张建伟：揭开司法金字塔的面纱 · 法院统属结构及其调整 ︱ 中法评

2017年8月28日，在第十二届全国人民代表大会常委会第二十九次会议上，《人民法院组织法（修订草案）》首次提请审议。随后，9月4日，全国人大常委会公布了该修订草案并公开征求意见。此次“大修”将成为影响法院组织制度的一次重大修订，是法院组织框架的一次再设计。

《中国法律评论》2017年第6期专论栏目特邀孙佑海、张建伟、张翔、林彦、侯猛五位学者，从宏观到微观，从理念到制度等不同视角进行分析，有针对性地提出修法建议，以期推进修法进程，助力司法体制改革。

张建伟

清华大学法学院教授

在我国，法院是金字塔型统属结构，长期存在高度行政化的弊端。人民法院组织法修改，应当致力于改变这种统属结构，在确立司法机关分权结构方面作出努力。为此需要打破司法机关行政化体制，避免在司法体制中建立科层制度；将司法职权下放给法官，审判委员会改为法官委员会或资深法官会议，并调整其职能配置；将法院内的司法人员与司法行政人员分开，重新规划司法行政职能。

目次

一、金字塔形结构：法院的统属结构

二、司法集权的核心：司法首长负责制和审判委员会

三、丢不掉的行政化：法院的司法行政功能

四、结语

本文原题为《司法金字塔：法院统属结构及其调整》，本文首发于《中国法律评论》2017年第6期专论栏目，原文11000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

人民法院组织法修改在即，司法实务部门和法学界对这部法律的修改有无释放出热情，是观察该法律在人们心目中的重要性的主要指标之一。如果人们关切这部法律，最应关切的是什么？对于这一问题，不同的人可能会给出不同的答案。在笔者看来，人民法院组织法修改在解决司法高度行政化方面理应有所作为。

在我国，审判机关行政化现象积弊已久，近些年来，审判机关对于自身行政化之反思和学术界之垢病，已经形成司法体制改革的一种强有力的吁求。由于法院机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等，主要由法院组织法加以确定和调整，而法院组织法应当建立在对于司法权配置、司法组织行式与司法活动的规律的体察的基础之上。

因此，对于法院组织法修改，应当寄予厚望的是，调整司法权配置和法院的实体结构，借以凸显法院的司法属性，进而确保司法权不受外界不当干预，为司法公正提供体制上的保障。

金字塔形结构：

法院的统属结构

法院的组织结构应当是分权制而非集权制。这种分权表现为：上下级法院之间不存在上命下从的领导关系，我国宪法清晰界定了法院与检察机关的组织结构的差异：法院上下级为监督关系而非领导关系，检察机关上下级为领导关系即“指令一服从”关系。

《人民法院组织法（修订草案）》第28条重申“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”，“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。实际上，这种监督关系在司法权运作中早已形成领导关系，如何落实宪法和人民法院组织法所确立的“监督”而不是“领导”关系，还需要进一步的制度设计来实现。

金字塔形上命下从的统属结构，是行政体制的典型表现。在这种体制中，上级行政官员对于下级行政官员具有控制的权力，下级行政官员对上级行政官员有着服从的义务，两方面的结合构成了集权体制。

这种行政体制可以用马克斯·韦伯的“官僚制”一词来指称。需要指出的是，“官僚制”并非一个贬义的概念，在韦伯看来，官僚制具有一定的技术合理性，以有组织的形式表现了法律和理性的权威，能够处理大量复杂、需要高水平应付的事务，能够有效地发挥指挥和控制现代社会的功能。该体制是基于行政事务发展的需要而发展起来的，其主要特征包括：

1.工作专门化。在官僚制度中，工作被划分为若干单元，交由有能力完成这些工作的个人或小组去完成。在理想的官僚制中，这些个人或者小组往往是经过良好训练的专家或者由专家构成的小型团体，明确合理的分工加上专家们各尽其职使集团活动具有高技术、高效率、准确无误和持续衔接的特征。

2.层级结构（hierarchy)。这是按照一定的标准将人员分为等级的严格统属结构，在这种等级基础上分发报酬、配置特权和确立权威，按照等级设置进行晋升。层级结构有助于组织的稳定与强化。

