程金华：法律人才与中国“新文治”｜中法评 · 策略
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。
刊号：CN10-1210/D.
订刊电话：010-83938198
订刊传真：010-83938216
程金华
上海交通大学凯原法学院特聘教授
中国法与社会研究院研究员
教育部“青年长江学者”
本文首发于《中国法律评论》2021年第1期策略（第194-210页），原文18000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。
本文的写作得到了2017年度国家社科基金重大项目“大数据与审判体系和审判能力现代化研究”（17ZDA130）的支持，在此表示感谢。
十八大以来，中国共产党领导下的国家治理变革可以归纳为“一体两翼”。其中的“一体”是国家治理体系和治理能力的现代化，“两翼”包括全面改善党的领导（政党的维度）和法治国家的建设（国家的维度）。这“一体两翼”改革能否顺利推进是实现十九届四中全会决定所确立的“中国之治”的关键因素。问题是，国家治理现代化、法治国家建设和改善党的领导这三项重大治理改革的目标如何能够同时实现——用中国历史的长镜头看，有效推进上述“一体两翼”改革的挑战和机遇在哪里？
当然，这些问题并不新鲜。很多学者已经在各自领域里作了很好的探讨。同时，改革的顶层设计者也先后于十八届三中、四中、六中全会决定，以及十九大报告和十九届四中全会决定中，明确了多达几百项的制度建设举措，以图实现上述宏伟的历史愿景。近期，在2020年底召开的中央全面依法治国工作会议上系统阐述的“习近平法治思想”也高屋建瓴地作出了回应。
不过，在国家治理体系与治理能力的建设中，制度只是其中一个维度，与制度同等重要的是人事。两者相互支撑、相互影响，不可偏废。缺乏合理的人事安排，制度可能变成空中楼阁或者教条；缺乏合理的制度制约，人事安排则可能蜕变成谋取私人利益的权术。习近平总书记也曾在讲话中提到“治国之要，首在用人”。
十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第六部分专门从“加强法治工作队伍建设”角度去布局法治中国建设中的人事安排。以及，在习近平法治思想的十一个“坚持”中，最后两个与人直接相关，包括“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”和“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”。
但是，相对于“一体两翼”改革的历史性重要性，相对于习近平法治思想对法治工作队伍和关键少数的高度重视，已有的人事布局相对微观，更多是从各个领域的具体工作来思考干部问题，而未能打通“两翼”并在“一体”的高度上思考国家治理现代化的人才选拔问题。本文以治理人才选拔为切入点，兼顾制度建设，主要从人事的维度去探索中国国家治理现代化、法治中国建设和改善中国执政党执政能力的契合点。
本文的主要看法是，在当下中国，治理人才选拔有两个紧密联系、很大程度上相互重叠的层面。一个层面是执政党为自己选拔政党人才以改善执政能力（以下简称“为党选才”）；另一个层面是执政党为国家选拔人才以提升国家治理绩效（以下简称“为国选才”）。有效地吸纳包括“法律专业人才”和“法律治理人才”在内的法律人才进入执政党和国家权力体系是新时期实现中国国家治理现代化的必然要求。在理论上，中国学术界——尤其是法学界——呼吁法律人更多参与政治的声音不绝于耳。
在吸收这些呼吁合理成分的基础上，本文将紧扣“现代化”的内涵和国家治理现代化的整体需求，来论证法律人才选拔的战略性，并在当前中国的政法语境中，思考如何布局治理人才选拔的方略。
中国的现代化与治理人才选拔问题
政权稳定与国家繁荣依赖于有质有量的治理人才。对治理人才的渴求，并非只是——甚至主要也不是——因为执政者礼贤下士，而更多是基于现实的政治需求：让（政治）精英尽可能地参与国家治理，甚至成为决策集团的一分子，是一个根本性的国家建制问题（constitutional problem）。
国家建制的核心是，在特定的疆土和人口里，形成稳定的政治与社会共同体，并让这个共同体保持内部活力并达到繁荣昌盛的效果，实现长治久安。在国家建制过程中，国民的政治参与起到基础性作用，而政治精英或者治理人才的“选拔”是普通国民政治参与的升级，也是执政者实现政令上传下达的核心纽带之一。
应该说，尽管朝代更迭频繁，但在治理人才选拔上，古代中国的国家治理是相对成功的，并创造了当时世界相对领先的政治文明。然而，包括通过科举选拔治理人才的中华帝国国家治理体系到晚清面临重大危机，直到最后出现了全盘崩溃的局面。按照美国学者福山的说法，这种危机是一种政治衰败（political decay），即旧制度跟不上新形势。
事实上，自晚清以来，讨论国家治理的现代化，一直有个治理人才选拔的思考视角。在清末，魏源的看法在当时比较有代表性：“国之将昌也，其人才皆如霆启蛰，乘春阳愤盈，而所至百物受其祥；衰则反是，其人材如蛰墐户，湫闭槁窳，所至而百物受其怆悢。”
哈佛大学的中国史专家孔飞力则把这个问题进一步学理化，把晚清中国国家现代化所面临的问题归结为三个：其一，怎样才能使由于恐惧而变得火烛小心的精英统治阶层重新获得活力，以对抗危害国家和社会的权力滥用？其二，怎样才能利用并控制大批受教育、却不能被吸收到政府中来的文人精英们的政治能量？其三，怎样才能通过一套相对狭小的官僚行政机构来统治一个庞大而复杂的社会？
很显然，孔飞力的三个问题，都与治理人才选拔有关，至今都有警示意义。而我们现在讨论的“国家治理体系与治理能力现代化”，事实上也是晚清以来国家现代化建设的延续，有其共性问题。
