张晋藩：以史为鉴 可知兴替 丨 中法评
张晋藩
中国政法大学终身教授
中国政法大学法律史学研究院名誉院长
自从党的十五大明确提出“依法治国”的方略以来，依法治国赢得了全民族的关注。特别是党的十八大，更进一步提出全面推进依法治国的任务。而要完成这一伟大任务，除了贯彻落实各项法律制度建设，还有一点至为关键，就是要走中国特色的法治之路，不人云亦云，不照搬照抄。
在这一点上，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中，明确指出：“立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进，体现时代精神，又不照搬别国模式。”
既然要走中国特色的社会主义法治道路，就不能忽视具有五千年发展历程而又从未中断的中华法文化历史。古人云：“以史为鉴，可知兴替。”在悠久的中华法文化史中，蕴藏着中华民族的政治智慧和理性的法律思维，创造了穿越时空的可以为当代借鉴的法治经验，足以使我们感到自豪和自信，也激励我们为建立当代宏伟事业的法治中国而奋斗。任何一个民族对自己的历史理解得越深刻，对法律文化传统挖掘得越充分，就越会彰显本国特色的法治模式。
中国古代的监察制度就是一项具有现实意义的历史镜鉴。早在战国时期，作为显学的法家便强调“明主治吏不治民”，形成了一整套以法治吏的主张。早期法家管仲认为“治国有三本”，其核心在于吏治，主张设立专司。以法纠察官吏的不法行为，保证官僚机构的正常运行，稳固君主的权威地位，为建立独立和有效的监察机构提供理论上的依据。
这一时期，御史一职已经出现，职责包括：
随侍君主左右，负责记言记事、掌管法令图籍；
负责监督将士作战是否奋勇，并以之作为奖惩的依据。
御史的监察对象不限于中央官员，魏、韩、秦等国相继在郡县地方机构设置御史，以加强对地方官吏的监察。战国时期各国相继制定和颁布了成文法。在法制大潮涌动的背景下，监察法也已出现。睡虎地秦墓竹简《语书》中记录了监察活动的启动程序。但总的说来，战国时期的监察立法还处于发韧阶段。
至汉代，监察思想的要点是：官吏是治国之要，察吏是治国之本。例如，公孙弘认为，“吏正”可使民诚笃，“吏邪”则使民刻薄；用奸吏“行弊政”，“治薄民”，国家危矣。王符不仅论证了官吏对于国家施政的重要性，更强调以法治吏的价值。
汉代思想家们关于吏治与治吏重要性的阐发，对于推动监察制度的发展起到重要的作用，形成了多元化的监察体制，既有以御史大夫和御史中丞为正副长官的御史府监察系统，又有丞相司直负责的行政监察系统，还有以司隶校尉为首的京师和近畿的监察系统。各个系统之间互不统属，各有一定的独立性，既分体运行，又互相制衡，以维护专制主义的国家统治。
为加强中央集权、削弱地方割据势力，汉武帝即位以后，接受了董仲舒的“尊君抑臣”、寻求大一统的建议，大力推行强干弱枝的政策，划天下为十三部监察区，设刺史为监察官，并且制定了《六条问事》，作为刺史监察州长官与地方豪强势力不法行为的法律依据。《六条问事》是适用于全国的地方性监察法规。
唐朝的监察制度，经过众多思想家的引导，并在总结汉以来监察制度的经验基础上，建立了比较成熟和定型的一台三院的监察体制。
台为御史台，是中央最高监察机关，以御史大夫（从三品）一人为台长，率领群僚行使监察权。御史台下设台院、殿院、察院。台院，设侍御史四人，“掌纠举百僚，推鞫狱讼”。殿院，设殿中侍御史六人，“掌殿庭供奉之仪式”。察院，设监察御史十人，掌“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”。
在地方监察体制上，唐初分全国为十道监察区，由监察御史十人分巡州县。开元二十一年（733年）改全国为十五道，监察御史亦增至十五人。御史不仅是察吏之官，也是“掌律令”之官，无论治吏与明法都与御史密切相关。
唐朝的监察法以《监察六法》为代表，是“道察”体制的产物。
首先，“察官人善恶”，使监察的覆盖面扩展到所有的官僚；
其次，将户口、赋役、农桑、库存等经济指标列为监察的内容，显示对经济监察的重视；
