孙佑海：如何把《人民法院组织法》修改好？ ︱ 中法评

2017年8月28日，在第十二届全国人民代表大会常委会第二十九次会议上，《人民法院组织法（修订草案）》首次提请审议。随后，9月4日，全国人大常委会公布了该修订草案并公开征求意见。此次“大修”将成为影响法院组织制度的一次重大修订，是法院组织框架的一次再设计。

《中国法律评论》2017年第6期专论栏目特邀孙佑海、张建伟、张翔、林彦、侯猛五位学者，从宏观到微观，从理念到制度等不同视角进行分析，有针对性地提出修法建议，以期推进修法进程，助力司法体制改革。

孙佑海

天津大学法学院教授，院长

人民法院组织法修订草案比起现行法律有很大进步，但是离党中央的要求与广大人民的期盼还有一定的差距。下一步人民法院组织法修改，应当体现十九大报告提出的司法体制综合配套改革的要求：应当全力支持人民法院依法独立行使审判权；应当全力支持人民法院依法监督行政机关行使职权。

目次

一、人民法院组织法修改应当体现司法体制综合配套改革要求

二、人民法院组织法修改应当全力支持人民法院依法独立行使审判权

三、人民法院组织法修改应当全力支持人民法院依法监督行政机关行使职权

本文首发于《中国法律评论》2017年第6期专论栏目，原文12000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

《人民法院组织法（修订草案）》已经于2017年8月28日提请第十二届全国人大常委会二十九次会议审议。笔者认为，这个草案比现行法律有很大进步，但是离党中央的要求和广大人民的期盼还有一定差距。如何根据党的十九大精神，把人民法院组织法进一步修改好，是当前的一项重要任务。

人民法院组织法修改

应当体现司法体制综合配套改革要求

（一）司法体制改革操作中的问题和综合配套改革的必要性

1.司法改革操作中的问题

一是从宏观层面看。我国的司法改革，先后经历了“一五”“二五”“三五”“四五”，尤其是“四五”司法体制改革，取得了很大的成效。但是，确有诸多司法改革任务没有如期完成，比如法院人财物上收到省级的改革，在一些地方受到阻力而无法如期进行。由于司法体制改革得不到政府在人财物等方面卓有成效的支持，我们在有效防止对法院独立办案的干扰、保证法院依法独立公正行使审判权等方面的改革也就不能及时到位。

二是从微观层面看。前一阶段微观层面的司法改革取得一定成绩，但仍存在许多问题。例如，随着司法改革对法官员额制的推进，一些问题也随之而来：责任与待遇不符，过度强调独立审判忽略监督、法官流失尤其是年轻法官流失现象加剧、法官办案质量下降，等等。推进以审判为中心的诉讼制度改革中，法官的办案能力、学识、办案经验等对案件的审理有直接影响，但法官的素质参差不齐。因此，如何确保审判的质量、效率和效果，成为不可回避的问题。再如，一些地区的法院取消了绩效考核制度，给法官减轻了负担，但随之带来的问题，是审判质量严重下滑，队伍难以管理，等等。

2.强化司法体制综合配套改革的必要性

由于上述司法改革出现的问题，近年来要求进行司法体制综合配套改革的呼声十分强烈。所谓司法体制综合配套改革，它不同于过去几个“五年规划纲要”的司法改革，其主要目的是以试点地区为载体，把改革和人民法院的发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，实现重点突破与整体创新，建立完善的中国特色社会主义司法体制。

目前，上海等地的司法体制综合配套改革正在按照中央政法委和最高人民法院的部署稳步进行，为全国其他各地区的司法体制综合配套改革积累经验，发挥示范作用。司法体制综合配套改革，有宏观层面的配套改革和微观层面的配套改革。宏观层面的配套改革包括但不限于需要党委和政府层面支持，如人财物的支持等；微观层面的配套改革主要是指法院内部的改革，如内设机构的改革和绩效考核制的改革等。前者可以简称为“大配套”，后者可以简称为“小配套”。