3.规章制度约束。各项业务的具体运作都被纳入规章制度的详细规定当中，这些规章制度使上级可以对下级实行系统控制，官僚们受到规章制度加给他们的法定行为模式的制约，从而有助于限制个人专断的倾向，它还提供了官僚们在这些规章制度面前人人平等的可能性。

4.对文牍的依赖性。排斥业务活动以个人形式处理和传递，即使是以口头形式也能进行业务的处理和传递的情况下也要大量依赖请示报告、决定书等规范性文件，各种业务活动都要求有文为据，以保证业务活动的准确性和规范性。

毫无疑问，这些特征，我国司法领域一应俱全。我国上下级法院本身就存在金字塔形的形式性结构和名为监督、实为领导的“指令一服从”关系。近年来，司法机关提出司法专业化或者职业化的口号，不过是上述“工作专门化”的翻版，以“审判长”为首的团队式办案，与官僚制中“工作被划分为若干单元，交由有能力完成这些工作的个人或小组去完成”也没什么两样。审判人员的等级按照行政级别套用，分科、处、厅、部等数级，这在我们这种连僧侣都套用行政级别的国度似乎无足为怪，但这种套用强化了司法机关的行政化。

鉴于此，《法官法》试图设立不同于公务员体制的等级制度，专门设定了法官的十二等级制度，殊不知这种等级制度仍是一种行政化的管理制度，虽然在名称上与行政机关相区别，但在本质上仍然沿用的是科层制。司法规范化的种种要求，以及厘定的各种细致的标准，都是凭借规章制度加给法官以特定的法定行为模式的制约。至于对于文牍的依赖，司法机关并不亚于行政机关。

由此可见，对于马克斯·韦伯归纳的官僚制的四个方面的特征，司法机关近年来的改革均有所强化。如此一来，官僚制的技术合理性在司法领域必然有所体现，但是官僚制的诸多弊端，如形式主义、权威主义等，也会如影随形地在司法领域存在并发挥作用。

在我国，审判机关和检察机关各自的组织结构虽有名义上的差别——审判机关依监督关系建构而检察机关依领导关系建构——但实际上，这种组织结构上的差别很难说已经做到泾渭分明：审判机关上下级之间实质关系的行政化泯去了它所应有的个性特征，在失去了司法机构特征的组织结构内，除了称谓不同外，一名法官与行政机关的一名行政人员的差别颇为有限，本来在制度设计上就没有刻意根据他们实际上应有的差别而加以区别——在高度行政化的司法体制内，建立起严格金字塔形的法官统属结构，造成法官与行政机关的官员一样，被配置在层级结构中，这种结构必然导致种种司法行政化现象的生成。

概括地说，我国法院组织结构中曾经长期存在四大问题：

一是司法体制实行的实际上是首长负责制，混淆了司法与行政、司法机关与行政机关的区别；

二是审判委员会作为审判组织进行活动，有违司法活动规律，近年来随着司法改革的进程，审判委员会职能作用发生了一定变化，缓和了审与判脱节引发的权责不对等问题，这是值得肯定的进步；

三是司法人员与非司法人员不分，司法行政人员、政工干部也被授予法官身份，这一问题已经通过员额制、司法机关人员分类管理有所改革，此次人民法院组织法修改试图将其转变为法律固定下来的制度；

四是法官被纳入科层制当中，法官等级制度具有明显的行政特性，这个问题仍然存在改善的空间。

我国法院内部结构，曾经是高度集权的组织结构，并不重视建构分权体制，近年来司法体制改革已经对高度集权有所松动。

在过去，一个审判庭内的权力集中于庭长或者主管副院长；法院的权力集中于院长。这种权力集中的运作模式制约着所有案件的审判，有时制约着司法活动中的理性选择。最高人民法院在近年来的司法改革中提出“让审理者裁判，让裁判者负责”，这一口号明确要求建立权责一致的司法体制，改变权力与责任不对称设置的问题。

一些法院将案件的裁决权下放给独任庭和合议庭，将启动审判委员会讨论案件的权力也交给独任庭和合议庭，为法官独立负责体制的确立作出了初步的尝试。《人民法院组织法（修订草案）》第10条规定：“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”这昭示法院已经从集权模式向分权模式发生转变，金字塔形统属关系已经有所松动。

