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朱景文:如何开展科学的法治评估?丨中法评

2017-08-24 中国法律评论 中国法律评论


朱景文

中国人民大学教授

中国人民大学中国法治评估中心主任



法治不是一个单向度的概念,控制滥用权力,强调规则之治,保障基本权利,维持社会秩序与安全等,都是法治所追求的目标。法治体现在立法、执法、司法、守法等一系列的过程中。通过法治指标评估法治状况,必然是多向度的,既可以在体现法治的各个环节的层次上进行,也可以在法治体系层次上进行。如何开展科学的法治评估,是当前一项重大的课题。


法治评估的前提


法治指标是一种特殊的社会指标,通过可以量化的数据描述和评价法治状况,判断所研究的现象从何处来,现处在何处,正在向何处去。法治建设指标可以为法治建设设定指数化的目标,评价某项法治计划的进展和与差距,实现法治建设的指标化管理。通过法治指标开展科学的法治评估,是一个可行的路径。

通过国内外的实践可以看到,法治评估绝不是简单地对法治发展的各个方面进行数量化处理,首先要解决的问题是对处在不同社会发展水平的国家或地区按照统一标准进行法治评估的可能性问题。

 

就世界范围而言,如何把发展中国家与发达国家、社会主义国家与资本主义国家、一个人口几亿、十几亿的大国与一个城市国家、一个处在相对稳定的发展阶段的国家与一个处在快速变革的发展阶段的国家放在一个水平线上评估它们的法律制度?

 

就一个国家而言,在处理有着不同经济、文化、民族背景的地区之间,除了全国性的法律制度之外,地区性的法律制度的差别非常明显,在一些发达地区,拥有大量的正规化的法律资源,法官、检察官、律师,而在一些边远地区,法律资源短缺,同样的争端不是通过正规的法律制度而是通过习惯、人民调解以及基层法律服务解决。因此,我们并不能只靠正规法律资源的多寡来评价它们的法治状况。

由于法治是一个既具有普遍性又具有特殊性的概念,普遍性是对不同国家和地区进行法治评估的基础,如果不同国家和地区的法律制度没有共同性,就不可比,法治评估就没有任何意义。问题在于什么是普遍性、共同性?不能把按照某种特定的模式建立起来的法律制度看作是普适性的法治模式,其他法律制度只能按照这一模式来衡量优劣。

 

法治特殊性是不同国家或地区法律制度受到不同的社会历史条件、不同社会结构限制的特征,很难想象各个不同社会发展背景的国家或地区的法律制度都是按照同一模式建立起来的。如何解决好法治的普遍性与特殊性之间的关系,是法治评估是否科学、能否成功的关键。

基于上述考虑,必须对不同国家和地区的法律制度作类型化的处理,把它们按照经济、政治、文化和历史传统的特点分为不同的类型,对同一类型的国家或地区的法治状况进行评估。而不是不分类型,不管社会发展条件,简单地按照某种形式要件做全球或全国的法治排名。

值得注意的是,法治评估是一个西方把持话语权的领域。按照西方的法治标准,凡属于西方法律传统的国家,无论是大陆法系还是英美法系,评估的分值都很高,而非西方国家西化程度越高法治评估的分值越高。

 

中国是一个有着几千年法律文化传统的国家,虽然我们在法治发展中走过曲折的道路,但是经过改革开放30多年的不懈努力,毕竟走出了一条中国特色的法治发展道路。法治评估的话语权,关系坚持中国特色社会主义法治的道路自信、制度自信和理论自信。中国学者应该有信心和能力,根据中国自己的实践,借鉴世界各国先进的经验,创造具有中国特色的法治建设指标体系。


法治评估的内容


法治评估的内容是法治。在这方面的内容设计上,既要考虑中国法治建设的实践,以中国特色社会主义制度为出发点,又要考虑国际的学术传统,考虑国际法学界有较广泛共识的法治理论。

近年来,通过法治指标的法治评估正在世界范围内展开。世界银行对全球治理的评估,世界正义工程(World Justice Project)关于法治指标的设计,都涉及世界上百个国家和地区的法律制度,将它们按照一定的标准指数化,评估它们法治领域的差异。其中,世界正义工程提出的法治指标,包括9个一级指标,即有限的政府权力、没有腐败、秩序与安全、基本权利、规章执行(行政执法)、民事司法、刑事司法、非正式司法。

 