我国社会主要矛盾的变化，对司法体制综合配套改革提出了新要求。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。必须认识到，我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡、不充分问题，认真解决好维护社会公平正义等问题，维护社会的和谐与稳定。

深化司法体制综合配套改革，有利于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。党的十九大报告提出，深化司法体制改革综合配套改革，全面落实司法责任制。党中央提出推进司法体制的综合配套改革，意义十分重大。这意味着我国的司法改革已进入“深水区”，将在整体推进上下功夫，推动司法质量、司法效率和司法公信力将全面提升。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，全国法院按照党中央部署，深入推进以司法责任制为重点的司法体制改革，司法质量、效率和公信力持续提升，人民群众对公平正义的获得感明显增强。站在新的历史起点上，我们要按照党的十九大部署，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。

在司法体制改革主体框架确立后，深化综合配套改革，有利于提高改革整体效能、巩固司法改革成果。前一阶段的司法体制改革取得很大成绩。

比如，进一步优化了司法职权配置，深化法官员额制管理，统筹推进内设机构改革和新型办案团队建设，加快构建司法管理监督新机制，全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，努力让司法更加公正。再如，落实干预、过问案件的记录和追责制度，维护司法裁判的终局性，增强司法判决的执行力，加强对司法人员依法履职的保护，努力让司法更加权威。但是，这些改革措施在推行中不是没有阻力。因此，只有进行深化司法体制综合配套改革，才能有效防止改革走回头路。

（二）人民法院组织法应支持司法体制综合配套改革

1.人民法院组织法支持司法体制综合配套改革的必要性

一是在宏观层面的“大配套”改革中，依法支持司法体制综合配套改革，有利于确保各级党委、政府全力支持司法体制改革，有利于调动社会资源，全方位支持司法体制改革。司法体制综合配套改革，在实质意义上，要求司法改革在整体推进上下功夫，让各级党委、政府机关都积极行动起来，为建设法治国家、法治政府、法治社会共同努力，一体推进。那种只顾法院自身改革，不顾综合配套改革的推进，是不可能取得成功的。

二是在微观层面的“小配套”改革中，依法支持司法体制综合配套改革，有利于司法改革的精细化，有利于完善具体操作，有利于将党中央的司法改革精神落实到基层，使广大法官感受到司法改革给他们带来的实实在在的好处，以利于调动他们依法高质量办案的积极性和主动性。实践证明，改革措施具有实际的可操作性，才能保障司法体制改革取得实效，才能取得广大人民群众和法官的长久支持。

2.人民法院组织法如何支持司法体制综合配套改革

人民法院组织法修订中，虽然提到了为司法体制改革服务，但是对如何支持司法体制综合配套改革，没有给予足够的注意，因此相关规定明显不足。比如，如何从宏观层面，将人财物上收到省级给予支持，没有相应的规定。再如，如何从微观的层面支持司法体制综合配套改革，对法院内设机构改革，给予必要的支持，也缺乏相应的要求。因此，笔者就以下几个方面提出修改建议：

（1）进一步明确修订人民法院组织法应遵循的原则。人民法院组织法是规定人民法院机构设置及其职责权限等领域的重要法律，是我国司法制度的支柱性法律。这次人民法院组织法修改，广大司法机关尤其是人民法院及法官都充满了期望。根据党的十九大精神应当进一步明确人民法院组织法修改应遵循的原则：

坚持党对司法工作的领导，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持以人民为中心、遵循司法规律，在综合配套、整体推进上下功夫，进一步优化司法权力运行，完善司法体制和工作机制，深化信息化和人工智能等现代科技手段运用，形成更多可复制、可推广的经验做法，推动司法质量、司法效率和司法公信力全面提升。