不过，这一改革尚未完成，其中法官科层化问题也未得到应有重视。笔者认为，法院应当尽力避免科层制的体制设置，对于司法体制来说，如果在晋升环节上不排除上级法官对下级法官的仕途命运的控制，就难以培育司法官的独立人格和负责精神，也难以避免司法统制的状态。

法官依一定等级进行晋升是造成司法体制行政化的原因之一，不利于促成司法权的独立体制的最终实现。要避免法官分级制的弊端，最简单的办法就是取消这一制度；而要实行法官等级制，则法官的晋升应当切实本着维护司法独立和公正的立场进行。

联合国《关于司法机关独立的基本原则》规定：“如有法官晋升制度，法官的晋升应以客观因素，特别是能力、操守和经验为基础。”要做到这一点，需要一定的配套措施加以保障，应当有利于排除任人唯亲、党同伐异和个人专断等官场病。

因此，如果要继续实行法官等级制而又要把这种制度的弊端减低到最小，则法官等级只应设大法官、高级法官和法官三级，其中大法官、高级法官为资深法官，取消十二等级制，或者随着法官年资自然升等，这样可以最大限度地遏制司法体制行政化。

司法集权的核心：

司法首长负责制和审判委员会

司法机关要不要实行首长负责制？与体制采行集权模式还是分权模式的选择有关。权力集中于上，有利于司法机关的全面管控。建立起行政化的司法体制，并实行法官的等级制，反映了司法体制背后对于法官群体的管控需求，因此，这种需求不放松，司法机关去行政化很难达到预期的目标。

司法机关实行首长负责制，并将案件的裁决权集中于法院院长以及审判委员会，是司法体制的实际状况。这种体制既与权力管控的需要有关，也与一定的认识论有关。司法集权制植根于对人类认识世界的能力抱有的绝对信心，相信确有某个人能够掌握所有的相关知识。

这种乐观的知识论的基本主张是：所有的知识构成一个完整的整体，而且其总和是固定的；所有的知识尽管是分散的，但却是可以集中的，并且能够被少数政治天才所掌握；知识可以通过人为的手段被合理地配置到社会的各个角落。

这一派的观点尽管承认所有的人当初是无知的，但其中的少数人凭借着理性和直觉最终可以克服这种无知；他们也许认为绝大多数人都是无知的，但通常都坚定地相信只有少数天才才能做到全知，并能掌握终极真理。

分权机构与之相反，它的知识论基础在于，所有人的知识都是有局限的，任何人都不可能做到通晓一切，或是把握终极真理。也就是说，人类的相对无知性是无法弥补和不可克服的。

这一派持有的基本立场是：

人类的认识是不断发展的，对于某一特定时空内的人类来说，不可知的事物太多，而且随着人类对世界的进一步了解，发现伴随着人类知识增长的未知面也在显露得越来越多，科学上的每一个重大进步总是向我们展现了一个更加陌生无知的领域。在此之前，人们不知道自己在某种领域无知，甚至不知道有该领域的存在。人们需要重新审视关于人类有知或无知的基本预设，而抛弃过于乐观的自我评价。

从认识论的角度来看，权力意味着强制，通常蕴含这样一层意思：强制者被假设为“有知的”“正确的”，被强制者被假定为“无知的”“错误的”，所以前者可以用各种手段迫使后者就范。伯特兰•罗素指出，一些人会滋长一种强固的信念，“自以为惟有他们最了解情况，最有资格来决定怎样做才符合社会的利益”。

《贞观政要》上说：“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹划，于事稳便，方可奏行，岂得以一日万机，独断一人之虑也。且日断十事，五条不中，中者信善，其如不中者何？以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待？”基于无知的不可避免性，如果剥夺个人使用这种知识的机会就会限制这种知识所可能带来的好处，从而不仅给个人而且也会给公众造成损失。

