章志远：行政诉讼程序繁简分流改革的法理解读｜中法评 · 策略
章志远
华东政法大学教授
本文来源为《中国法律评论》2021年第5期策略栏目（第170-176页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
本文系2021年度国家社科基金重点项目“行政诉讼实质性解决争议的制度构造”（编号：21AFX008）阶段性成果。
2021年5月28日，最高人民法院发布《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》（法发〔2021〕17号，以下简称《意见》），正式拉开了全国范围内行政诉讼程序繁简分流改革的序幕。
“从诉讼程序划分到繁简分流，既是时代变迁中行政审判制度命运的缩影，也是行政审判制度对社会急速转型的回应。”《意见》的起草，既严格遵循了《行政诉讼法》和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）等相关司法解释的基本精神，也充分吸收了一些地方法院近年来积极探索行政诉讼繁简分流改革的有益做法和全国民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的宝贵经验，有助于更加科学配置行政审判资源，有效促进行政争议实质性化解，更好实现行政诉讼制度监督行政和保障权利的目的。
《意见》的发布和实施，是我国行政诉讼领域的重大制度改革，有望引领人民法院行政审判制度能力的进一步提升，实现从“让司法更像司法”向“让司法更能司法”的飞跃。《意见》提出了诸多行政诉讼领域的新概念、新理念和新机制，应当引起行政法学理的广泛关注，为今后行政诉讼法的再修改做好充分的理论准备。
行政争议的诉前分流
习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”
在全面建成小康社会之际，举国上下正向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。身处百年未有之大变局时代，社会矛盾纠纷特别是行政争议能否获得公正及时化解，事关国家治理体系和治理能力现代化以及社会长治久安的实现。
最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（法发〔2019〕8号）明确提出：“创新发展新时代‘枫桥经验’，完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。”两年多来，“非诉调解前置的分流”“案后繁简分流的分道”“诉中府院协调的分进”构成了人民法院行政审判工作因应诉源治理理念的三重形态。
作为以有效调控行政诉讼增量为目标的诉源治理措施，行政争议诉前分流是《意见》开出的首个“药方”，能够强化行政争议的诉源治理和多元化解。相对于2014年修订的《行政诉讼法》而言，《意见》的这一规定起到了规范引领和政策助推作用，缓解了诉源治理改革与法律规范供给不足之间的紧张关系。行政争议诉前分流预期功能的发挥，有赖法院释明、诉前调解和登记立案制之间的有效衔接。
（一）法院释明是行政争议诉前分流的基础
作为一项重要的司法活动，行政诉讼释明是指“针对当事人在行政诉讼中的声明、陈述或举证存在不明确、不充分、不适当等情形时，由法官向当事人进行适当发问、提醒、告知，从而对相关诉讼内容和流程予以明了、补充、修正的一项制度”。行政争议的复杂性、行政审判的专业性、争议化解的多元性和当事人地位的悬殊性，都决定了法院行政诉讼释明活动的必要性。
2014年修订的《行政诉讼法》第51条首次规定了法院在立案登记环节针对“起诉状内容欠缺或者有其他错误”情形下的释明义务，《行诉解释》除对此进行重申外，还通过第94、95条针对当事人诉讼请求内容变更规定了法院释明义务。这种适度扩大化的做法，使得法官释明义务成为行政诉讼类型化的重要支撑，确保当事人的起诉不因诉讼请求的不确切而被拒之门外。