（2）在宏观层面的“大配套”改革中，要有与国家重大新政策衔接配套的规定。

一是要在法律中明确作出规定，要求党委、政府支持司法体制综合配套改革。具体包括以人财物省级统管为保障，促进司法机关依法独立行使审判权，推动司法体制改革有力有序落到实处。

二是建议结合省以下地方法院人财物统一管理改革，进一步完善法官任免制度。现行《宪法》和《人民法院组织法》都规定各级法院的院长由本级人大选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由同级人大常委会任免。十八届三中全会决定提出，推动省以下地方法院人财物统一管理。围绕省级统管下中级、基层人民法院法官任免程序，主要存在两种不同的观点：一种观点认为应当由“省级任免”，另一种观点认为应当由“省级提名、分级任免”。

笔者认为，“省级任免”更加符合“司法权是中央事权”的基本定位，符合省级统管改革的最终目标，符合“司法权去地方化”的基本导向，符合司法权运行的基本规律。但是由于我国的现行体制没有变，加上法官数量大，都由省级任免不现实，为此，建议在保留“分级任免”规定的前提下，增加由高级人民法院对中级、基层法院法官的提名程序，统一在省级的法官遴选委员会经过业务审查，然后进入“分级任免”程序。这样既不突破我国的现行体制，又充分体现了中央司法改革关于法官“省级提名、分级任免”的精神。

三是建议规定人民法院的特殊经费保障制度。目前由于没有系统构建独立预算体系作为支撑，法院在预算工作中参与程度较低，缺乏话语权，而且容易被其他行政部门攀比，致使一些地方法院预算难以满足审判工作的需要。综观世界各国法院经费预算，大都不受制于行政，而是将法院的经费独立出来，单独列入国家预算。

故建议，法院预算应在预算级次设置、预算编制、预算科目、预算标准等方面区别于一般行政部门，建立符合法院工作规律的预算体系，单独编列，全额保障。同时，借鉴国（域）外经验，增加“政府有关部门对人民法院计划、预算草案的平衡和修改，须同人民法院协商”的规定，建立预算协商制度，增加人民法院在预算管理中的话语权和影响力。

四是建议就跨行政区划人民法院的法律定位和设置作出规定。党的十八届四中全会通过决定，对全面推进依法治国作出战略部署，提出探索设立跨行政区划的人民法院。设立跨区划的人民法院，对我国社会主义司法体制的自我完善将产生重大而深远的影响。

当前，设立跨行政区划的人民法院的方向已经明确，摆在我们面前的任务就是要解决设立跨行政区划法院的法律问题、原则问题、管理问题和保障问题。宪法规定，人民法院由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，并对其负责。设立跨行政区划的人民法院，也必须符合这一宪法原则。但设立跨行政区划的人民法院，必然面临法院如何产生、法官如何任免等现实法律问题。

因此，上述问题以及跨行政区划人民法院的基本原则、程序以及基本职权等，都需要在人民法院组织法中作出规定。我们必须认真修改好人民法院组织法并建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，为设立跨行政区划人民法院提供法律依据。

海事法院、铁路法院和北京、上海、广州设立的知识产权法院，都是跨行政区划的专门法院。特别是在直辖市设立的知识产权法院，均由市一级的人民代表大会及其常委会产生，受其监督，对其负责。上述法院的产生程序、职权、管辖以及法院的管理模式，为下一步设立跨区划人民法院积累了经验，提供了借鉴，立法机关在修订人民法院组织法时，应当认真总结各地的试点经验，及时做出周密的制度安排。

五是建议就设立巡回法庭作出相应的规定。截至目前，我国最高人民法院已经设立了六个巡回法庭，在司法改革的实践中发挥了排头兵作用。但是，在人民法院组织法的修订稿中，仅仅规定最高人民法院可以设立巡回法庭及其裁判文书的效力，却没有对设立巡回法庭这项重大改革所需要解决的配套改革问题作出相应的规定。巡回法庭的改革实践，迫切需要对巡回法庭的地位、作用、法庭人员的组成和法律地位以及体制问题，作出明确的规定，以解决这项司法改革的实践急需。