在个人可以自由运用其知识服务于正当目的制度下，才有可能有效地利用分散在千百万个人中的知识。当一个人具备能力，并掌握了知识和决定生活目标后，若仍被强制弃其知识和目的而屈从政府的安排，即使由政府来替他的行为负责，这也无疑是在瓦解个人的道德责任感。若是他被强制按照政府的意图行事，却又必须对自己的行为负责，政府就处于一种不道德的境地。

在父权家长制的社会，家长的权威在政治运作当中有着极强的稳固性，父权家长制社会注重人在权力体系中的位置，并天然地具有夸大拥有权力的人的智慧、知识和判断决策能力的倾向性。无可讳言，家长制作风作为官场顽症仍然存留于当代政治生活当中，司法领域当然也不能苟免。

司法机关内实行首长负责制具有与法官独立相反的知识论基础，它倾向于认为“首长”是智慧的渊薮一一拥有充分的知识使自己作出的决策保持正确，所以热衷于让高级别的机构和人员为低级别的机构和人员指明方向，把好舵，甚至就低级别的法院和法官所承办的案件发出具体的指令，作出实体的判决。在司法统制的体制内，“权大真理多”的意识常常笼罩着民主讨论的机制，当讨论者中位高权重的人能够虚怀若谷、善纳雅言的时候，人微言轻者的见解便有机会得到采纳；当他专横跋扈、擅权独断的时候，民主的讨论就不再有立足之地。

所以，民主讨论的机制能否运行自如，往往取决于厕身其间的拥有最高权力的人的民主素养如何和是否不可救药地过于自信。司法统制的制度设计为这种独断提供了条件。这种机制因控制者知识的有限性和被控制者不能充分运用自己的知识而造成的责任心不强以及积极性不高，从而容易造成决策的失误和人才、知识的浪费。

长期以来，我国法官缺乏一种独立负责的精神，对上级的权威具有顽固的依赖性，这种依赖性表现为总是希望由上级机构或者人员发出明确而具体的指令，在法律明确赋予其自由裁量权的情况下，不愿、不敢或者不会运用这一权力。

与司法机关首长负责制不同的是，法官独立负责的体制有如下的知识论基础：它不承认知识能够完全集中于个别人或个别机构手中，不承认知识被具有更高权力的个别人或者机构所完全掌握，而是将每一个法官看作一个独立负责的可予信赖的主体，既然授予他法官资格，就意味着相信他对自己承审的案件有着足够的知识进行法律上的判断，并有足够的认识能力去发现事实真相或者根据提供给法庭的证据作出合法的取舍。它同时承认，一个法官的理性不是无限而是有界的，因主观或者客观原因他可能出错，“法官并不是无所不知的，可能把事实搞错；实际上绝对公正在任何一个案件中都不可能实现”。

但当下一审级法官出现错误的时候，可以通过诉讼中的两方中的一方甚至双方提出异议而由上一审级的法官加以检验。上级的权威同样可能出现错误，如果错误来自上级的权威，则级别较低的法官通常是无能为力的，在高度行政化的司法统制框架内为了能够自存，低级别的法官会执行这一错误，这势必造成司法公正的丧失。

审判委员会能够聚集一定的知识，这是应当肯定的。但大家都在相同或者相似程度上拥有同一方面知识的时候，一个群体的知识总量并不一定高于单一的个人；如果这一群体中的知识并非同一方面，则知识的总量固然高于单一的个人，但由于所处理的事务一般只需要某一方面的知识，那么这种由不同方面的知识构成的知识总和中有相当部分无法加以适用，则这种群体的意义也不一定比单一个人更具优势。

也就是说，如果法官具有独立处理某一案件的能力（包括所需的知识和经验），那么审判委员会作为一个群体的知识聚合就没有多少施展的余地。何况审判委员会构成成分不一，他们主要是法院正副院长和各部门的负责人，有的长期从事刑事审判，有的长期从事民事或者行政审判，有的来自执行庭或者控告申诉庭，还有的长期从事司法行政管理或政工工作。

可见，他们中有的人只熟谙某一方面的法律知识和法庭经验，有的甚至不具有法庭经验和相关知识，要他们在不仔细阅读案卷和参加庭审的情况下只凭听取承审法官的汇报就讨论作出对承审法官具有约束力的判决，6对于司法公正来说是一种冒险。

