许安标：行政复议法实施二十周年回顾与展望 | 中法评
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在新中国七十华诞之际，行政复议法实施迎来二十周年。在此重要时间节点，回顾总结行政复议法实施以来的历程、经验和问题，展望行政复议制度的完善和发展，正当其时，意义重大。《中国法律评论》2019年第5期专论一“《行政复议法》实施二十周年”栏目特邀中国政法大学终身教授应松年先生、全国人大常委会法制工作委员会许安标副主任、司法部赵大程副部长撰文，就此主题进行深入研讨。
许安标
全国人大常委会法制工作委员会副主任
行政复议法实施二十周年，“回顾所来径，苍苍横翠微”；展望法律修改，弓已拉满，箭已在弦。我们坚信，通过各方坚持不懈的共同努力，行政复议制度必将取得长足的发展，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会王义法治国家发挥更加重要的作用。
目次
一、充分认识行政复议法颁布实施的重要意义
二、深刻把握行政复议制度改革完善的必要性
三、积极推进行政复议制度的完善
本文首发于《中国法律评论》2019年第5期专论一“《行政复议法》实施二十周年”（第23—28页），原文7000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此购刊，参阅原文。
行政复议法实施迎来二十周年。立足这一重要时间节点，回顾总结行政复议法实施以来的实践历程，展望行政复议制度的完善，正当其时，意义重大。
充分认识行政复议法颁布实施的重要意义
回顾行政复议，可以追溯到1950年1月15日政务院批准、财政部公布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，其中第6条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实质上已具有行政复议的性质，被认为是行政复议制度的雏形。1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，第一次在法规中正式出现了“复议”二字。
此后，行政复议制度逐步发展至海关、出入境、商标、专利等多个领域。行政诉讼法颁布后，为配合该法的施行，1990年年底国务院通过了《行政复议条例》，行政复议制度得到进一步规范、健全和发展。1999年4月29日，在总结条例实施经验的基础上，第九届全国人大常委会第九次会议以125票全票赞同表决通过了《行政复议法》，该法自1999年10月1日起施行。
行政复议法的颁布实施是我国民主法治建设进程中的一件大事，对防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用，对法治国家、法治政府、法治社会一体建设产生了深远影响。
1.解决行政争议，维护当事人合法权益。
行政诉讼法为解决行政争议提供了司法救济途径，行政复议法则在此之外，为当事人提供了另外一种免费、便捷、高效的选择。行政复议申请程序简便，申请方式多样，可以书面申请，也可以口头申请，可以当面递交申请书，也可以通过邮寄、传真、电子邮件等方式递交；复议期限短，一般为60日，且为一级复议；不向申请人收取费用。
据统计，2018年全国办理行政复议案件25.7万件，办结22.4万件，与同年全国各级法院审结一审行政案件25.1万件相比，数量大致相当。行政复议已成为解决行政争议的重要途径，是当事人维护其合法权益的重要选择。
2.监督行政行为，促进依法行政。
监督是权力规范行使的根本保障。行政复议作为行政机关自我纠错的内部监督制度，对行政行为进行有力监督，不仅对行政行为合法性进行审查，还对合理性进行审查；不仅对具体行政行为进行审查，还可以根据申请对行政行为所依据的规范性文件进行审查；在确认行政行为违法的同时，还可以决定依法给予赔偿。
同时，针对办案中发现的共性问题、重点问题，复议机关还可以采用制发意见书、约谈等方式，提醒、督促行政机关重视有关问题，积极予以改进，达到“纠正一个，规范一片”的效果。行政复议“刀刃向内”，及时有效纠正违法或者不当行政行为，通过一个个案件、一次次纠错，强化对行政权力的监督和制约，将权力关进制度的笼子，促进行政机关依法行政。
3.强化法治观念，助推法治政府建设。
法令行则国治，法令弛则国乱。行政机关是法律实施的重要主体，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于各级行政机关能否厉行法治、依法办事。