当然，世易时移，思考国家现代化，也有当下的独特语境和不同需求。与19世纪相比，当下关于国家治理现代化与治理人才选拔，有两个紧密相关的重要不同点。
其一，在晚清，讨论治理人才选拔，主要是国家的维度；而如今，不仅有国家的维度，还有政党的维度。美国政治学者亨廷顿曾经断言，政党是现代政治区别于传统政治最重要的特征（没有“之一”）。因之，在新的时代，国家现代化与治理人才选拔问题，事实上变成了两个相互纠缠的部分：一部分是为政党选拔人才，另一部分是为国家选拔人才。其二，在中国特色社会主义政治体制中，为政党选拔人才，主要是为中国共产党选拔人才，为作为执政党的中国共产党选拔“执政人才”。
上述两个不同点使当下人才参与国家现代化建设的目标也有其独特性，并形成了新的选拔标准。中国历史上，不同帝王的统治方式通常被归纳为“文治”或“武功”，并把两者的不同组合视为不同的治理模式。按照这个归类方法，我们大致可以这样理解：1840年前后，在中国盛行了很长一段时间的旧式“文治”秩序开始崩塌，为了对国家治理体系进行重构并实现现代化，中国进入了新一轮的“武功”阶段——也就是用武装力量和社会革命来打破一个旧的治理体系，并塑造一个新的治理体系。在这个通过“武功”来重构中国国家的过程中，治理人才就特别需要个人魅力、政治动员能力、组织能力、军事领导力，反过来就忌讳个性的平庸、繁文缛节和保守。
这是国家治理现代化对治理人才产生的早期需求。
然而，自中华人民共和国成立以来至今，国家建制的根本性问题不再是用“武功”去打破一个旧的政治均衡，而是利用“文治”来维持、优化已经确立的治理体系——也就是选任一批相对精英的文官队伍、依照一定的制度规则来维持国家的稳定运作，在切实解决百姓日常生计的同时，努力促成国家的高质量发展。当然，相对于通过科举选拔文官队伍、基于儒法结合的制度体系进行治理的旧式文治秩序而言，迈向未来的文治秩序也必然是一种能够适应当今全球化时代国家治理的“新文治”秩序。
简单回顾中国现代化的历程，可以帮助我们更有效地理解十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化的历史意义。从国家建制的角度看，我们还处在晚清以来没有完成的现代化过程；如何合理地吸纳治理人才来实现中国国家的现代化，也是晚清以降中国社会所一直面临的根本性问题之一。这是个老问题，也是中国社会内生的根本性问题。如果把1840年开启的近当代中国现代化历程视为一个“文治—武功—新文治”的转变过程，那么在这个过程中治理人才的定位和需求也是不一致的。这意味着，我们必须要直面“现代化”的内涵，以便更好地理解何谓当下亟须的“现代化”治理人才。
两波现代化及其人才需求
在人事的纬度上，国家治理的现代化，也必然意味着要选拔具有现代眼光、能够解决现代问题的治理人才。那么，现代化要实现什么样的目标，治理现代化有哪些任务，哪些人群符合这样的需求，又有什么样的证据说明这些人群的独特价值？这不仅是个中国问题，也是个世界性问题。
概括说来，在全球范围之内，16、17世纪以来的现代化浪潮导致了两波大的社会转型，一波是从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会的转型，另一波是现代（城市工业）社会发展到现代（全球风险）社会的转型。与西方国家经历了将近五百年的现代化过程相比，当代中国现代化进程不到两百年，并且在最近的短短四十年左右的时间里，这两个大的转型几乎接踵而至，也因此对国家治理能力与人才选拔提出了更加苛刻的挑战。
当前关于中国现代化的讨论主要指的是第一波从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会的转型。例如，金耀基认为，晚清以来的中国现代化运动是要缔造一个“中国的现代文明秩序”，这个“现代文明秩序”包括三个方面的内涵：一个有社会公义性的可持续发展的工业秩序，一个彰显共和民主的政治秩序和一个具理性精神（非只限于科学）的学术文化秩序。尽管当下中国流行着种种社会思潮，但是大部分人都认同一个观念，即晚清以来中国国家的“现代性”方案的重要内容之一是建设一个现代（城市工业）社会。
事实上，从经济、政治以及文化三个领域同步展开现代化建设的观点，不仅是学术界的主流看法，在很大程度上也是中国执政党和政府在国家建设中的奋斗目标——这个可以从《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》的各自表述与历次修改中得到很好的印证。
更确切地讲，当前社会各界对于中国从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会转型，有着如下的共识：国家治理的主要任务是建设民族国家并在其范围之内，组织有效运作、富有责任心的政府，投资并发展各类教育，合理规划工商业的发展，为市场经济活动提供——按照韦伯的说法——“可计算性”的理性价值体系与行为规范，供给有效定分止争的社会准则与制度机制，对城镇化及城镇社会生活保驾护航，并提供必要的国防保障与民生服务。在这里，我们把这些关于现代化的共识称为“基本共识”。
上述“基本共识”也意味着，通晓现代政府运作的行政管理人才、谙熟经济实务并具有战略眼光的企业家、业有专攻并具有管理才能的科学家以及能够合理设计并有效执行制度的法律专家，都是从乡村农业社会到城市工业社会的现代化转型中非常珍贵的国家治理人才。他们是同现代化转型相关的各领域的专业人才、新的政治精英、新的文官团队的主要来源。