只让必须通过诉讼解决的行政争议进入诉讼渠道是诉源治理的初级目标，也是人民法院践行“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的必然要求。行政争议多元化解决机制的激活和利用，不仅需要依靠行政相对人的自主选择，更需要人民法院的积极引导。作为行政诉讼程序繁简分流改革的首要关口，行政争议能否顺利实现诉前分流，关键取决于人民法院对行政争议自身属性的准确判断和不同解决路径前景的科学评估。
具体来说，人民法院在立案登记制的实施过程中，要将较为狭窄的法定释明事项范围扩展到行政争议的诉前分流，努力实现行政诉讼数量源头减少和行政争议实质化解的目标。一方面，法院要及时通过释明活动的开展，引导行政争议流向行政复议、行政裁决、行政调解等其他非诉讼纠纷解决制度通道，使行政复议真正发挥行政争议解决的主渠道作用。另一方面，法院要立足行政争议实质性解决理念，通过释明活动引导当事人自行和解、行政机关自行纠错或者通过第三方进行调解，避免立案之后法院陷入无法实质性化解争议的境地。
行政争议起源于行政管理活动过程之中，争议化解资源同样掌握在行政机关手中，诉前分流的释明活动应当更多指向行政机关的自我纠正。作为行政复议、行政诉讼之前的独立救济程序，自我纠正具有“救济的及时性”“甄别的专业性”“救济的广泛性”“效果的警示性”“公信力的修复性”等多重效果，理应在理想的行政争议解决模式中发挥急先锋作用。
（二）诉前调解是行政争议诉前分流的关键
行政争议能否在诉前顺利获得解决进而实现预期的分流功能，不仅取决于其他行政争议解决机关的积极配合，更取决于作为行政争议当事人一方的行政机关的担当作为。鉴于法治政府建设的艰巨性和现实利益格局的复杂性，现阶段对行政系统在诉前实质性化解行政争议还不能寄望过高。尽管面临“有损法院中立形象、不符合立案登记制精神”的质疑，但诉前调解机制仍然不得不担负起行政诉讼繁简分流改革的关键角色。
面对法律规范供给的严重不足，行政争议诉前调解形式合法正当化的一种可能的解释方案是，将其视为《行政诉讼法》第60条规定的诉讼调解程序“提前到了诉讼开始之前”。不过，诉前调解与诉讼调解是两类所处阶段、制度目标、实施主体和程序保障均存在明显差异的程序制度设计，涉及调解与裁判关系、当事人诉权保障方式等重要事项的调整，最终还只能依靠行政诉讼法修改才能夯实其合法性基础。
正是由于实践需求与法律规定之间存在明显缝隙，《意见》才有了局部补强规范的空间。
具体来说，诉前调解的规范要求包括四个方面：一是诉前调解的全程留痕，即“开展诉前调解应在调解平台上进行，并编立相应案号”；二是诉前调解的院外实施，即充分利用委派调解、特邀调解、一站式诉讼服务中心、行政争议调处中心等既有平台优势，发挥好法院之外其他专业调解力量的作用，避免法院过早直接介入其中；三是引导当事人自行履行调解协议，即“通过将自动履行情况纳入诚信评价体系等，引导当事人自动、即时履行调解协议，及时化解行政争议”；四是出具有别于行政诉讼调解书的“行政诉前调解书”，即“经诉前调解达成和解协议，当事人共同申请司法确认的，人民法院可以依法确认和解协议效力，出具行政诉前调解书”。
与民事争议诉前调解所不同的是，行政争议诉前调解不仅涉及当事人合法权益的维护，而且还涉及公共利益和第三人合法权益的保护，人民法院应当慎重对待当事人双方的确认申请，实现诉前调解书与诉讼调解书的分离。这种新类型法律文书的推出，充分体现了《意见》在创新与守成之间的平衡。
（三）登记立案是行政争议诉前分流的限度
为了有效解决老百姓“起诉难”问题，2014年修订的《行政诉讼法》坚决贯彻十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的基本理念，增加了“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”的规定。这一关于立案登记制的安排虽然还存在一定缺陷，但对于行政诉讼“起诉难”问题多少起到了缓解作用。同时，《行政诉讼法》“总则”第3条第1款明确提出了“人民法院保障公民、法人和其他组织的起诉权利”原则，为充分保障当事人诉权构筑起严密的规范之网。