（3）在微观层面的“小配套”改革中，要有适应性、授权性的明确规定。

在这个层面，人民法院组织法修订稿作出了一些规定，但是，仍然不能满足法院内部改革的需要。人民法院组织法的修改，应当进一步支持法院的内设机构等领域的改革，支持法院按照司法规律，妥善安排法院内部的体制机制问题，以切实保障办案的质量和效率，满足实现社会公平正义所需要的内生动力机制的构建。

人民法院组织法修改

应当全力支持人民法院依法独立行使审判权

（一）人民法院依法独立行使审判权

基于司法公正对诉讼的要求，宪法和法律规定人民法院独立行使审判权。人民法院依法独立行使审判权，是指建立和完善人民法院依法独立公正行使审判权的机制，使各级法院和法官能够排除各种干扰，坚持依法办事，真正做到公正司法、严格司法，自觉维护宪法和法律权威。审判权独立行使，与行政权有着明显的上令下从的依附性形成了鲜明的对比。

人民法院依法独立行使审判权的具体要求是：

第一，法官行使审判权只服从法律，而不得屈从于某个团体或个人的意志。法院和法官是国家法律的化身，是正义的代言人，他们不应该成为其他任何个人利益、部门利益或地方利益的代表，而只能是作为体现国家意志的法律的代表。一旦法官行使审判权时受到了其他主体的掣肘和牵制，那么审判也就丧失了独立和公正。

第二，任何组织和个人都无权对法院行使审判权进行干涉。法院和法官本身在国家机构中处于弱势的地位，行政机关掌握国家资源的分配权，同时直接掌握着国家的武力；立法机关掌握了财权，并且制定公民权利义务的准则。因此，强调审判权的独立行使，不仅要从内部要求法院不屈从外部的压力，而且要从外部为法院和法官独立行使审判权提供支持。

就我国目前而言，审判权的独立行使存在很多问题：

一是某些党政机关及其工作人员的干涉，导致审判权不能独立行使。

二是地方保护主义严重，法院成为地方利益的保护者，而不是国家利益的守护人和国家法律的代言人，地方法院往往成为了“地方的法院”。

三是法院系统内部并没有完全按照制约模式来运作，上级法院对下级法院、高级别法官对低级别法官之间仍存在明显的管理关系。

四是法官没有获得身份独立，无论从经济地位还是从社会地位来看，他们都明显地受到了地方行政部门的控制。以上问题，需要我们通过人民法院组织法的修改促成解决。

（二）人民法院组织法如何支持人民法院依法独立行使审判权

为保证人民法院依法独立行使审判权，建议人民法院组织法作出以下修改：

第一，建议明确规定：人民法院依法独立行使审判权，不受任何组织和个人的干涉。这里所说的组织，是指包括各级党组织在内的一切组织和机构。

第二，建立健全干预司法的防范机制。为确保司法机关依法独立公正行使职权，十八届四中全会决定提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。人民法院要按照规定建立科学的记录和通报机制，全面如实记录外部干预情形并及时报送有关机关审查处理。要通过健全干预司法的防范机制引导各级党政机关和领导干部支持司法机关依法独立行使审判权并执行人民法院作出的生效裁判。因此，为保障法官依法履行职责，建议人民法院组织法增加规定“对干涉法官办理案件的行为，人民法院应当予以记录、通报，并根据情节轻重追究行为人的责任”。

第三，完善司法人员履职保障机制。司法人员是行使司法权的主体，也是严格司法的践行者。为加强司法人员依法履职保障，十八届四中全会决定指出非因法定事由、非经法定程序不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。在现有制度框架下，为规范法官惩戒机制，有必要强化法官惩戒委员会的职能。对法官涉嫌违法违纪情形，可以探索由法官惩戒委员会先行审查的制度。这样既确保法官违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其享有辩解、举证和申诉的权利。