鉴于此，《人民法院组织法（修订草案）》将近些年审判委员会改革的部分内容予以吸收，限缩了审判委员会的功能，规定：启动审判委员会讨论的主动权交由独任法官和合议庭；事实部分由独任法官和合议庭负责；审判委员会分专业委员会，增强其专业性。

该草案第36条规定：“各级人民法院设审判委员会。审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论决定重大或者疑难案件的法律适用，以及其他重大问题。”

第40条规定：“合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由审判长提出申请，院长批准。审判委员会讨论案件，合议庭对其汇报的事实负责，审判委员会委员对本人发表的意见和最终表决负责。审判委员会讨论案件的决定，合议庭应当执行。审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开，但法律规定不宜公开的除外。”

第41条还规定：“高级以上人民法院根据审判工作需要，可以在审判委员会内设刑事审判、民事行政审判等专业委员会，讨论决定重大、疑难案件。”

这些规定是审判委员会制度的一大进步，值得肯定。不过，将审判委员会列为审判组织的一种，仍然存在审与判脱节的问题。笔者认为，审判委员会不应是一种审判组织，对此可以进行如下改造：

1.将“审判委员会”改为“法官委员会”或者“资深法官会议”；

2.法官委员会或者资深法官会议无权对案件进行裁决，但可以根据独任法官或者合议庭的请求对案件提出法律咨询意见，该咨询意见对独任法官或者合议庭没有约束力；

3.除对案件提供咨询外，法官委员会或者资深法官会议决定法院院长回避问题，推荐法官人选、资深法官人选和需要补选的法官委员会或者资深法官会议成员人选，决定是否接受法官辞职，审核认可本院行政机关的述职报告和预算决算报告，以及其他需要由法官委员会或者资深法官会议决定处理的司法业务问题和需要集体讨论决定的一部分司法行政事务；

4.法官委员会成员由与法院同级的人民代表大会常务委员会任命，并在一定年限内全部改选或者分比例改选，但法院院长为法官委员会的当然委员，不在此限。如果组成资深法官会议，则资深法官为当然成员。实行人、财、物统管以后，法官委员会成员是否由省级的人民代表大会常务委员会任命，尚有研究余地。

丢不掉的行政化：

法院的司法行政功能

司法去行政化，法院却无法去行政化，这是因为法院除了司法职能外，还有法院内的司法行政职能。

对于“司法行政”（judicial administration)，汪翰章主编的《法律大辞典》说得明白：“司法之目的虽与行政不同，而当行使司法权时，常有关联之行政行为，以求司法权活动之圆满，而辅佐司法权行使之行政事务，谓之司法行政。

换言之，司法行政者，乃附随于司法事务之行政也，即司法行政部关于分划院区，筹集经费，并用人行政，与监督裁判事务，及其他设施之行政事务是也。”司法行政事务一般包括：预算；司法官员的任命；对法官的惩戒；司法官的任命升迁、考勤、监督等；对司法官员的弹劾；其他司法行政事务。这些行政事务与一般行政事务不同，它们属于与司法活动或者司法机构有关的行政事务。

司法行政事务有内外两个层面：外部是司法行政机关处理的司法行政事务，内部是司法机关内部的司法行政事务。司法机关不仅拥有司法权，在其内部还存在行政事务，这些行政事务往往对司法活动发挥着辅助作用，称为司法行政。相对于司法活动来说，司法行政本来是辅佐功能，但是在我国当前更偏重的是一种管理功能。司法行政权原则上由司法机关独立行使，但在一些项目上，也允许立法机关和行政机关参与，参与的范围和方式以不损害司法权独立为限。

司法行政并非诉讼活动，一般地说：“..........司法行政权，与司法审判权不可相混，前者之下级司法官须秉承上级之司法官以从事于公务，后者则绝对独立，无论何人均不得加以干涉。”不过，如果司法行政权的行使影响诉讼活动，司法权独立就需要由有关的司法行政权独立加以保障。