如果说，传统（乡村农业）社会——尤其是传统中国社会——对治理人才的需求是维护王权与地主利益、理解并执行“上意”、维持社会自然增长演化的“循吏”，那么现代（城市工业）社会对治理人才的需要则是能够帮助实现国富民强、政治清明、社会文明的专业性改革创新人才。我们把对这样治理人才的需求称为“技术需要”——之所以这么讲，是因为对这些专业治理人才的需求，是一种实实在在的、客观上的治理技术需求。
但是，在如今，如果把现代化的含义只局限于实现从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会的转型，那是非常片面的。我们还必须正视正在发生的第二波现代化转型。第二次世界大战以来，现代（城市工业）社会的纵深发展，在给人们带来更多物质文明的同时，也不断呈现出其“张牙舞爪”的一面，并直接引发了西方学术界对现代化的批判性反思。其中，德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）和英国社会理论家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)同时提出非常具有代表性的“自反性现代化”，以及与之相关的贝克的关于“风险社会”以及“第二现代性”的理论建构。
根据上述思想家的观点，人类在成功从传统社会发展到工业社会，实现从“前现代性”发展到“第一现代性”（或者“简单现代性”）的同时，在科技和经济领域出现了巨大的、不可知、跨越民族国家的风险，也就是转型到“第二现代性”或者“自反性现代性”，跨入现代（全球风险）社会的阶段。在其经典著作《风险社会——迈向新现代性》中，贝克开门见山地指出我们“活在文明的火山口上”。从近年来在全球发生的环境风险、金融危机、核污染、战争所引发的国际难民灾，以及最近的人工智能给人类社会所带来的潜在颠覆性这些活生生的例子看，关于“风险社会”以及“第二现代性”的理论认知具有非常前瞻的洞察力。在当前，关于风险社会的最好例证就是新型冠状病毒肺炎的传播与治理。
根据贝克、吉登斯等人的理论，风险社会的特征之一是专家与决策者对风险的无知（non-knowledge），并且潜在风险越大，越是无知。在这种情况下，风险社会的治理就依赖所谓的“防范原则”（the precautionary principle）。也就是说，当一个决策/行动有危害公共安全的可能，并且对这种危害可能是否确切发生没有科学共识时，决策者/行动者就有责任证明行动的无害性。
这样的保守性决策原则非常明显地体现在近期欧盟的法律体系中，并且可能阻碍新的技术发展或者造就更大的风险。在这个从现代（城市工业）社会向现代（全球风险）社会的第二波现代化转型过程中，国家治理的核心任务是风险防范与控制，以及在风险发生之后的负面影响控制与责任的合理分配；并且，这些关于风险的防范、控制和责任分配，不是地方性的，也甚至主要不是在民族国家范围内的，而更多具有跨国性和全球性。
此时，从治理人才选拔维度看，很显然，国家治理需要在风险治理领域具备有特别才能的技术、管理与制度方面的“风险治理人才”。事实上，在经济领域，大型企业组织的内部风险控制，已经是当代公司治理的最重要的常规性工作之一；在政治领域，政府行为的合法性和合规性，也是当前的发展趋势。
当然，上述两波现代化转型之间并没有明确的时间分界线，也不是非此即彼的类型。相反，它们几乎是接踵而至，并且在已经相对现代化的国家里共同存在——甚至可以这么讲，现代（城市工业）社会越是成熟的地方，现代（全球风险）社会也越明显。当代中国也是同样道理。贝克和他的合作者埃德加·格兰德（Edgar Grande）认为人类社会至今有四种现代化路径：第一种是西方路径，第二种是以韩国和中国为代表的压缩现代化（compressed modernization），第三种是后殖民现代化，第四种是失败的现代化。
像中国这样经历压缩现代化的国家，不仅意味着现代化的过程非常快，也意味着现代（城市工业）社会和现代（全球风险）社会几乎同时形成。也因为这样，中国国家治理现代化不仅急需帮助实现第一波从传统（乡村农业）社会向现代（城市工业）社会转型的各类专业性改革创新人才，也同样急需各类风险治理人才——并且对于风险治理人才的培育和选拔，更需要提上议事日程。
通过对两波“现代化”的简述，本文承接前文的分析，并强调如下一个看法：自晚清以来的中国国家治理现代化，首先通过“武功”来打破一个旧的治理体系，因此在最早的现代化阶段亟须的是“革命人才”；当新的治理体系在1949年确立之后，国家的现代化更需要的是“建设人才”，而国家的现代化建设既有从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会转型的“第一现代性”建设，也同时有从现代（城市工业）社会向现代（全球风险）社会转型的“第二现代性”治理，并形成了相应的“现代型”治理人才需求。
法律人才的现代性与普遍性
那么，进一步的问题是：何种人才较为符合上述中国国家治理现代化的需求？本文认为，法律人才与“现代化”治理紧密相关。在《以政治为业》这篇著名演讲中，韦伯指出现代职业政治家的五个来源阶层：僧侣、文人、宫廷贵族、绅士和法律人。很显然，除了法律人，其他四类职业政治家在进入20世纪后，已经逐渐谢幕。而法律人不但没有谢幕，相反正如韦伯指出的那样，伴随着政党兴起与政党政治的繁荣，法律人（尤其是律师）在西方政治中所起的作用日趋重要。
在本文中，“法律人”指两类人：一类人是参加过现代高等教育，并以法律为主修或者辅修的法科毕业生；另一类人是虽没有受过系统的法学高等教育训练，但却通过司法考试（或者类似职业考试），曾从事过或者正在从事法律职业的人士。在经验上，法律职业通常指法官、检察官、律师、公司法务和法律学者等几种职业。