通过对违法或者明显不当的行政行为予以撤销、变更或者确认违法，一方面，对行政机关形成警示，促使行政机关工作人员特别是领导干部这个“关键少数”不断增强依法行政意识，提升运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题的能力，从源头上预防和减少违法和不当行政行为；另一方面，倒逼各项行政管理制度、体制机制以及具体程序不断完善，如深化行政审批制度改革，推行权力清单、责任清单制度，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等，把行政行为全面纳入法治轨道，规范政府权力行使，有力推动法治政府建设。
4.规范复议行为，推动复议制度完善。
在此前《行政复议条例》的基础上，行政复议法进一步扩大了复议范围，明确对规范性文件进行附带性审查，延长申请复议期限，程序更为便利，行政复议制度得到进一步发展。2009年、2017年行政复议法两次修改，将“征用”改为“征收”，增加行政机关中初次从事行政复议的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的规定。
同时，为贯彻实施行政复议法，2007年国务院颁布了《行政复议法实施条例》，公安、税务、海关、住房建设等部门也根据实际工作需要制定了配套规章、规范性文件，北京、江苏、海南等地制定了贯彻实施行政复议的具体规定、行政复议听证规则等地方规章、规范性文件，对行政复议法的规定作出进一步细化，推动复议制度不断发展完善。
深刻把握行政复议制度改革完善的必要性
行政复议法实施以来到2018年年底，全国共办理行政复议案件226万件。从复议案件所涉领域来看，几乎涵盖了公安、土地、食品药品、房屋拆迁、劳动和社会保障、城乡规划等所有行政管理领域；从所涉事项来看，涉及行政处罚、政府信息公开、行政征收、行政许可、行政强制等多种行政行为；从案件处理情况来看，“绝大部分都达到了公平公正这个标准”。
二十年来的实践充分证明，行政复议已成为解决行政争议的重要途径、维护当事人合法权益的重要渠道、监督行政机关依法行政的有效手段，行政复议法立得住、行得通、真管用。但随着我国社会经济的发展，全面深化改革的深入推进，经济基础和上层建筑都发生了深刻变化，在百年未有之变局中，行政复议制度不适应实践发展的问题逐渐凸显，亟须进一步改革完善。行政复议法修改连续列入十二届、十三届全国人大常委会立法规划一类项目，已经成为一项重要的立法工作任务。
1.完善行政复议制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在需要。
习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。行政复议制度，从总体上看是适应我国国情和社会发展要求的，但在一定程度上也存在复议职能分散、效率不高、监督力度不够、缺乏公信力等问题，导致制度优势没有得到充分发挥、争议解决主渠道功能尚未实现。
以2018年为例，在当年的行政诉讼案件中，有68.4%的案件未经行政复议，直接进入行政诉讼程序；在当年办结的行政复议案件中，又有34%进入了行政诉讼程序。这些数据表明行政复议定分止争的功能尚未得到充分发挥，行政复议制度的科学性、合理性还需进一步改革完善。
2.完善行政复议制度，是落实深化党和国家机构改革成果的客观要求。
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，十三届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。深化党和国家机构改革，对机构职责进行调整优化，是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，同时落实改革成果也对行政复议制度完善提出了新课题。
一是，根据机构改革方案，司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，地方也进行了相应的改革。新组建的司法行政部门既有行政管理职责，又有行政复议职能，在复议中不可避免地会出现既是被申请人又是复议机关的情况，司法行政部门如何在复议中保持中立、树立权威，有效发挥监督和纠错功能，打消公众对其“做自己法官”的不信任，是机构改革后行政复议制度完善需要回答的现实问题。
二是，根据机构改革方案，中共中央宣传部统一管理新闻出版工作，将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中宣部，对外加挂国家电影局的牌子；海警队伍转隶武警部队，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。中国海警局等国家机关，承担行政职责，但性质上与行政机关有所不同，能否对这些机关申请行政复议以及如何确定复议机关等问题，需作统筹考虑。