行政争议的诉前分流虽有充分的政策依据和迫切的实践需求，但诉前调解毕竟是在法定的登记立案之前人为地嵌入了另外一道程序，必须守住当事人行政诉权保障原则的底线。一方面，诉前调解案件的适用范围需要受到一定限制，且适用应当以尊重当事人自愿为前提；另一方面，诉前调解不宜久拖不决，尤其不能违背行政争议解决规律和当事人自身意愿无休止地消耗下去。
从一些地方行政诉讼繁简分流改革的实践来看，受诉前分流率的影响，这种有意拖延现象仍然存在。《意见》第6条第2款明确规定：“当事人拒绝调解或者未达成和解协议，符合法定立案条件的，人民法院应当依法及时登记立案。”可见，登记立案构成了对行政争议诉前分流的限制性规定，未来还应该通过诉前调解期限的明确和诉前调解时间扣除在当事人起诉期限之外的双重规定，进一步对行政争议诉前调解予以必要限制，有效防范行政诉讼繁简分流改革影响当事人行政诉权保障的潜在风险。
简易程序的制度升级
在行政案件一审普通程序之外建立相对独立的简易程序，一直是我国行政审判实践中优化行政审判资源配置、提高行政审判工作效益的探索之举。2010年11月17日，最高人民法院印发《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号），在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作。2014年修订的《行政诉讼法》以专节形式用三个条款单独规定简易程序，使之成为与行政诉讼一审普通程序相并行的独立诉讼程序，实现了简易程序的“入法”。在此基础上，《行诉解释》以四个条款对简易程序作出了进一步的细化规定。不过，几年来的行政审判实践表明，简易程序的适用效果很不理想。《意见》从流程简化和文书简化两个维度入手，旨在全面激活行政诉讼简易程序的适用。
（一）简易程序的流程简化
与《行诉解释》着眼界定适用简易程序行政案件的范围及非庭审事项适用简便方式通知所不同的是，《意见》立足当事人“用户体验”，健全简易程序的适用规则，努力实现“程序简化、权利不减”的双赢效果。具体来说，《意见》对简易程序流程的简化举措主要表现在以下三个方面：
一是在简易程序的启动上，赋予人民法院“法定”简易程序和“意定”简易程序适用的启动说明义务，从源头上激活简易程序。对于《行政诉讼法》第82条第1款规定的法定简易程序，《意见》提出人民法院可以发送“简易程序审理通知书”，向当事人告知审理方式、审理期限等事项；对于《行政诉讼法》第82条第2款规定的意定简易程序，《意见》规定人民法院“应当征求当事人意见”，征求意见的方式可以简化。
二是在庭审方式的简化上，赋予人民法院更多的自主裁量空间，如庭审注意事项宣布的省略、法庭调查和法庭辩论的合并、不受答辩期间和举证期限限制的迳行开庭以及一次开庭审结的原则等。
三是在法庭笔录的简化上，规定了经当事人同意可以庭审录音录像予以代替。
《意见》所开出的上述流程简化措施清单，使行政案件简易程序的适用场景跃然纸上。从人民法院的审判视角上看，发送通知、征求意见程序体现了对行政案件当事人程序选择权、利益处分权和诉讼知情权的尊重，为后续行政案件审理简化赢得当事人的积极配合奠定了基础；庭审程序打破常规，对纯粹程序性事项予以省略，直接围绕案件争议焦点进行庭审，有助于庭审效率的切实提高；迳行开庭的推广，一次开庭审结的要求，庭审录音录像对法庭笔录的取代，能够确保案件在相对较短的法定时限内结案。
从当事人参加诉讼的视角上看，不拘泥于繁文缛节，不受常规程序的过多限制，着眼行政争议焦点的迅速解决，能够真正提高当事人对繁简分流改革的获得感、认同感和满足感。这些实实在在的流程简化举措，使法定的行政诉讼简易程序更为便捷，更具人性化和低成本化色彩，从而真正与行政诉讼一审普通程序比肩而立，在提高行政审判工作质效上发挥更为积极的作用。
