黄宇菲：全国人民代表大会组织法的发展历程和法治意义｜中法评 · 策略
黄宇菲
全国人大常委会法制工作委员会宪法室副处长
本文首发于《中国法律评论》2021年第2期策略栏目（第179-186页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请参阅原文。点此可购刊。
本文是研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“健全保证宪法全面实施的体制机制研究”（项目号20AZD027）的阶段性研究成果。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人大及其常委会行使宪法法律赋予的重要职权，在国家治理体系中发挥着重要作用。1954年9月20日，一届全国人大一次会议在同一日通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下或简称全国人大组织法）；1982年12月10日，五届全国人大五次会议在通过了现行宪法后的第6天，通过了新制定的全国人大组织法。全国人大组织法是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度依据和保障。
六十多年来，尤其是1982年以来，全国人大组织法的有效实施，有力保证了党领导人民有效治理国家，保证了党和国家事业的连续性稳定性，保证了国家工作的制度化法律化，凝聚了各方面力量为实现国家发展目标不懈奋斗。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，推动人大制度和人大工作取得历史性成就。习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民代表大会制度的政体不动摇。
这是中国特色社会主义民主政治制度和发展道路的根本原则。为贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，落实党中央决策部署，体现宪法修改、深化党和国家机构改革新形势新任务新要求，十三届全国人大常委会启动了全国人大组织法的修改，由常委会法制工作机构认真总结实践经验，起草了修正草案稿，并经全国人大常委会两次审议后提请全国人大会议审议。
2021年3月11日，十三届全国人大四次会议高票通过了关于修改全国人大组织法的决定。这是现行全国人大组织法在1982年颁布实施之后的首次修改。全面准确贯彻理解全国人大组织法的核心要义，实施好、修改好这部重要的宪法性法律，对推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国、依宪治国、依宪执政，具有十分重要的历史意义和现实意义。
全国人民代表大会组织法的政治基础是人民民主
“一八四〇年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”君主立宪制、议会制、多党制、总统制等，中国在近代都曾经尝试过，但事实证明，这些制度在中国都行不通，都不能为实现国家富强、人民幸福提供制度保障。只有人民代表大会制度，才是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。
争取、巩固和发展人民民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标。我们党领导新民主主义革命，目的就是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治，争取民族独立和人民自由幸福，实现人民当家作主。1945年，毛泽东在与黄炎培关于如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”历史周期率的著名对话时表示，跳出周期率的新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。
中国共产党人是这样说的，也是这样做的。在带领中国人民取得新民主主义革命伟大胜利后，共产党领导人民建立中华人民共和国，使中国人民成为国家和社会的主人，开辟了中国人民民主制度的新纪元。
彼时，虽然国内战争尚未完全结束，全国实行普选产生全国人大和地方各级人大的条件尚不成熟，起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》就已经明确：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”1954年9月，一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》，其第2条规定，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，将人民代表大会制度以根本法的形式确立为国家的根本政治制度。