第四，为维护人民法院尊严和权威，根据十八届四中全会精神，建议修订草案明确规定：“对妨碍人民法院依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为，依法予以制裁。”

我国通过修订人民法院组织法，建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制，使各级法院和法官敢于排除各种干扰，坚持依法办事，真正做到公正司法，严格司法，自觉维护宪法和法律权威。这对于维护我国法律的权威性，确保在党的领导下依法执政，从根本上提高司法公信力，具有十分重大的意义。

需要明确指出的是，保障人民法院依法独立行使审判权与加强党对司法工作的领导并不矛盾、冲突。党对司法工作的领导是政治思想领导，通过发布政策、文件等引导司法工作者自觉崇尚和遵循法律；党对审判业务的领导，主要是将党的方针、政策等经法定程序上升为国家法律。法官应在审理中通过适用法律来体现党的领导。

人民法院组织法修改

应当全力支持人民法院依法监督行政机关行使职权

2017年8月全国人大常委会会议审议人民法院组织法修订草案时，有的委员对人民法院是否有权监督行政机关行使职权提出异议。因此，从理论和实践上厘清人民法院是否有权监督行政机关行使职权，对于人民法院组织法的正确修订，乃至今后各级人民法院行政审判工作的顺利开展，都具有重大意义。

（一）人民法院可否行使“司法监督权”

1.草案关于人民法院行使“司法监督权”的争论

2017年8月28日，第十二届全国人大常委会第二十九次会议审议的《人民法院组织法（修订草案）》第3条明确规定：“人民法院的任务是通过行使审判权，惩罚犯罪，解决纠纷，保护自然人、法人和非法人组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威。”

当日下午，会议分组审议人民法院组织法修订草案时，“监督行政机关行使职权”该不该成为法院的任务，这一问题引起几位常委会委员的讨论。监督行政机关依法行使职权’，这句话应认真推敲，”有的常委会委员说。法院的任务主要行使审判权，解决矛盾，定分止争，保护当事人的合法权益，惩罚危害社会的行为。

“至于监督行政机关依法行使职权，似乎不太贴切，不能因审判行政诉讼案件，而将审判职能异化。审判行政诉讼案件说到底也是解决人民群众告政府的问题，不能说这个活动就是监督活动，审判活动和监督活动还是有本质区别的。所以这条还是要研究清楚，再做斟酌，否则这句话在人民检察院组织法里也有，也是监督，将来监察委员会的活动也是监督，这就混淆了审判机关和法律监督机关的职权。”

还有的常委会委员表示，有关的文件关于法院的任务都没有提出“监督行政机关依法行使职权，建议再作斟酌，是否要赋予人民法院监督行政机关依法行使职权的任务”。该委员认为，对社会的监督和对行政机关的监督，依据宪法规定是检察院的职责，“因为检察院就是一个监督机关。这样的写法，首先关系到人民法院的性质，这和宪法对法院性质的规定有没有冲突？是否合适？需要再斟酌、再研究论证”。

一石激起千层浪。关于人民法院是否有权行使“司法监督权”，是否可以监督行政机关依法履行职权，引起了争论。

2.什么是司法监督

笔者认为，草案第3条有关人民法院“监督行政机关依法行使职权”的规定是十分正确的，它反映了我国民主法治取得的历史性进步。我们理解该条文，首先应对司法监督的概念和人民法院的职权作出界定。

所谓监督，是指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。所谓司法监督，有广义上的司法监督和狭义上的司法监督。广义上的司法监督，从主体上看，有人民法院和人民检察院实施的监督。从狭义上看，仅仅包括人民法院依法对行政机关及其工作人员的行政活动的合法性进行的监督。

根据我国的实际情况，人民法院的职能主要有三个方面；一是定分止争；二是权利救济；三是制约公权。人民法院通过行使自身的职权，即通过惩治犯罪和处理各种纠纷从而保障社会稳定与和谐。同时，人民法院依法履行职权处理纠纷的活动，也是对公民、社会组织和国家行政机关是否依法享有权利（力）和履行义务的法律监督的过程，我们把这种由人民法院所实施的监督称之为狭义上的司法监督。