三是，改革方案指出，改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并。根据行政复议法规定，对国税等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。国税地税机构合并后，对原地税机构的复议工作如何安排，也需进一步明确。
3.完善行政复议制度，是与行政诉讼法修改相衔接的迫切需要。
2014年全国人大常委会审议通过了关于修改行政诉讼法的决定。在立法工作安排上，曾设想行政复议法修改紧随其后，紧密衔接配合。但由于各方面原因，行政复议法修改未能实现，两法不衔接的问题日渐突出，主要表现在以下几个方面：
一是，行政诉讼法修改确定了共同被告制度。修改前的行政诉讼法规定，行政复议机关作出维持复议决定的不当被告，作出改变复议决定的当被告。这一规定借鉴了德国等国家的规定，符合“原处分主义”法理，但在中国却遇到了水土不服的问题，行政复议案件决定维持率一直维持在较高水平，2013年为55.84%、2014年为59.73%。
2013年全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》中指出，实践中有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。为解决这一问题，倒逼行政复议更好地发挥作用，行政诉讼法修改确立了复议机关作共同被告制度，即“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。
从实施效果来看，这一制度发挥了较好的作用，2015年以来行政复议机关作出纠错决定（撤销、变更、确认违法和责令履行等）的复议案件数量明显增多，纠错率由此前的8%左右大幅上升，2016年为16.8%，2017年为14.6%，2018年为15.1%，同时复议决定维持率则相应下降。但这一规定也对复议制度运行产生了巨大影响，增加了复议机关的应诉压力和应诉成本。如何在共同被告制度下优化行政复议工作，需要在行政复议制度完善中予以回应。
二是，行政诉讼法修改扩大了受案范围，如将“具体行政行为”修改为“行政行为”，增加“征收征用决定及其补偿决定”“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”等内容。因此，行政诉讼法修改后，实践中出现有些案件属于行政诉讼受案范围，但却不属于复议范围的问题。有意见提出，行政复议作为行政机关内部监督制度，其受理范围理应宽于诉讼范围，应当在诉讼范围的基础上，进一步扩大行政复议范围。
三是，行政诉讼法修改明确了最长诉讼保护期限，如该法第46条第2款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政复议法及其实施条例均未对最长复议申请期限问题作出规定。实践中，有的地方、部门参照行政诉讼法的精神规定了最长复议申请期限，相关规定虽具有一定的制度合理性，但也受到与行政复议法规定不一致、减损复议申请人权利的质疑。
四是，行政诉讼法修改增加了判决处理形式，如确认违法但不予撤销、确认无效等。行政复议的处理方式与此相比，较为简单，已不能满足复杂的行政复议实践需要。
行政诉讼法与行政复议法不衔接的问题，有些是执行中的问题，有些是制度设计的问题。有意见提出，对不衔接的问题，可直接参照行政诉讼法精神予以执行。但考虑到行政复议是重要的权利救济制度，相关内容应由法律作出统一规定，两法不衔接的问题应在行政复议法修改中一并研究解决。
积极推进行政复议制度的完善
修改行政复议法，完善行政复议制度，既是回应实践需求、解决现实问题的必然要求，也是推动法治政府建设的重要任务。党中央决策部署为行政复议法修改指明了方向，相关改革试点和理论研究也为此奠定了深厚的实践和理论基础。
1.坚决贯彻党中央重大决策部署。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提出“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。党中央决定部署明确了行政复议制度改革的方向，是行政复议法修改工作的遵循。行政复议法修改就是要通过法定程序使党中央关于行政复议的重大改革决策成为国家意志。
2.坚持以人民为中心。
民之所盼，法之所向。行政复议法修改要恪守以民为本、立法为民的理念，进一步发挥行政复议高效便捷地解决行政争议、维护当事人合法权益的作用。
一方面，要畅通复议申请渠道，优化复议工作流程，加强信息化建设，让数据多跑路，让当事人少跑路，为当事人申请、参加复议提供便利；另一方面，要切实纠正违法或者不当行政行为，在基层、在争议初始阶段、在行政机关内部实质性化解争议，解决群众的烦心事、操心事、揪心事，增强群众的获得感、幸福感、安全感，努力让人民群众在每一个复议案件中都感受到公平正义。
3.总结试点经验，进一步发挥行政复议制度优势。