在从传统农业社会向现代工业社会转型过程中，法律人因其教育背景与职业特征而具有重要的政治价值。自韦伯以降，这个现象已经得到广泛关注，相关的中外文研究已经颇丰，在此不予展开。但是，关于中国当前的国家治理现代化，我们需要强调的是上文提到的“基本共识”和相应的“技术需求”：为了工业发展与市场繁荣，为了实现一个清明的民主政治，为了再造一个文明的社会环境，法律人应当最广泛地参与到理性和良性的法律规则制定、解释与执行中去。
可以这么讲，只要有法律规则的地方，就应当有或者最好有法律人的参与，因为制定、解释并执行法律是法律人的本行，没有其他群体可以媲美、可以替代。这一点是毋庸置疑的。甚至在法律规则以外，组织章程、行业规范、社区守则等社会性规则——或者软法规范体系——的制定、解释与执行，也因为法律人的参与而变得事半功倍。在这些工作中，法律人是作为专业人士去参与国家治理的，我们不妨称他们为“法律专业人才”。
当然，在西方的现代化国家里，法律人的治理角色已经超越了上述技术需求，而进入广泛得多的政治领域，包括组建并领导政党、组织并参与民主选举、出任政府领导人等。但是，同从现代工业社会向风险社会转型相对受到学术界与决策者忽视一样，法律人在风险社会中的治理功能与政治价值，也没有得到足够的重视和研究。
前文提到，在风险社会中，国家治理的核心任务之一是防范、减缓风险，并在风险发生后进行后果与责任的合理分配，也因此需要相关的技术、管理与制度人才。在我们看来，针对风险的技术应对虽然重要，但也是权宜之计，而只有从制度层面约束风险的发生，并在决策之前、之中、之后进行合理的风险管理与分配，才是风险社会治理的根本之道。
换言之，法律制度的设计、重构与执行，是应对风险社会的治本之举——当然这不能只是具体的法律工作，而更应当是“法律+”的工作。正如季卫东所言：“应对风险和危害后果的对策也不可能囿于法律条文和行政举措，必须把多层多样的国家规范和社会规范、多层多样的行为主体及其相互作用的关系，乃至决定社会心理的各种因素都纳入视野之中。”
在现代风险社会中，法律人也因其独特的职业教育与实践，使之成为对风险进行根本管控的不二人选。如果说政治是“管理众人之事”，那么国家治理的一个重要技巧就是要“以理服人”——财富和其他福利的分配需要以理服人，风险后果的承担更需要以理服人。一个合格的法律人，应当随时准备好从对抗双方的立场去思考问题，习惯性地换位思考，并谅解对方的处境。耶鲁大学法学院前院长克罗曼认为，上述法律人兼听则明和换位思考的职业习惯在政治生活中可以大放异彩。
在这种思维方式的指引下，“法律人—政治家”（lawyer-statesman）可以帮助社会建构“政治共同体”——一种把不同社会群体通过相互谅解这个机制连结在一起的理念。正是这种理念维持了社会的统一，使之不至于分裂。一个没有政治共同体理念的社会将不再是一个群体，而仅仅是不同部分的集合而已。“法律人—政治家”非凡的判断力并不表现在他能够确定什么是正确的（因为可能没有一个客观中立的标准）或者他善于发现妥协的机会（因为也许不存在这样的机会），而是在于他比别人更能主动地倡导和建设政治共同体。
诚如斯言，法律人的媾和能力会是一种特殊的政治技能。这种政治技能的理想效果是化解社会群体之间的矛盾，媾和不同族群的利益分歧。在民主社会中，如果决策和执行者具有这种技能，可预见的成果是更少的群体性纠纷和阶层对抗，以及相应地更加稳定的政治局面。从这个意义上讲，在从现代（城市工业）社会向现代（全球风险）社会的转型中，国家治理不仅需要法律人的技术理性去合理分配风险，更需要他们协商、妥协、媾和的政治精神，去指导、实施公共生活每个环节里的风险防控。
因此，国家治理对法律人的需求，不再仅限于立法、执法和司法等法律人的本职工作领域，而更应当拓展到政治生活的各个环节，包括重大决策之制定与执行。而在日常的国家治理中，“最重要问题可以说是综合平衡社会中各种有足够正当性和必要性的利益，平衡各个利益集团的利益，进而维护和巩固国家统一和社会安定。”
一个活生生的例子是，美国纽约市前市长朱利安尼提到，在处理“9·11”恐怖袭击中，他的法律人训练背景起到了关键作用，特别是帮助他养成了对市政全观式的洞察力，以及对任何事情都要有完全准备、周延规划的良好习惯。因此，法律人的政治参与虽然源自他们的职业训练和实践，但已经远远超越了法律的技术工作，当他们在国家治理中从事“法律+”的工作时，我们可以称他们为“法律治理人才”（以区别于他们的“法律专业人才”角色）。
上述对两种类型法律人才（法律专业人才和法律治理人才）在现代化转型中价值的论证，在经验上可以得到现代化较早的西方国家的印证。在此，我们用两组其他数据予以说明。一组是经济合作与发展组织（OECD）国家的领导人数据，另一组是主要国际组织的领导人数据。表1列举了OECD组织34个国家的政府最高领导人——包括总统制或者半总统制中的总统、议会制中的总理和君主立宪中的首相——在1980—2016年的人数，以及其中法律人担任领导人的时间比例（精确到天为单位）。
表1 OECD成员国法律人才担任国家领导人的时间分布（1980—2016年）
从表1可以一目了然地看出，在OECD组织成员国中，法律人成为政府的最高领导人是非常普遍的现象。在1980年之前加入OECD，也是该组织的主要创始成员国的二十多个国家中，卢森堡等9个国家的法律人在最近37年（1980—2016年）中担任政府的最高领导人的天数达到50%以上。由此可见，法律人在现代化较早的国家里，不仅仅把持立法、执法和司法领域，在政府里负责行政决策也是非常普遍的现象。
不仅仅如此，主要国际组织的情况也反映了法律人才参与全球治理的普遍性（见表2）。