（二）人民法院对行政机关进行司法监督的历史沿革与显著成效

1.1989年之前，典型意义上的行政审判很少，人民法院反而经常需要向同级政府汇报审判工作。以笔者熟悉的大连市为例，20世纪80年代之前，大连市中级人民法院为了审判涉及国营企业的合同纠纷，在作出判决之前，都需要先向大连市人民政府负责同志专门作出请示。也就是说，当时人民法院进行经济审判活动，案情较为重大的，都需要经过政府的批准，才能作出裁判。

2.1989年全国人大制定《行政诉讼法》，在第1条明确规定，人民法院的行政审判活动，要维护和监督行政机关依法行使职权。也就是说，人民法院的行政审判工作，其中的重要目的之一，是维护行政机关的权威。这个时段，人民法院刚开始进行行政审判，行政机关接受人民法院的司法监督，还有一个适应的过程，所以需要将维护和监督这两层含义同时在行政诉讼法中作出规定，才能得到行政机关的认可。

3.2014年全国人大常委会修改《行政诉讼法》时，将该法第1条“维护”两个字删除了，明确规定人民法院“监督行政机关依法行使职权”。

关于这个变化，全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国行政诉讼法释义》，专门做了说明。由于编写机构的特殊性，该释义有很高的权威性。释义中明确指出：原来的行政诉讼法对此的相关规定是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此次修改，将“维护”行政机关依法行使职权这一立法目的删去，只强调监督行政机关依法行使职权。

之所以作这样的修改，一是行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督，保护行政相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到行政违法行政行为侵犯的当事人提供法律救济；二是行政行为一经作出就有法律效力，不需要法院维护；三是原法中体现“维护”这一立法目的维持判决形式已经被新法中驳回原告诉讼请求的判决形式所取代。

鉴于此，此次修改行政诉讼法，在本条关于立法目的的表述中删除了“维护”行政机关行使职权的规定，只保留对行政机关行使职权的“监督”，从而强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

该释义还指出，本条除规定了上述立法目的外，还规定了本法的立法依据为宪法。该释义继续指出，我国《宪法》第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

正是依据宪法确定的这一原则，通过制定行政诉讼法来对行政机关的违法行政行为进行司法监督。以上全国人大常委会法工委的书面释义，对司法监督的历史沿革作了十分清晰的说明，对我们了解行政诉讼法的制定和修改背景有着很大的帮助。

4.现行《行政诉讼法》的规定

现行《行政诉讼法》第1条，明确规定人民法院应当监督行政机关依法行使职权。人民法院组织法关于“人民法院应当监督行政机关依法行使职权”的规定，与现行《行政诉讼法》第1条的规定，是完全一致的，因此应当坚持。

5.人民法院监督行政机关工作成效显著

（1）近年来我国行政诉讼的案件数量快速增长

近年来，我国行政诉讼案件的数量快速增长。2010年至2014年，各级人民法院共审结各类行政案件163.5万件。这些数据，是人民法院通过行政审判监督行政机关依法行使职权取得成效的具体体现。

（2）行政机关负责人出庭应诉的情况

据湖北省高级人民法院统计，2002年至2006年，行政首长出庭应诉率仅为千分之七。进入2008年以后，行政机关负责人出庭应诉率逐年攀升，2008年是百分之2%，2010年是11%，至2013年已经达到21%。江西省婺源行政机关负责人出庭应诉率2007年仅为7.1%，2008年便达到了82.3%，到2011年更是达到了93.8%。各级行政机关负责人出庭应诉数字的不断上升，说明人民法院通过行政审判对政府工作实施监督已经得到各级行政机关的认可和接受。