1982年宪法继承了1954年宪法有关规定，明确一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1975年宪法、1978年宪法对此也作了相同的规定。我国宪法始终将人民代表大会制度确立为国家的根本政治制度，全国人民代表大会作为在民主选举基础上产生的最高国家权力机关，是人民民主的最高体现。可以说，全国人民代表大会组织法的政治基础是人民民主。
全国人民代表大会组织法与1954年宪法同步诞生
《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》是全国人民代表大会制定的第一部法律（不包括宪法），于1954年9月20日与《中华人民共和国宪法》同一日通过。全国人大组织法的制定和发展，见证了我国人民代表大会制度确立和发展的历程。
一是同步起草。1954年9月12日下午，中华人民共和国宪法起草委员会第九次会议举行。会议讨论和通过了由刘少奇同志代表宪法起草委员会向一届全国人大一次会议所作的关于中华人民共和国宪法草案的报告。会议还修正通过了全国人大组织法草案、国务院组织法草案、人民法院组织法草案、人民检察院组织法草案、地方组织法草案。五个组织法草案由宪法起草委员会组织的起草小组分别起草，经过在京各方面人士和一届全国人大一次会议各代表小组多次讨论后，由宪法起草委员会修正通过，提交一届全国人大一次会议审议。
二是同步通过。1954年9月20日下午，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》之后，进入第二项议程，首先通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。会议在逐条宣读全文后，全体一致通过了全国人大组织法。其余四部组织法在9月21日表决通过。
三是同以全国人民代表大会公告公布。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过宪法和全国人大组织法后，当日会议主席团即发布《中华人民共和国全国人民代表大会公告》，公布宪法。9月28日，会议主席团发布《中华人民共和国全国人民代表大会公告》：“中华人民共和国全国人民代表大会组织法已由中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议于一九五四年九月二十日通过，现予公布。”其余四部组织法，则由当选为中华人民共和国主席的毛泽东同志签发主席令公布。
上述“三同”，充分说明全国人大在我国政权架构中具有基础性地位，全国人大组织法在法律体系特别是国家机构组织法律中起着支架性作用，是人民代表大会制度这一国家根本政治制度的梁柱和基石。
全国人民代表大会组织制度在曲折中发展
1954年全国人大组织法共四章38条。第一章“全国人民代表大会会议”，对全国人大会议的召集、代表资格审查、审议议案方式、会议进程、议案提出和表决、人事选举任免等作了规定。第二章“全国人民代表大会常务委员会”，对常委会组成、办事机构、会议召集召开、议案提出审议表决、人事任免等作了规定。第三章“全国人民代表大会各委员会”，对专门委员会的职责和构成、代表资格审查委员会的工作程序、特定调查委员会的组织等作了规定。第四章“全国人民代表大会代表”，对代表任期、权利义务、补选等作了规定。
1954年9月到1957年上半年，各级人大工作蓬勃开展，民主法制建设进程较快，全国人大及其常委会在此期间通过了八十多部法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度经济计划、预算，决定了综合治理黄河的方案等。从20世纪50年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。“文化大革命”期间，人民代表大会制度的运行受到严重影响，全国人大及其常委会无法正常行使宪法法律赋予的职权。
1978年12月，党的十一届三中全会纠正了“文化大革命”中和以前的“左”倾错误，实现了新中国成立以来具有深远意义的伟大转折，确立了实事求是的思想路线，确定了改革开放的重大战略方针。全党全国工作着重点正在有计划地转到社会主义现代化建设上来，广大干部和群众思想得到了解放，全国出现了安定团结、生动活泼的政治局面。人大工作也很快实现了历史性转变。全国人大及其常委会在党中央的坚强领导下，根据形势发展的需要和要求，开展立法、监督、人事任免、对外交流等各项工作。
1979年7月，五届全国人大二次会议通过了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法7部法律。全国人大在常委会法制委员会紧张而扎实工作基础上，三个月完成7部法律的起草、审议、通过工作，体现了最高国家权力机关的工作实效，给正处于战略转折中的国家和人民以极大鼓舞。
全国人民代表大会组织法重新制定，人民代表大会制度迸发生机活力