表2 部分国际组织中法律人才担任领导人的时间分布
*此表的“百分比”指的是法律型领导人任职天数在所有领导人任职天数中的百分比。所有领导人任职天数从该组织首位领导人开始任职之日起算截至2017年12月31日，扣除其间没有任何领导人任职的期间。
当然，尽管上文从理论层面论证了两波现代化对法律人才的不同需求，以及用经验数据说明西方国家中法律人才参与国内与全球治理的普遍性，但就中国而言，在现实中是否需要，以及如何选用法律人才参与国家治理，还需在中国的国情中进行具体思考。
当前中国对法律人才的现实需求
国家治理人才选拔兹事体大，必须基于真实的现实需求开展。这个部分主要讨论当下中国国家治理现代化对法律人才的具体需求。我们对需求的讨论从两个维度展开。一个维度是文章开头提到的“一体两翼”的“一体”，即治理体系与能力现代化，并区分前后两波现代化。另一个维度是“两翼”，即政党执政的视角和国家治理的视角；同时鉴于“走出去”战略之后中国外交的重要性，又把国家治理进一步分为内政和外交两个方面。
如此划分，总共有六个方面的需求，即分别从第一波和第二波现代化的视角，看政党执政、国家内政、国家外交现代化对法律人才的需求。表3对这六个方面进行了归纳，并在下文予以展开说明。
表3 不同治理领域对法律人才的需求
在现代化进程这个维度上，如前所述，第一波现代化与第二波现代化对法律人才都有需求，但其需求重心不一样。在从传统（乡村农业）社会到现代（城市工业）社会转型过程中，国家治理更需要的是“法律专业人才”，即那些娴熟法律技艺，能够很好从事科学立法、规范行政执法、提供公正司法，或者提供优质法律服务的法律职业人才。而在从现代（城市工业）社会到现代（全球风险）社会转型的过程中，法律专业人才固然也是需要的，但更亟须的是具有更宽广视野、具有更高超政治智慧，并重点是能够进行风险治理的“法律治理人才”。
事实上，十八届四中全会的《决定》第六部分以“加强法治工作队伍建设”为题，对当前中国法律人才的培育做了整体部署。其主要部分是对“法治专门队伍”（专门从事立法、执法和司法工作的法律人才）和“法律服务队伍”（主要包括职业律师、公司法务人员和公证员）的培育进行规划，属于前文提到的法律专业人才的培育。而有意思的是，该部分也提到“创新法治人才培养机制”。
但至于何谓“法治人才”，是完全等同前文提到的法治专门队伍和法律服务队伍，还是另有所指，《决定》对此语焉不详。习近平总书记在2017年5月3日视察中国政法大学时，就法学教育做了重要讲话，继续倡导“法治人才”的概念，并明确指出“法治领域如果不能人才辈出，法治人才培养上不去，全面依法治国也是不可能做好”。
在最近的一个关于法学教育的对话中，徐显明做了如下的阐释：改革开放四十年，法学专业培养目标从开始的法学人才，发展到后来的法律人才，再到如今的“法治人才”，相比较而言，“法治人才比法律人才的适应性更强，要求实践性更强”。本文认为，“法治人才”应该不仅仅包含了具有高超职业技艺的法律专业人才，也包括具备较强的实践能力，更为关键的是能够服务中国国家治理体系与能力现代化的法律治理人才。
相应地，在当下中国，无论是在执政党的执政领域，还是国家治理的内政与外交，都因为现代化的内在驱动力，而产生了如上述表3所描述的法律人才需求。
首先，对于执政党而言，其面临着自身组织建设的现代化以及执政能力现代化的问题，并在很大程度上是第一波现代化的问题，是在补课。其中，执政党现代化的最重要任务之一就是自身的理性化与制度化。当代研究政党政治的权威学者安格鲁·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）把现代政党的发展分为三个阶段：第一个阶段是个“团结体系”，其目标是实现共同利益；第二个阶段是对组织的制度化，并通常处在执政党初级阶段；第三个阶段是政党的高级阶段，是个“自然体系”，目标是生存以及平衡不同的利益，对领袖的行动自由有较大的制约，力图适应环境。
对于中国共产党而言，现阶段从革命党转变为执政党，还处于其执政党初级阶段，尽管自身也有弹性调试的生存能力，但作为执政党，其组织建设和执政方式并不完全制度化。
正因如此，党在十八大以后，接二连三提出“党内法规体系”建设问题，并进行了一些非常重要的建章立制工作，包括对巡视制度、纪检监察工作、人才选拔工作、统战工作等工作的规范化、制度化。毫无疑问，没有哪类人才比法律人才更有资格去承担完善党内法规体系的重任了。不过，相比较执政党高层和理论界对党内法规体系建设内容的高度重视而言，对于如何从人才选拔角度去实现这个目标，目前并没有得到太多的重视。
事实上，对于执政党的党内法规体系建设与执行，不仅仅是政党活动的规范化、制度化问题，而且还涉及更为根本的“党法”与“国法”衔接问题。相比较而言，前者更是一个技术问题，后者则涉及国家的宪制问题。因此，执政党非常有必要吸纳大量的法律专业人才进入自身组织，帮助实现自身的理性化和制度化建设。也只有这样，依法执政才不是一个空口号。同时，中国共产党在“新时代”的执政也面临着第二波现代化的挑战，在党内和执政的重大决策中，也需要法律治理人才在制度、程序和工作机制上做合理规划，帮助执政党防范执政风险，维护政权稳定。
其次，在国家治理的内政方面，对法律专业人才和法律治理人才的需求也是非常明显的。这一点相对清楚，本文不做过多解释。值得一提的是，就对法律专业人才的需求而言，执政党的思路是非常清晰的，大方向是对的，实际操作相对是成功的，并且也为将来法律治理人才的选拔，储蓄了大量后备人才。但是尽管如此，在内政事务中，目前法律人才的选任还是存在一些战略性的局限，即法律人才的培养和使用太局限于立法、执法、司法、法律服务和法学教研等法律专业之内。在今后，更应该注意的是内政事务中对法律治理人才的需求，培育并选任更多法律人才走向——与治理风险防范和化解相关的——重要岗位，尤其是行政决策和管理的重要岗位。