最后，司法监察已成为监察的重点，皇帝派出巡按地方的监察御史多奉命察大案、要案、冤案。
贞观二十年（646年），以六法巡查四方的结果，以贤能升官者二十人，以罪处死者七人，处流刑及罢官者达数百人。说明六法的实施，对盛世的形成，起到了重要的作用。
除《监察六法》外，皇帝对御史每次巡行的监察重点都作出明确的指示。将稳定性的《监察六法》与因事而发的临时性的皇帝制诏相结合，建立了较为严密的监察法网，对于维持地方的吏治以及推动国家政务的实施，起了积极的作用。
宋朝君臣都非常重视发挥监察官在维护国家纲纪方面的重要作用。其中，利用监察官加强对宰相的监督，成为宋朝监察的一个要点。在制衡相权的监察思想和政策导向下，确实在一定程度上抑制了权臣的出现，有利于国家政治的稳定。在中央监察体制上宋承唐制，仍为一台二院制，但地方监察体制则有较大的变化。
宣和四年（1122年）分全国为二十六路。路是地方最高行政区划。各路先后设置转运司、提点刑狱司、提举常平司等中央派出机构，分别负责某一方面的政务，并具有监察地方官的职责，统称为“监司”。各司互不统领，各自为政，直接对朝廷负责。这种上下相维、环环相扣的地方分权监察体制，是宋朝统治者吸取唐末五代藩镇割据的教训，强化中央集权基本国策的有力措施。
宋朝的监察立法以皇帝颁发的诏、敕、令为主要的法律形式，具有以下特点：
详定监司与按察官的职权与违法处置办法；
赋予监司巡历所至“点检”属下公文运行情况有无差失之权；
重视司法监察；
维护重农国策；推行互察法，等等。
此外规定，监司出巡前，不得“移文”州、县，以防止地方官吏“必预为备”。宋朝的地方监察立法，虽然比较零散，没有形成一部完整的地方性单一监察法规，但其内容较之汉唐更为充实。
明统治者以“重耳目之寄，严纪纲之任”来要求监察官。明朝的监察制度为贯彻加强专制主义而发生了重大改革，创立了影响中国四百余年的新的监察体制。
明初，监察体制沿循宋元旧制，中央置御史台，与中书省（行政）、都督府（军事）地位并重。
洪武六年（1373年），设置六科给事中，以加强对六部的监察。洪武九年（1376年），为适应中央集权的需要，淘汰殿中侍御史，其纠仪的职能统统归至察院，监察御史“朝会纠仪，祭祀监礼”，御史台的二院制已出现合一的迹象。
洪武十三年（1380年），设都察院取代御史台，将台察合并为一个机关。由御史台的三院制发展至都察院的一院制，使监察权力一体化，是明朝监察体制的重大改革，反映了皇权的进一步加强。通过改革，以都御史为长官，以监察御史分掌十三道。
此外，明朝地方监察体制中的御史巡按制度是汉唐以来御史出巡的重大发展。巡按御史的职权范围主要是考察官吏，奏劾官邪，严正司法，翦除豪蠹，肃振纲纪；巡视仓库，查算钱粮；考察隐逸，举荐人才等。
正像明朝的监察制度发生了重大变革一样，明朝的监察法也由简单、单行法规趋向系统化，无论中央还是地方监察法都非常细致严密，而且有了类似总则与分则的划分，表现出立法技术的进步。
清朝建立以后，统治者深知“国家之败，由官邪也”的历史教训，一直把惩治贪官、澄清吏治作为国家纲纪的重要支撑点。清世祖提出“国家纪纲，首重廉吏”的监察思想，同时强调监察官风闻言事之时当有实据，不得“摭拾风影，挟仇妄讦”。上述监察思想指导了清朝监察法制的发展与完善。
清朝沿袭了明制设都察院为最高监察机关，从中央到地方形成了严密的监察系统，监察体制已臻于完备。都察院在监察体系中居于统率、领导地位，统辖六科、十五道、各专差科道、宗室御史处、稽察内务府御史处，地方督抚也受到其节制。在地方监察体系中，督抚是最高的地方监察官，总管一省监察事务，统辖布、按二司及各守、巡道。
对地方最高监察官督抚的监督，主要依靠都察院及所属科道来实现。可见，清朝的监察机关统隶明确而又相互制约，形成了从中央到地方上下相制，内外相维，完整严密的监察系统。这既可以实现对内外百官的全面监察，又便于监察机关进行有效的控制。至晚清官制改革，虽废除六部，但保留督察院。
清朝统治者很早就开始制定监察法，如清顺治十八年制定《巡方事宜十款》，重点惩治地方贪官污吏。清朝的监察法除见于《大清律例》《大清会典》《六部处分则例》及大量各部院则例外，还专门制定了中国封建社会最后、也是最完备、最具代表性的监察法典一《钦定台规》。