（3）延伸行政审判职能一各级人民法院提出司法建议的情况

人民法院不断加强与政府法制部门、行政执法机关、信访部门的经常性工作联系，及时就行政执法存在的突出问题向行政机关提出司法建议。2010年至2014年的五年间，各级人民法院共向行政机关发送司法建议2.2万件，反馈率达49.7%，发布行政审判“白皮书”4138份，推动在全社会树立有权必有责、有权需负责、侵权要赔偿的法治观念。推动建立行政机关负责人出庭应诉制度，引导行政机关依法参加诉讼活动，促进提升领导干部的法治思维和依法行政意识。

（三）关于“司法监督权”的制度基础和理论依据

对人民法院行使“司法监督权”规定的不同声音，需要引起高度重视，否则就会影响人民法院的司法监督权的行使。笔者认为，人民法院组织法修订稿关于人民法院行使“司法监督权”的规定，有着足够的制度基础和理论依据，分述如下。

1.制度基础

我国《宪法》明确规定人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这是我国政体的基本架构。我国的各项法律监督必须在这个政体的基本架构下进行。人民代表大会至上，“一府两院”的宪法地位是平等的。因此，行政机关监督法院工作，与法院监督行政机关的工作，这种互相监督的形式，是符合社会主义法治和我国体制要求的，有利于各个国家机关依法各负其责做好自己的本职工作。

2.理论依据

（1）列宁同志关于司法监督的重要论述。列宁同志曾经指出，对犯有官僚主义、拖拉作风等过错的人要给以行政处分，情节严重者必须撤职，并送交法院审办。苏维埃代表大会和人民委员会根据列宁同志的这一建议，通过了一系列法律和法令。1922年《苏俄刑法典》“职务上的犯罪”一章明文规定，凡公职人员滥用权力、玩忽职守、贻误工作、损害政权机关的威信、侵犯公民权益、贪污受贿、泄露机密等，视其情节轻重，给予免职处分或判处一定的刑罚。

（2）邓小平同志关于司法监督的论述。邓小平同志指出：政府公职人员必须依法行政，任何人都没有超越法律和制度之外的权利。“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”

（3）习近平总书记关于司法监督的重要论述。在《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016年版）中，习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”要以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。

（4）党的十九大报告关于司法监督的论述。党的十九大在论述健全党和国家监督体系时指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。其中，再次明确了司法监督的地位和作用。

我们要按照党的十九大关于强化司法监督的精神，督促各级政府依法行政。当前中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，保证法之必行，就成为建设法治政府的重点和关键。习近平总书记强调：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”

从一定意义上讲，行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。只有严格执法、不枉不纵，才能彰显法治权威、带动全民守法，切实增强人民群众的法治获得感。而确保依法行政，就必须接受司法监督。

当前，多头执法、重复执法、乱执法与执法不作为问题并存，执法机构设置不合理、执法力量配置不科学，是我国行政执法体制存在的突出问题。要以着力解决权责交叉、争权倭责问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，不断深化行政执法体制改革。

纵向上，适当减少执法层级，合理配置执法力量，推进执法重心向市县两级政府下移，加强重点领域基层执法力量。横向上，整合执法主体，精简执法机构，相对集中行政执法权，深入推进综合执法。衔接上，实现行政执法和刑事司法无缝对接。综上，在行政机关与人民群众发生矛盾纠纷导致行政诉讼等活动发生时，行政机关必须接受人民法院的司法监督。

（四）结论性建议

笔者认为，人民法院开展行政审判和司法建议等活动，显然属于司法监督的重要组成部分，也是我国整个监督体系的重要组成部分。人民法院进行的司法监督，与行政机关进行的行政监督，以及与检察机关进行的检察监督，各有自己的活动空间，不存在混淆的情况。因此人民法院组织法修改时，应当明确规定“人民法院应当监督行政机关依法行使职权”。目前修订草案的规定，是完全正确的，应当坚持并充实，而不能删除或者削弱。