最后，值得强调的是，中国国家外交的现实环境产生了对法律专业人才和法律治理人才的迫切需求。进入21世纪以后，随着中国的崛起，尤其是中国企业“走出去”战略的实施，中国政府和公民一方面国际交往更加频繁、对国际事务影响力更大；另一方面也越来越多地遇到了麻烦与挑战。在这些麻烦和挑战中，法律风险（特别是诉讼风险）非常突出。不仅经济领域如此，政治领域更是如此；不仅中国的公民与企业遇到类似风险，政府所遇到的法律风险也并不罕见。
然而，现实问题是，中国明显缺乏相关的法律人才。在民间层面，尽管情况有所改观，但是中国律师、律所代理本国公民和政府打赢跨国诉讼的能力仍然不强。在政府内部，受制于当前相对固化的公务员选拔方式与途径，绝大部分外交领域中的领导干部缺乏法律素养，并不能很好地维护中国政府和公民的法律利益。因此，中国的外交领域已经产生了对法律人才的大量现实需求。
相对于诉讼中的法律需求而言，国际规则制定需要有更多的中国法律人才参与。随着中国大国地位的日益提升，在国内法治和国际法治的互动过程中，应据此明确国际定位，积极参与国际法治进程，掌握法治话语权。当然，执政党对此的认识也是清醒的。2014年的《决定》明确指出“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权与影响力”。
此后，时任副总理汪洋代表国务院针对法治中国建设中的涉外法律工作进一步指出：“积极参与全球治理，做国际规则的维护者、建设者，既是维护我国发展利益、塑造良好外部环境的迫切需要，也是国际社会的普遍期待。这就需要按照《决定》部署，积极参与国际规则制定，提升国际实务话语权，增强运用法律手段维护国家利益的能力。”
事实上，当今世界大国都特别重视外交中的“法律战”。在美国，继约瑟夫·奈（Joseph Nye）在多年前提出“软实力”之后，美国政府——尤其是希拉里·克林顿时代的美国国务院——开始倡导外交中的“巧实力”（smart power）。很显然，掌握国际行为准则的制定权，是当今外交领域最重要的“巧实力”。正如张文显所言，“法治是建构世界新秩序的根本保证”。
此外，如表1和表2所示，相当数量的OECD成员国领导人和重要国际组织的领导人都是法律人。这也说明，法律人在国际外交舞台上扮演了非常重要的领导角色。对于中国而言，尽管我们的经济总量已经位居世界第二，但是对国际事务主流规则的话语权很弱。而纵观人类历史，真正在历史上留下很多政治遗产并为后世所推崇的国家与政权，无不是在国内治理与国际事务中留下了很多制度经验；并且，这些制度经验也为这些国家在维护政府与公民的国际利益中抢占了先机。
事实上，先富起来的老牌资本主义国家之所以至今还能够保持领先性，不但在于他们通过前期积累起来的财富继续维持坚船利炮的先进性，还在于这些国家能够维持制定与执行法律制度的先进性，并以“现代法治”的面貌被大部分国家和地区主动地吸纳或强制地推广。这一道理对于中国如何在未来的国际事务中占领制高点非常重要。而具体的战略选择必然是在外交事务中，更加务实地、大范围地选用法律专业人才，以适应当前国际交往的现实需求。并且，也应当前瞻性地、重点突出地培育法律治理人才，并推荐到国际组织去任职，为他们创造机会参与甚至主导国际行为准则的制定，通过掌握国际行为准则的制定权、执行权和司法权来防范和化解全球治理风险，并尽可能减缓全球治理风险对中国政府与公民的负面影响。
简言之，无论是国内政治还是国际事务，无论是现实需求还是战略规划，无论是为党选才还是为国选才，当前中国时局都产生了对法律人才的多方需求。也因为这样，当前中国法律人才的选拔模式，必然是中国的，也是有特色的。它能否成功，必须思考中国特殊的政治语境，并寻找最“接地气”的制度接口和路径。
符合中国国情的法律人才战略
如果上文关于中国时局对法律人才的迫切需求的论证是合理的，那么接下来的问题自然是，如何对未来进行合理的人才战略规划？当然，关于从治理人才选任角度来推进国家治理体系与能力的现代化，无论是领导人讲话，还是执政党中央的文件与法规，都有所思考、有所谋略。
在此处，基于前文的学理阐述，本部分就如何从治理人才选拔角度实现文章开头提出的国家治理变革的“一体两翼”目标，提几点战略性的思路。总的来说，在当下中国，最大的政治现实是执政党主导的国家建设——通常所谓的“党建国家”。因此，在治理人才选拔方面，最重要的，也必须优先考虑的是为党选才，通过有效为党选才实现最终有效为国选才。在法律人才选拔上，也应当遵循这样的现实政治。因此，在现有体制的框架之内，依赖于现有的制度资源，设计出吸纳法律人进入体制的可行路径是至关重要的。
（一）探索“新三大法宝”为指导方针
前文提到，1840年以来的中国国家现代化历程，是一个“文治—武功—新文治”的过程，中国共产党也相应地经历了从革命党到执政党的角色转变。毫无疑问，在20世纪上半叶，通过武装革命夺取政权来重构中国的国家治理体系，共产党是成功的。而帮助共产党完成这个历史伟业的正是“三大法宝”：统一战线、武装斗争和党的建设。很显然，在全面落实依法治国方略、建设中国特色社会主义的新时期，“三大法宝”依然是非常重要的政治资产。
在“三大法宝”中，居首位的统一战线不仅在战争年代扮演了至关重要的角色，也一直是中国共产党在和平年代有效执政的手段之一。2015年，中共中央制定了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，并在2020年11月30日由中共中央政治局会议修订为《中国共产党统一战线工作条例》。