2008年9月，原国务院法制办印发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，改革试点由此拉开帷幕。2010年11月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》再次提出，“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。
目前，全国已有二十余个省（区/市）进行了改革试点，各地具体情况不一。有的地方，除国家实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议案件外，对以政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请，原则上由本级政府统一受理，一级政府只设一个行政复议机构，“一个口子”对外；有的地方将部分政府部门的复议权限进行集中；有的地方设立行政复议委员会，作为本级政府行政复议案件的审理机构；有的地方吸收专家、律师等外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。
从试点情况来看，集中复议审理，实行行政复议委员会制度，一方面有利于增强复议机关的独立性、权威性，提高复议决定的公信力；另一方面能够整合复议职责，优化复议机构和人员配置，提高复议工作效能。但同时试点过程中也产生了一些新的问题，需要认真总结试点经验，对实践证明可行的、有利于发挥行政复议制度优势的，通过立法的形式固定下来。
4.完善行政复议程序，进一步促进案件审理公开、公正、公平。
与诉讼程序不同，行政复议程序在设定之初，就强调专业、便捷、高效，如由上级对下级进行审查、原则上采取书面审查等，但也导致复议审查强度不够、公开性不足，容易引起当事人对复议机关“护短”的质疑，影响了复议决定的公信力。完善行政复议程序，关键在于保障效率优势的同时，通过强化听证、专家参与案件审理、复议决定书公开等，进一步提升案件审理的公开、公平、公正。
5.理顺行政复议与行政诉讼的关系，避免同质化。
行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两大重要途径，两者相互独立、各成体系，又前后衔接、相互配合。在当前复议工作案多人少、司法审查力度大的情况下，为避免案件在诉讼阶段被“纠错”，复议机关倾向于参考法院的审查标准和判例来处理复议案件，复议制度的特点以及专业、便捷、高效的优势难以充分发挥。避免同质化，实现无缝衔接，充分发挥两大制度的合力，是行政复议法修改过程中需要妥善解决的一个重要现实问题。
6.完善行政复议与行政裁决的有机衔接。
目前，我国尚未制定统一的行政裁决法，有关内容分散于土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、商标法、专利法、政府米购法等法律法规中，通常表述为出现纠纷后，由有关政府或者部门“处理”。《行政复议法》第8条第2款规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。一般认为这里的“其他处理”主要是指行政裁决，但由于法律中未作明确规定，实践中也存在不同理解。
2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。同时强调，起草、修改法律法规时，对行政机关通过行政裁决化解民事纠纷事项作出规定的，应当明确使用“作出行政裁决”的表述。行政复议法修改，应当对有关行政裁决的内容作统筹考虑，进一步完善行政复议与行政裁决的有机衔接，充分发挥各自的制度优势，及时有效化解争议，保障当事人的合法权益。
7.密切关注行政处罚法修改。
行政处罚直接对当事人权益造成消极影响，在被申请行政复议的行政行为类型中，行政处罚一直占有较高比例。行政处罚法修改已列入十三届全国人大常委会立法规划一类项目，正在积极推进之中。完善行政处罚类型、对扩大地方行政处罚设定权的意见作出回应、推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉等是此次法律修改的重要内容，同时也将对行政复议制度产生重要影响，应当对此予以密切关注，并在行政复议法修改中对有关问题予以妥善处理。
行政复议法实施二十周年，“回顾所来径，苍苍横翠微”；展望法律修改，弓已拉满，箭已在弦。我们坚信，通过各方坚持不懈的共同努力，行政复议制度必将取得长足的发展，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家发挥更加重要的作用。
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