦处于“阙如”状态。然已有不少学者对我国的宪制核心进行学理上的探讨与阐释:如有论者认为,中国宪法内含五项根本法,按优先秩序分别为:中国人民在中国共产党的领导下、社会主义、民主集中制、现代化建设、基本权利保障。认为这五个根本法是中国民主整合、政治认同的根本原则。


亦有论者认为,改革不是与现行宪法的彻底割裂,它应当以坚持现行宪法所确立的国体、政体、基本社会制度、四项基本原则为前提。[56]甚至有论者指出国旗、国徽、国歌的选择都属于重要的宪法符号,并同样具有一种整合的功能在内。


本文以为,国家宪制核心通常在一国的宪法文本当中有着明示或默示的规定,既有民主国家共同的内容,如人民主权、权力制约、审判独立等;亦有个别国家特有的内容,如中国共产党的领导等。


具体到我国的宪法文本和监察体制改革的实践,作为监察体制改革边界的宪制核心至少有四:


其一,中国共产党的领导。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,由其领导监察体制改革具有天然的必要性与正当性,当前各省市进行的改革试点工作,同样亦是在由省(市)委书记担任组长的深化监察体制改革试点工作小组之领导下进行的。


其二,人民代表大会制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,其应当属于“宪制核心”之范畴。这主要体现在权力机关与监察机关关系,以及监察机关与其他国家机关的关系的处理。同时亦须强调人民代表大会,尤其是全国人民代表大会对监察体制改革的必要参与。


其三,权力制约与监督,亦即随着监察体制改革的推进,监察委员会将享有较之此前行政监察机关更大的监督权,监察委员会亦将面临权力膨胀与滥用的质疑,故而对监察委员会施以相当的制约与监督自属必要。


其四,司法权独立行使,即监察机关之监察权虽可扩展至法院和检察院之公职人员,但对法院和检察院实施监督时,尚须恪守“审判权与检察权独立行使”这一宪法原则。




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