这些指标包含了法治的一些普遍性的原则,如对公权力的限制,对人权的保护,对社会秩序的保障和公正司法等。但是,这些指标也具有明显的西方色彩,比如是否实行三权分立、多党制以及司法独立等都反映了西方法治理念。

中国法治评估必须立足于中国特色社会主义法治实践,中国法治指标体系的设计必须建立在中国特色社会主义制度的基础上。按照中国特色社会主义法治体系的思路,我国法治指标体系应包括五个基本方面即5个一级指标:法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。

 

其中法律规范体系是反映法治体系的规范基础的指标,主要考察有法可依的程度,包括立法完备性、科学性和民主性等方面,它们是构成法律规范体系完备性的基本要素。法治实施体系是反映法治体系实际运行状况的指标,考察在法律运行的各个领域(包括行政执法、司法适用和社会治理等主要领域),法律规范是否能够高效实施。

 

法治监督体系是对法治体系运行包括立法、执法、司法的监督,是国家权力运行不可或缺的环节,就监督对象而言,法治监督体系包括文件监督(对法律和司法解释文件的监督)、执法监督、审判监督等不同方面。法治保障体系是法治体系得以运行的保障措施,既包括政治保障,也包括人员(法官、检察官、警察、律师的数量与质量)保障、经费保障和法学教育保障等不同方面。


党内法规体系虽然不是国家法律体系的组成部分,但是与法律体系有着密切的联系,作为执政党,党内法规对于法律的制定和实施起着保障作用,党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性等是衡量党内法规体系的重要内容。

值得说明的是,按照治理体系与治理能力的思路,法治体系作为国家治理的重要组成部分,包括法治治理体系和法治治理能力两个一级指标,其中治理体系包括法律规范体系和党内法规体系,而治理能力则包括法治实施体系,法治监督体系和法治保障体系。这种结构实际上与中国特色社会主义法治体系的思路是一致的。

上述对我国法治指标体系的思考,主要是从法治体系的结构来划分的。如果从法治体系的功能、所要达到的目标、法治体系是否发挥作用以及效果如何为标准考虑,则需关注法治的治理效果。评价治理效果的着眼点不在治理体系本身是否健全,治理能力是否配套,而要看滥用权力的现象是否得到有效控制,公民的基本权利是否得到保证,社会秩序与安全是否有保障,人们的法治信仰和法律权威(包括立法、执法、司法权威)的公信力是否提高,这样就可以分为权力限制、基本权利保障、秩序与安全和法治观念四个指标。

另外,正像一级指标需要二级指标具体化一样,二级指标也需要用一系列的三级指标具体化,这样法治指标才可能成为可量化的、可测量的、可比较的指数。以立法完备性指标为例,它可以通过法律体系的完备性(宪法、民商法等部门完备性)和立改废释机制的完备性两个三级指标表现出来,换句话说,立法完备性指标具体化为法律体系完备性和立法机制完备性。


法治评估的方法


法治评估按评估主体不同,可以分为两种。

一种是官方的法治评估,包括人大、政府、司法机关所主持或委托的法治评估,如人大关于立法效果的评估,政府关于法治政府的评估,法院关于司法公信力的评估,其主要内容是对自己所管辖的有关部门或下级机关的法治工作评价,通过建立一定的指标体系,评价法治建设所取得的成绩和不足,了解改革的进度,以利于改进工作。

另一种是第三方的法治评估,主要由科研学术机构进行,是从第三方的视角了解法治状况,评价法治发展所达到的水平,也为政府部门提供政策咨询和建议。就目前状况而言,官方法治评估对于改进工作有积极作用,但是难免犯指标不符合实际的错误,有时候评估甚至异化为宣扬“政绩”的工具。


然而,学术性评估由于掌握数据和资料的有限性,特别是数据的不公开、透明,做出的评价也难免有偏颇。如何把官方评估与第三方的评估结合起来,如何进一步加强官方所掌握的数据的公开性、可获得性,增强第三方评估的客观性,是我国今后法治评估中应该着力解决的问题。

就评估方法而言,包括依据客观指标和主观指标的法治评估。客观指标依赖于客观数据,如诉讼率、犯罪率、调解结案率、律师辩护率、信访率等,不以研究者的主观意愿为转移。但是,由于与被评估的对象利益相关客观指标未必真实可信。特别是政绩考核与官员的仕途、升迁有直接关系,必须防止数据造假的情况。

 