1982年9月，党的十二大召开，全面开创了社会主义现代化建设新局面。国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。1982年12月4日，五届全国人大五次会议审议通过了现行宪法。现行宪法在1954年宪法的基础上，对国家机构作了一系列新的重要规定：完善国家的领导体制和政治体制，发展社会主义民主，健全社会主义法制。该次大会根据新通过的宪法，并总结我国1954年全国人民代表大会成立以来的工作经验，重新制定了全国人民代表大会组织法，对1954年全国人大组织法作了较大的修改和补充，主要是对全国人大和全国人大常委会的组织和工作程序作了一系列的具体的规定。同时，还根据1982年宪法，重新制定了国务院组织法，修改了1979年地方组织法、选举法。
1982年全国人大组织法共四章46条，各章章名与1954年全国人大组织法相同。与旧法相比，调整了代表资格审查委员会的设置，规定了大会会议期间组成代表团，明确了大会会议主席团的职责，规定了议案和代表建议、批评、意见的划分及工作程序，明确了国家机构领导人和组成人员的选举提名和罢免程序，增加了质询，规定了各专门委员会的职权和构成。
至此，历经实践检验的、比较完善的全国人民代表大会的组织框架和制度基础形成，全国人大及其常委会、各专门委员会、全国人大代表和常委会办事机构、工作机构，在全国人大组织法规定的框架之下，按照宪法法律规定的程序履行职责，确保党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，切实保证和监督宪法实施。随着改革开放和社会主义现代化建设进程，人民代表大会制度这一根本政治制度开始迸发出前所未有的活力！
1982年宪法和全国人大组织法公布施行以来，全国人大及其常委会积极履行宪法职责，有力实施宪法。截至2021年3月，全国人民代表大会从第五届到第十三届，经历了8次换届，共举行代表大会会议38次、常委会会议240次，充分履行了立法、监督、选举任免等各项职责。
在立法方面，累计修改宪法5次，通过和修改法律534件次（不含宪法修正案），作出法律解释25件，作出法律问题和重大问题决定251件，中国特色社会主义法律体系建成并不断发展完善。
在选举任免方面，共完成了换届选举8次，依法按程序选举产生了8届全国人大常委会，选举或者决定任命其他国家机构领导人员和组成人员。在监督方面，每年人代会上均听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作报告，审查批准国家预算，并作出决议；全国人大常委会听取“一府一委两院”专项工作报告、审计工作报告；执法检查，法规规章和规范性文件备案审查，专题询问，代表视察、专题调研等监督方式不断创新、发展和完善。
党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，贯彻落实习近平法治思想特别是习近平总书记关于宪法的重要论述精神，全国人大及其常委会在推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督方面也有新进展，建立了新机制。
全国人民代表大会组织法的法治意义
习近平总书记在党的十九大报告中强调：“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。”“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”全国人大组织法的制定、修改和实施，从法律上保障和发展人民民主，从制度上推动和促进全过程民主，对于坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路、推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要的、基础性的法治意义。
（一）坚持中国特色社会主义政治发展道路，有力保障宪法确定的党的领导地位
现行宪法序言确定了中国共产党的领导地位，以历史叙事证明中国共产党的领导是历史的选择、人民的选择。2018年宪法修改，总结新中国宪法制定和实施的经验，进一步在宪法总纲规定的国家根本制度中充实“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容，把党的执政规律和中国特色社会主义建设规律内在统一起来。
习近平总书记指出：“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。”党领导人民通过人民代表大会制度管理国家，人民代表大会制度的发展完善也不断加强和改善党的领导，巩固党的执政地位，而绝不能削弱党的领导。全国人大组织法近四十年的实施，有力推进了党的领导制度化、法治化，有力保障了党的路线方针政策有效实施，有力保证了人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，确保中国特色社会主义民主政治始终沿着正确的政治方向发展，绝不走西方所谓“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子，巩固和发展了生动活泼、安定团结的政治局面。
（二）保障人民当家作主制度化，实现全过程民主