该条例第2条明确指出：“统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的重要法宝。”同时，执政党的自我建设不但没有过时，事实上也贯穿着整个中国共产党的革命与执政历史，并变得日益重要。尤其是，执政党的领导干部培养贯穿着中共的全部历史，并且保持着与时俱进的发展态势。
值得指出的是，在十八届四中全会《决定》的第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”，中共中央明确了加强党内法律制度建设和提高党员干部法治思维和依法办事能力的重要性和具体举措。
但是很明显，在建设“新文治”秩序的和平年代，三大法宝中的“武装革命”已经不符合时代特征。反之，自1997年中共十五大提出依法治国以来，法治中国建设已经深入人心，成为国家建设的目标共识，也是十八大以来执政党治国理政的基本方略之一。
因此，进入新时代之后，执政党有必要对“三大法宝”进行重新提炼与表述，用“依法治国”替代“武装革命”，并进行重新排序。本文认为，比较合理的表述方式是，把依法治国排在首位，然后是党的建设，最后是统一战线，因此可以表述为“依法治国、党的建设和统一战线”是新时期中共执政的“新三大法宝”。并且，以“新三大法宝”为指导方针，通过党的建设和统一战线的工作机制来夯实法律专业人才的选任路径，并创新法律治理人才的培养机制。
（二）创新“为党选才”的工作机制
在“新三大法宝”的指引之下，分别把依法治国与党的建设相结合，以及把依法治国与统一战线相结合，构成在执政党内部和外部“为党选才”的两大路径。两者之中，当然首先是前者，即通过合理的党内人才选拔机制来提升执政党的依法执政和掌控国内外治理风险的能力。因此，未来选拔法律人才的考虑重心是为党选才，通过改善执政党的执政能力来实现国家治理现代化和法治中国建设。目前，上述通过党建路径来选拔法律人才的工作部分已经实现，这主要体现在：其一，法科学生的入党比例相对较高；其二，法治工作队伍里面中共党员比例特别高。但是，这方面还有很大的可为空间，需要更加清晰的机制设计。
在这方面，与两波现代化的需求相呼应，应有短期之内的机制设计和中长期的机制设计。短期内，执政党的人才选拔还是尽可能充实党内的两类人才：一类是党内法规体系制定、执行和解释方面的法律技术人才，另一类是帮助党内法规体系与国家法律体系衔接的法律技术人才。这些大体上是前文提到的法律专业人才，属于“法治专门队伍”范畴。这些人才的培育和选任，主要是为了实现执政党自身的现代化。
在机制设计上，除了目前已经开始的党内法规体系的研究与人才培养以外，更重要的是把符合条件的法官、检察官、政府法制工作人员、法学学者以及律师吸纳到党内机构（党委、纪检机关、组织部门或者政法委）从事党内法规的制定、解释、修订、执行等工作，保障党内法规体系的健全运作，并推动党内法规体系与国家法律体系的有效衔接，更好地服务新时代的依法执政。
更为重要的是，为了适应中国从现代（城市工业）到现代（全球风险）社会的转型发展，执政党还需要更大范围、更深层次的机制设置，通过入党、干部选拔、干部培训、升迁奖励等组织途径来实现对法律治理人才的选拔，对执政党组织体系进行现代化再造，以实现国家治理现代化的宏伟目标。
在操作上，可以探索如下的工作举措。
其一，入党保持宽口径，保证执政党的全民代表性；其二，党内干部选拔上，适当向具有法学教育或/和法律职业背景的党员倾斜，为其提供培育实践治理能力的更多机会，使少部分优秀党员成长为真正拥有法治思维并驾驭风险治理的“关键少数”；其三，把基层治理同法律人才的培养相结合，在基层治理的关键岗位上（比如政法委书记），加大法律人才的比例，实现党内法律治理人才培养与基层治理有序化良好结合；其四，优化党校的课程体系，加大法治理论和依法治国实践内容的比例，聘请更多具有一线法律实务经验的优秀法官、检察官、律师、政府官员、企业家、国际组织官员等法律界和实务界人士为党校的学员授课，使党员干部能够到党校从法治视角对在治理中遇到的实践问题进行“回炉式”训练；其五，切实落实《中国共产党政法工作条例》，优化政法委的工作定位，使其成为中国共产党依法执政的主要臂膀，尽可能选任具有较好法治素养与行政管理经验的党员担任政法委领导；其六，由执政党的组织部门明确工作机制，落实《决定》中提到的“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。
简言之，把依法治国和党的建设高度融合，把法律人才的选拔培养纳入党的自我建设（尤其是组织和干部体系建设）作为系统工程来抓，在短期内尽快实现执政党的依法执政，维持政治稳定，在长期内通过这项工程，提升中国共产党处置国内与国际系统性治理风险的组织能力，使之成为全球杰出并具有制度先进性的执政党之一。
当然，除了把法律人才纳入自己的成员体系，执政党还可以同时在组织外联合更多的法律人，这也是依法治国与统一战线相结合的思路。在中国现行干部选任制度之下，体制内外的法律人分布有个显著特征，即从事立法、执法、司法等体制内法律工作的专业人员，基本上是中共党员；相对应的，留在体制外从事法律专业工作的律师和公司法务人员等法律人入党比例并不高。
很显然，律师、公司法务人员、公证员和法学学者等体制内外的非中共法律人才可以在国家治理现代化中扮演重要的角色。从整体布局上看，目前法律人才（尤其是律师）在统战工作中并没有明确的地位。考虑到目前针对法律人才的统战政策与做法比较散乱，可以考虑结合《决定》第六部分“加强法治工作队伍建设”的表述，出台一个专门针对法律人才的统战工作意见，以提升针对法律人才统战工作的层级和整体性。其核心目标是让党外的法律人才成为中共执政的盟友，为国家治理发挥法律技能和政治才能。