所以，1982年10月22日第十九届国际律师协会全体大会通过的《司法独立最低标准》提出：

1.司法事务专属司法机关之责任，包括中央层次的司法行政和法院层次的司法行政。中央层次的司法行政宜授予司法机关，或由司法机关与行政机关联合负责。

2.行政机关或立法机关对法官任命和升迁的参与，违反司法独立。这一原则有两项例外，其一，如果该权力授予司法团体而且其过半数成员为法官或者法律职业专家者不在此限；其二，因长期历史及民主传统之原因，该项权力由非司法团体为之，其运作令人满意之国家，并不违反司法独立。

3.法官的惩戒和免职。该权力应授予独立于司法机关的机构进行。其中对法官的免职宜授予司法法庭为之。立法机关可以被授予对法官进行免职的权力，但必须基于司法委员会的建议。行政机关可以参与对法官的惩戒，但参与的范围限于提出控告和提起惩戒程序而不包括对法官惩戒的裁决。

4.国家有义务提供足够的财政资源，以实现适当的司法活动。法院的事务，应由政府有关机关给予足够的财政支持。如《俄罗斯宪法》第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。

5.法官的职务分配、承担分案责任、法官的调转（须经该法官本人同意）由司法机关进行。

我国《人民法院组织法》在修改中，应当借鉴这一标准，确定司法与司法行政的界限与关系。需要警惕的是，如果司法行政权配置不当，可能强化司法机关的权力统属关系。

以日本为例，司法行政制度与司法权独立运作有密切关系，日本法院的法官要受层层的司法行政监督。这就使法官被置于实际上的统属关系内而使法官独立的制度功能大打折扣。日本最高法院的事务总局事实上掌握着下级法院法官的人事权和其他司法行政权，例如，日本法院存在对法官实行职务评定的制度，评定包括审判处理能力、法律知识、解释和理解能力、对法院其他职员的指导能力等项目，评定情况记载在“考核调查书”上，连同法官个人的其他情报都被收集汇总到最高法院事务总局存档。

职务评定结果的好坏与法官的升迁相关，而上级法官尤其是法官所属法院的院长以及最高法院事务总局在法官晋升方面发挥着关键作用。这种职务评定对法官的独立有着消极的影响，从候补审判员的升迁中可见一斑：最高法院的事务总局掌握着从司法研修生中选任候补审判员的权力，候补审判员经过五年任职后经最高人民法院提名可以独立审判。

候补审判员的职务评定原则上由其所属的法院院长进行，但合议庭的审判长和总括审判员也参加评定。候补审判员在审判过程中过多发表独立的意见可能会得罪审判长而招致在职务评定中失利。这类做法使日本的法官处于行政机关式的官僚监督体制之下。

由此可见，即使宪法和法律明文规定法官独立负责的分权体制，在司法体制内如果带有对法官独立性有着实质损害的制度和做法，也会在司法机构内催生官僚制度。因此，司法体制的建构必须进行系统化设计，如果没有周密的制度保障，法官也会在司法行政等方面受到来自法院系统内外的控制，从而产生司法高度行政化的弊端。

法院业务既包括司法业务也包括司法行政业务，在法院从事司法业务的人员与从事司法行政业务的人员的管理方式是不同的，法官应当依照司法规律进行管理，从事司法行政业务的人员应当依照行政管理体制进行管理。我国的法院，从事司法业务的人员与从事司法行政业务的人员在管理上没有区别，法官被纳入了行政管理体制，从事非司法业务的行政业务人员也被授予法官身份。

批评者们认为，目前具备法官资格却不在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的人数不少，法官成了一种待遇，失去了其应有的含义。法官职称的泛化使法院人员管理体制存在混同的问题。解决的办法是将司法人员和非司法人员的管理机制加以区别，将司法业务与司法行政业务分开，分由法官和行政人员承担。当前实行的员额制就是按照这一思路进行的。

《人民法院组织法（修订草案）》第49条规定：“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理。”第50条规定：“法官实行员额制。法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民法院法官员额，由最高人民法院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额，在省、自治区、直辖市内实行总量控制，动态管理。”

上述规定，总的说来是不错的，但是仔细推敲，也存在一定问题，诸如“法官员额根据人民法院审级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定”。实际上，法官员额不同于警察数量的配置，前者只需要根据人民法院审级、案件数量加以确定，后者除此之外还需要根据各地经济社会发展情况、人口数量等因素确定。法官的职能与警察不同，不能简单套用后者确定人员数量的标准。