习近平总书记强调，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。宪法关于国家一切权力属于人民、人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大的规定，不是政治口号，需要严密完备、行之有效的法律制度予以落实。
人民当家作主这一社会主义民主政治的本质要求如何具体体现，以何种方式、通过何种途径才能有效实现，是一个需要认真研究和解决的重大而又复杂的问题。特别是对于中国这样一个历史悠久、人口众多、各方面情况差异很大的国家，在中央和地方层面实现、保证和发展人民当家作主，是历史新课题，没有先例可循，没有现成答案，只能把马克思主义国家学说的基本原理同中国的具体实际相结合，进行实践探索。
全过程民主是真实的民主，将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督彼此贯通起来，以在政治生活中实实在在解决人民群众关心的事。实现人民对美好生活的向往，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。全过程民主是不断发展完善的民主。中国共产党在从武装斗争到建立全国性政权的过程中，不断探索实现人民民主权利的政权组织形式，如苏区的工农兵代表大会、抗日民主政权中实行的“三三制”、解放区的人民代表会议制度等，最终通过政治协商会议过渡到人民代表大会制度。1954年人民代表大会制度正式建立并在全国范围内实行后，随着时代的发展、实践的需要，以及我们党对挫折弯路的总结，以人民代表大会制度为载体的人民民主也在不断发展完善。
中国特色社会主义进入新时代后，我们党不断推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，把中国特色社会主义民主的优越性充分展现出来，更好地满足人民群众美好生活中日益增长的民主需求。
全国人大组织法的制定和实施，以完整的制度程序确保完整的参与实践，从制度上和实际运行上保证人民民主体现到决策、管理、监督等“后选举”阶段的全过程。党的十八大以来，全国人大建立并落实委员长会议组成人员、常委会委员联系代表制度，完善代表联系群众制度，推动建立代表联系人民群众的工作平台和网络平台，健全代表意见建议处理反馈机制，使人民当家作主的民主权利更加有效落实，并以法律原则和制度的形式写进新修改的全国人大组织法中。
（三）有力推动和保障宪法实施，维护宪法权威
宪法第三章第一节以22个条文规定了全国人民代表大会的组织职权，第78条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”五届全国人大五次会议在通过现行宪法后的第6天就通过了全国人大组织法，本身就是有效推动和保障了上述宪法相关内容的实施。
在我国，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加快形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径。近四十年来，全国人大及其常委会依据宪法和全国人大组织法、立法法等法律，通过行使国家立法权，将党的意志通过法定程序转化成为国家意志，将人民的意志和最高利益法律化、条文化，由全国各族人民和一切国家机关遵守并贯彻实施，使之具有统一适用、一体遵循、一视同仁的性质。通过立法，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。目前，我国现行有效的法律数量为275部，宪法多数条文都通过全国人大及其常委会的立法得以实施，有效维护了宪法权威。
（四）实现最高国家权力机关内部组织机构的法制化
坚强有力、完备高效的组织机构，是有效行使职权的基础。全国人大组织法明确大会会议主席团的产生和职权，各代表团的组成和功能，常委会代表资格审查委员会、办公厅和工作机构的设立，各专门委员会的产生和工作内容等组织机构方面的内容，为全国人大及其常委会履行法律职责提供了强有力的组织保证。
全国人大组织法施行近四十年来，全国人大各组织机构在充分履行法定职责的同时，也有所发展。一些代表人数较多的代表团在审议报告、议案时，发展出代表团全团会议和小组会议两种模式，有效提升了审议效率和质量。专门委员会从六届全国人大的 6 个，发展到十三届全国人大的10个，各专门委员会在法律案起草审议、执法检查、专项工作报告、代表建议办理等工作中发挥着越来越重要的作用，并制定了各自的工作规则（议事规则）；“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，并增加了宪法实施、宪法监督、合宪性审查、宪法解释、宪法宣传等方面的职责。
全国人大常委会先后设立法制工作委员会、预算工作委员会等工作机构，常委会办公厅增设外事局、信访局、联络局等部门，更高效专业地为全国人大及其常委会、全国人大代表服务。根据香港基本法、澳门基本法的规定，在两个基本法实施时分别设立了常委会香港基本法委员会和澳门基本法委员会，履行基本法规定的征询意见职责。
（五）确保最高国家权力运行的规范化