《钦定台规》分为训典、宪纲、六科、各道、稽查、巡察和通例等八类。每类又分若干目。在结构上已有总则、分则之分。《训典》和《宪纲》为总则，其他为分则。监察大典的颁布与实施对于肃正官僚队伍、弹劾贪官污吏起到了积极的作用。
综上所述，以下几点具有现实的借鉴价值：
其一，监察思想引导监察制度的构建和监察法的制定。三者相互联系，相向而行，互补互用。没有思想为指导的制度与法律是僵死的，没有制度与法律为载体的思想是空虚的，三者结合就是历史的经验。
其二，监察机关的地位不断提高，监察权覆盖国家活动的方方面面。中国古代的监察机关经过漫长的发展过程，逐渐由品格不高，甚至没有独立衙门的一般监察机关，跃升为与最高行政机关、最高军事机关并列，成为直属于皇帝的极具权威性的机关。
与此同时，监察机关的职掌不断地扩大，权威性不断地提高，以至无所不监、无弊不察，对于发挥官僚机构的职能、提高官吏的素质与吏治、贯彻既定的方针政策与法令、保证专制主义中央集权制的国家机器的运转，起着一定的积极作用，因而才有唐睿宗关于政之理乱系之于监察职能发挥的议论。
其三，建立遍于全国的监察网络，以沟通中央与地方的关系、统一适用法令。历代除设置监郡、监州的固定御史外，更重要的是通过御史巡按制度，明确了出巡任务、御史职责、巡察方式、考核标准等，使中央与地方的政令沟通，法律统一适用，及时纠正地方管理的缺失和弊政。
御史巡按地方的制度，不仅起到了最高统治者“耳目之司”的作用，而且改变了坐镇受理吏民检举与诉讼的单一被动的监察方式，将监察的职掌切实落到了实处，在一定程度上减少了虚监、失监的官僚主义现象，大大提高了监察效果，从而有助于国家集中统一行使监察权和廉政建设。
其四，详定监察法规，为以法察吏提供法律依据，同时也约束监察官权力的行使。中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的，由简单到复杂，由地方到中央，由单行法规到完整的法典，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察有法是中国古代监察制度成熟的表现，使监察活动于法有据，而且也将监察官的权力限制在法定范围以内，不得任意妄为。
监察立法规定了监察机关的职掌，规范了监察机关的行动准则和程序以及监察官的违法制裁，因而是监察机关活动的法律依据。它的权威性增强了监察机关的权威性和合法性，它的价值不限于特定的历史时期，也给当代的监察制度与法治建设提供了历史的经验和借鉴。
其五，严格监察官选任，保障监察制度贯彻实施。监察官既负有督率百僚、纠弹非违的职责，而且还“代天巡狩”，所谓“御史出巡，地动山摇”。正因如此，对于监察官的选任极为严格：
首要须具有清正刚直、嫉恶如仇的品格。
其次，需要具有文化素质，“非科举正途出身，不得任用”，而且考选合格后还须经过试职才得实授。明成祖曾明令吏部：“御史为朕耳目之寄，宜用有常识通达治体者。”
再次，须有地方实际工作经验，而且年龄适中，为官有瑕疵者不得为监察官。
最后，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。
正由于监察官严选严任，历史上出现了一批刚正不阿、纠弹不法、名垂青史的监察官，如明朝被称为“真御史”的左光斗，敢于上书批评皇帝的“刚峰先生”海瑞，因弹劾严嵩入狱而以《言志诗》明志的杨继盛，等等。这些监察官严格履行职责，有效地保障了监察制度的贯彻实施。
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本文系《中国法律评论》2017年第5期卷首语（点此购刊），敬请关注！
本期四大重点话题：
中国刑法二十年回顾与展望；
检察机关的新定位与新职能，
西方学者论中国法律传统；
中国法学青年学者的引证情况研究。
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