法院内的司法职能与司法行政职能的界限与关系应当如何进行制度设计，笔者认为可以从以下几个方面着眼：

1.司法业务由法官承担，法官具有独立地位，并享有法官职务保障。

2.法院院长作为一个行政领导的制度设计，不能延伸到审判领域，否则必然造成法官受统制的局面。法院院长肩负司法行政和司法活动双重领导责任，为了履行这种责任，如果对法官从人事到具体承办案件加以全面控制，那么在这种体制下，法官难以拥有独立处断自己所承审的案件的权力，“审者不判，判者不审”的坚冰就不易打破。

3.除院长、副院长之外，法官不得兼任行政管理职务。法官应当选择法律素养深厚、法庭经验丰富、德高望重的人员担任，其精力应专注于审判工作，不宜担任行政管理工作。

4.司法行政业务由法院内的行政人员承担，行政人员按行政管理模式进行管理，每一法院设行政管理局局长一名，中级以下人民法院行政管理局局长由省级司法行政机关任命，高级以上人民法院行政管理局局长由司法部任命，并有任期限制，任期为五年，经再次任命可以延长任期。根据需要可以设副局长一至二名协助其工作。

5.法院内的司法行政人员具有国家公务员身份，但不授予法官身份，不得从事审判工作。

6.司法行政管理局的职责包括：安排法庭和调度车辆；管理法院的财务；编制预算和负责支出事宜（但法院所有工作人员的薪金通过银行给付）；档案管理；收发机要和普通文件；其他行政事宜。为履行上述职责，行政局可以设若干职能部门。

7.法官遴选工作属于司法行政事务，可以考虑交由司法行政机关负责。司法行政机关可以设置司法官遴选委员会办公室，需要遴选法官、检察官时临时组建司法官遴选委员会（由法官、检察官、学者、律师、社会贤达人士按一定比例组成），依据特定标准进行遴选工作，遴选出来的名单提交人民代表大会表决，从而形成行政机关、立法机关与司法机关的制衡关系。

8.法院、检察院需要组织部分或者全部人员培训，培训内容、要求可以提交司法行政机关下设的教育培训机构以便组织安排（即实行订单式培训）。

9.法院设书记官室，根据法院院长的指派和庭审安排履行其职责。书记官室，负责分配案件、确定审判日程、指派书记员和安排检察官、律师阅卷等事宜。可以考虑在法院设置书记官序列，书记官(clerkin the court；rigester in the court)为掌理录供、编案、文牍、统计及其他事务的官员，其任职资格低于法官，但与一般行政人员有所区别。

我国现在的书记员是审判员的预备队，在诉讼中主要承担法庭记录等工作，当工作满一定时间后可以转任为审判员。这种书记员到一定时间转为审判员的做法，与书记官与法官实行分立的做法，孰优孰劣需要进一步研究。如果实行书记官与法官各自独立的序列，全国人民代表大会常务委员会或者最高人民法院应当专门制定书记官条例，其任命条件和任命方法（宜由法官委员会任免）由该条例加以规定。

结语

在司法体制中避免高度行政化的弊害，需要周密的制度设置，主要包括三个方面：

确立分权结构，避免司法机关行政化；

为法官提供一系列职务保障；

避免在司法体制中建立科层制度。

除此以外，还需要在以下两个方面作出调整：

一是厘清司法业务与司法行政业务，处理好司法与司法行政的关系，落实法官员额制，将法院内的司法人员与司法行政人员分开，依据法官和公务员两种模式分别管理；

二是将审判委员会改为法官委员会或资深法官会议，并调整其职能配置。

审判机关与行政机关在组织结构上的显著区别是审判机关由—独立的法官构成分权结构而行政机关则是由具有上命下从关系的人员构成集权结构。我国现行的审判机关实际上与行政机关一样由上命下从关系构成的。

这种司法结构是权威制度的表现，用林德布洛姆的话说是“只有粗大的拇指，而无其他手指”的结构，这种结构有利于发挥司法统制功能，却不利于司法独立人格的培育。因此，要保障司法公正，防止对法官审判的干扰，需要改变“拇指独大”的组织结构，使各个“萎缩的手指”得到舒展。