全国人大组织法不仅是国家机构组织法，也是关于最高国家权力机关和人大制度运行的程序法。宪法明确规定了全国人民代表大会及其常务委员会的职权。全国人大及其常委会的各项工作程序是落实宪法规定的具体制度支撑，保证了全国人大及其常委会各项宪法职权的落地生根。人民代表大会是集体行使职权的机关，其行使职权的主要方式是召开人民代表大会会议和常务委员会会议，听取和审查工作报告、审议表决议案（包括法律案、人事任免案）、选举罢免国家机构领导人员和组成人员，这些工作程序性都很强。
全国人大组织法对代表大会和常委会会议召集和进行，议案的提出、审议、表决程序，法律案的审议程序，选举任命程序，代表资格审查程序，专门委员会工作程序，监督代表的程序等作出规定，保障最高国家权力机关行使职责“神形兼备”。近四十年来，最高国家权力机关的各项运行程序，在全国人大、全国人大常委会、各专门委员会等的工作实践中不断发展完善。
在立法方面，形成了法律案三审通过、宪法和法律委员会（法律委员会）统一审议、授权立法、备案审查、立法规划和计划、公开征求意见、法律案通过前评估等多项制度，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，维护社会主义法制统一。
在监督方面，常委会听取“一府一委两院”专项工作报告和审计报告、开展执法检查、开展专题询问，开拓了多种有效的监督方式。
在代表工作方面，进一步明确了人大代表的权利义务，完善了代表资格审查制度，细化了代表履职规范，加强了代表履职保障，强化了对代表的监督。
在会议组织方面，根据党中央决策部署和国家中心工作的需要，灵活加开常委会会议，探索增加常委会会议频次；根据新冠肺炎疫情防控需要，临时调整代表大会会期，探索常委会会议新形式，实现部分常委会委员远程视频参会和表决；在全国人大及其常委会、国家主席完成选举任命后，及时组织进行宪法宣誓。
此外，全国人大常委会还根据法律规定和实践经验，不断完善授予国家勋章荣誉称号和实施特赦的有关程序。
（六）促进带动人民代表大会制度全面健全完善
一方面，1982年全国人大组织法颁布施行后，根据改革开放的需求和人大工作的实践，全国人大及其常委会以全国人大组织法规定的基本制度为依据和出发点，先后制定了全国人大常委会议事规则、全国人民代表大会议事规则、代表法、预算法、立法法、监督法、宪法法律委职责决定等数部法律。其中，代表法、预算法、立法法在出台实施后，又随着全国人民代表大会组织机构和工作机制、程序的发展而修改完善，不断丰富健全了人民代表大会制度的内涵和外延，有力推动了国家治理体系和治理能力现代化。
另一方面，1982年以来，全国人大及其常委会在立法、监督、代表工作、对外交往等各方面均有创新性发展；党的十八大以来，党的机构改革、全国人大机构改革、国务院行政机构改革、国防和军队改革、国家监察体制改革、司法改革等持续深入推进，并取得重大制度性成果，全国人大及其常委会制定了监察法，修订了人民法院组织法、人民检察院组织法，统筹修改了系列军事国防法律，通过有关机构改革的配套性决定，为全国人大组织法与时俱进作修改提供了坚实的法律和实践基础。
习近平总书记强调，社会主义初级阶段是一个动态、积极有为、始终洋溢着蓬勃生机活力的过程。全国人民代表大会组织法近四十年的实施历程和成就充分表明，社会主义民主政治和人民代表大会制度的实践发展永无止境，制度探索创新永无止境。全国人大组织法的实施、发展和修改完善，必须着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，把坚定制度自信、宪法自信和改革创新统一起来，不断推进人民代表大会制度理论和实践创新。全国人大及其常委会行使职权，要紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署，保障人民民主全过程实现，回应人民群众重大关切，不断丰富和拓展最高国家权力机关工作的实践特色和时代特色。
党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会，对做好新时代人大工作、坚持和完善人民代表大会制度、深化依法治国实践提出明确要求，对推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展、健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治作出重大部署。2021年修改全国人大组织法和全国人大议事规则，必将推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展，推动新时代人大工作不断开创新局面，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出法治贡献、提供制度保障。
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出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2021年
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