主观指标依赖于被访者的主观感受,如安全感、法治信仰程度、法院公信力等。但主观指标未必不可信,许多情况下主观指标经常成为矫正客观指标失真的有效手段,比如某地所公布的犯罪率很低,但是人们的安全感却很差;因贪腐受到法律制裁的官员很少,但官员的公信力却很低,等等。法治评估应该把客观指标与主观指标结合起来。

无论是官方评估还是第三方的评估,无论是通过主观指标还是客观指标的评估,都必须注意指标体系设计的科学性。这意味着法治评估选择什么样的指标、各项指标的含义和关系、权重的合理性,都必须反映法治建设的实际。以法院审判结案率为例,它是判断审判效率的一个指标,但是审判不仅仅追求效率,更应注重公平,一些地方片面追求结案率,年终前仓促结案,甚至不再收案,违背了审判规律。

 

因此,如果指标体系建立得不科学,对法治建设不仅不能起到促进作用,甚至会造成误导。对法治评估来讲,必须牢记法治建设本身要符合社会发展的水平和社会结构的特点。正像习近平同志所说的,“围绕中国特色社会主义事业总体布局,体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求,而不是就法治谈法治”。也就是说,把一个国家法治的发展水平和社会发展水平、社会结构的特点密切联系起来,应该成为中国法治评估的指导思想。


中国法治评估的实践


进入新世纪以来,中国的一些部门和地区也在进行法治评估的尝试,评价法治建设不同领域的成绩与不足,先后出现了不同的评估项目,包括对中国立法、司法、法治政府、法律职业、司法透明度、法学教育的评估,包括在地方层面对法治江苏、法治浙江、法治湖南、法治湖北、法治四川等的评估。

但是,这些评估主要集中在不同的法治领域和不同地区,在全国范围内和整个法治领域的评估很少。就全国范围的评估而言,除了由全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的相关机构主持的评估之外,由大学和科研院所主持的评估主要涵盖以下几个领域。

 

就司法评估而言,以2014年公布的国家“2011计划”司法文明协同创新中心《中国司法文明指数报告》为代表;就法治政府评估而言,2014年颁布的中国政法大学法治政府研究院《中国法治政府评估报告》为代表;就政府和司法透明度而言,以2014年颁布的中国社会科学院法学所的《中国法治发展报告(2015)》为代表。

就整个法治领域的评估而言,目前还没有一个正式的法治指标体系,但是在一些法律发展报告中也得出了一些通过数据能够显示的结论。2007—2014年连续多年编纂的中国人民大学《中国法律发展报告》,从历史发展过程的角度提出,改革开放以来我国法治发展体现了法制化、职业化和不平衡性三大趋势。

就方法论而言,我国上述主要法治评估报告没有统一的方法。


《中国法律发展报告》主要采取客观指标的方法,收集改革开放以来历年公布的官方数据,以此为根据作有关法律制定、法律实施、法律职业和法学教育的趋势判断;


《中国司法文明指数报告》主要采取主观问卷的方式,由公众、法官、检察官、警察、律师就问卷所提出的问题作回答,然后加以处理给予综合的指数评价;


《中国法治政府评估报告》 主要采取网络调研文件检索、向政府机构发询问函,申请信息公开获得信息以及实地调研的方式,了解和评价政府法制建设情况,对各级政府的法治政府建设做出排名;


《中国法治发展报告》对政府和司法透明度的评估主要采取网络调研的方式,判断政府和司法机关信息公开的程度。


目前学界的法治评估,虽然取得了不小的成绩,但是也存在不少问题。


一是指标设计的合理性问题。尤其是在整个法治的层面,如何设计法治指标体系、各项指标之间的关系和权重仍然有许多争论。


二是数据来源的可靠性问题。客观指标主要来源于官方的数据,主观指标来源于公众或专业人士的评价,他们是否能够反映我国法治发展的实际状况,如何把二者有机结合起来,还有许多理论和实际问题要解决。


三是定性分析与定量分析的关系问题。定量分析是法治评估的基础,如果不能做到定量分析,只停留在定性分析的水平,法治评估的意义就会大打折扣。但是,许多情况下难以用数据表现问题,尤其是法律现象的特殊性,有时很难用数据测量,因此定性分析仍然是必不可少的。

 

特别的,即使是定量分析,选择什么指标,怎么构建指标体系,都离不开定性分析。应该看到,建立中国特色的法治指标体系是一件十分艰难的工程,不可能一蹴而就,需要学界和官方共同努力,不断地在实践中改进。


本文转自“中国党政干部论坛”第20160106期,敬请关注! 责任编辑:石伟。


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