（三）夯实“为国选才”的良性实践
尽管“为党选才”是今后努力的主要方向，但是如何夯实已有的“为国选才”的实践，是必须坚持做的基础工作，也是前者发挥作用的保障。无论如何，党管干部，党的干部通过国家的工作机构发挥治理功能，是当前中国最大的政治现实之一。同时，执政党领导法治建设，既在一定程度上是全世界法治发展的普遍现实，也更是法治中国建设的真切写照。
考虑到这方面的实践比较成熟，本文不做过多的阐述，只提几点方向性的建议。
其一，正如《决定》第六部分所明确的，应当“建设高素质法治专门队伍”，“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”。这几乎是所有相关工作的基石，是国家治理体系与能力现代化的基石。
其二，习近平总书记一再强调“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”，《决定》第六部分也明确“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”，并且要“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道”。在实践中，应当对“关键少数”做更精准的界定，并切实把善于运用法治思维和法治方式推动工作的法律人才选拔到立法、执法、司法以及行政管理的关键岗位上去。
其三，切实落实全面建设政府法律顾问制度，让政府法律顾问不仅在立法、规范性文件制定、行政诉讼和行政复议中扮演重要的角色，更要让他们在党政重大决策中扮演关键的“合规官”角色。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其中明确指出“积极推行党政机关法律顾问制度，建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍”，但是实践中，党委政府内部法律顾问在重大党政决策中能够进行合规审查，并基于合规要求对重大党政决策进行否决的非常罕见，而外部法律顾问的“聘而不用”现象非常普遍。
最后，在中国政府日益在全球治理中扮演更加重要角色的时代，应当有意识地选拔法律人才担任政府的中高级外交官员，让这些专业人才在国际规则制定、全球事务治理中“发声”，维护中国政府与公民的合法利益，并推动全球事务中的“良法善治”。
值得强调的是，在法律专业人才和法律治理人才的培育和选任中，“为国选才”和“为党选才”是有机的统一。如果没有“为党选才”的步骤，在现行体制之下，“为国选才”也无从谈起——执政党培养人才再转化为为国服务，是目前“党建国家”的基本政治逻辑。反过来，如果只是“为党选才”而法律人无法在政府的岗位上发挥治理才能，则通过吸纳法律人才来实现国家治理现代化也会大打折扣。最终，无论夯实现有的良性实践还是创新人才选拔机制，都服务于中国国家治理现代化、法治中国建设和改善执政党的执政能力的同步推进。
结论：新时代、新人才、新秩序
本文的目的是从人事维度探讨中国国家治理现代化、法治中国建设和改善执政党的执政能力的契合点，并主张在夯实“为国选才”已有良性实践的基础上，创新“为党选才”的工作机制，并且双管齐下来培育和选任法律人才，尤其是法律治理人才。
这个主题看似是十八大以来的新任务，但追根溯源却是中国自晚清以来的老问题。1842年，魏源编著了多卷本的《海国图志》，成为中国“睁眼看世界”的第一人，并提出了“师夷长技以制夷”的政治战略。在魏源的时代，晚清王朝的国家治理体系与清廷的治理能力因为不适应国内外的新形势而出现了政治衰败，“人口的长期增长，渴望获得官职的文人数量相应的大量增加，以及由腐败、派系活动和无能所造成的清代国家的蜕化”。作为当时具有代表性、跨时代意义的知识分子，魏源把人才选拔视为晚清国家重构的重要方略之一。
然而，自魏源以降，尽管人才救国的呼声此起彼伏，但是，清王朝终究没能即时扭转颓败之势，亦未能实现对国家的现代化改造。晚清国家治理体系所出现的核心问题之一是——诚如国学大师钱穆所言——“人才无可表现，于是有大乱”。
自晚清以来的中国国家治理现代化的过程，也是对各色人才寻寻觅觅的漫长过程。并且，各个时代有各个时代的治理人才。在魏源时代，中华帝国处于旧式文治秩序的晚期，魏源思考的还是如何更好地吸纳（汉族）知识分子进入清政府，更好地维护帝国治理的秩序。而如今，中国的现代化是努力走向一种“新文治”的治理秩序，其内核是法治，也因此亟须法律治理人才。
在这个意义上讲，如果说国家建构和政权建设的根本是追求人民幸福的“政道”，那么无论帝制与儒家知识分子，武装夺权与革命者，法治与法律人才，都是“政体”的一部分，是实现根本政道的一种手段。法律人才在中国未来“新文治”秩序之“用”，主要在于他们所擅长的技术理性，也因此使他们极具现代性。当然，加大对法律人才之选拔，甚至对这个团体进行适当的比例倾斜，并不意味着让这个团体来垄断政治机会。否则，只会南辕北辙，甚至可能引发新的国家建制问题。
回顾中国百余年来的历史进程，对于国家秩序之重构，对于治理之现代化，对于治国人才之寻觅，我们的愿景是：“众里寻他千百度。蓦然回首，那人却在，灯火阑珊处。”
《中国法律评论》
2021年第1期（总第37期）
《中国法律评论》
基 本 信 息
定价：408.00元
出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2021年
册数：全年6册装
点击阅读原文，即可购刊包邮~
《中国法律评论》期刊与微信公众号
唯一投稿邮箱：
chinalawreview@lawpress.com.cn