（二）裁判文书的同步简化
作为司法最终产品的裁判文书，不仅是案件是非曲直、纠纷定分止争的宣言书，还是人民法院展示司法公信力和司法能力的窗口。2018年6月1日，最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》（法发〔2018〕10号，以下简称《指导意见》），对于司法裁判的规范化具有“里程碑式”的意义。
《指导意见》提出，要根据案件社会影响、审判程序、诉讼阶段等不同情况进行繁简适度的说理，简案略说、繁案精说，力求恰到好处；同时规定适用行政简易程序审理的案件的裁判文书，可以简化释法说理。不过，受制于裁判文书公开改革的现实压力和裁判文书简化释法说理相关配套规定的缺失，行政裁判文书的简化并未推开，这也是行政诉讼简易程序适用率低的重要原因。
《意见》在对行政诉讼简易程序的具体流程进行简化的同时，也对裁判文书的简化作出了积极回应。《意见》第11条规定：“人民法院适用简易程序审理行政案件，可以简化裁判文书，但应当包含当事人基本信息、诉讼请求、答辩意见、主要事实、简要裁判理由、裁判依据和裁判主文，以及诉讼费用负担、告知当事人上诉权利等必要内容。”这种裁判文书内容事项清单列举的方式，为人民法院简化裁判文书释法说理预留了一定空间，有助于进一步提高行政诉讼简易程序的适用率。
简单案件的快速审理
与单一化的行政诉讼简易程序改革所不同的是，行政诉讼繁简分流改革则是立足系统论和整体观进行的一次全面性的行政诉讼制度改革，旨在实现“复杂行政案件严格规范审理”和“简单行政案件依法快速审理”的双重目标。
《意见》中的“一般规定”除创造性地界定“简单行政案件”的具体范围之外，还从不同层级法院对繁简分流改革的参与程度和法院建立行政案件快审团队上完成了繁简分流改革的顶层设计；第四部分“依法快速审理简单案件”的条款最多，主要从处理过程快捷和处理结果简化两个方面着手，使行政诉讼程序设计能够真正回应当事人多样化的司法需求。
（一）快速审理的程序设计
《意见》首创“简单案件”概念，除了包括《行政诉讼法》第82条规定的适用简易程序审理的第一审行政案件外，还从实现审判组织与案件类型、审理程序精准匹配的视角设计了多元化的快速审理程序，切实发挥优化行政审判资源配置的功效。
就一审法院审理的其他简单案件而言，还包括“不符合法定起诉条件的”“不服行政复议机关作出的不予受理或者驳回复议申请决定的”“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的政府信息公开类、不履行法定职责类以及商标授权确权类行政案件”等三类情形，这是对适用行政诉讼简易程序案件范围的大幅度扩展，体现了简单案件快速审理与简易程序审理案件之间的分野；就二审法院审理的简单案件而言，除了一审法院按照简单案件快速审理的上诉案件外，还包括“当事人撤回上诉、起诉、按自动撤回上诉处理的案件”“针对不予立案、驳回起诉、管辖权异议裁定提起上诉的案件等”情形；就高级人民法院而言，则可以“探索开展行政申请再审案件繁简分流工作”。
这组规定为简单案件分别适用简易程序、普通程序快速审理、二审程序从快办理提供了明确的规范依据，是对传统行政诉讼程序制度的重大调整，体现出诉讼程序价值的多样性和类型适用的灵活性。
《意见》对简单案件快速审理的创新性机制设计，还体现在“庭审笔录适当简化”和“集中立案、集中处理”上。按照《意见》第18条的规定，依法快速审理的简单行政案件，庭审笔录可以适当简化。相关庭审录音录像应当制作光盘等存储介质，一并入卷归档。
与适用简易程序审理行政案件庭审录音录像代替法庭笔录“需经当事人同意”相比，法院对简单行政案件庭审笔录简化处理的司法裁量权更大，有助于促进行政案件审理的“快慢分道”。在当前行政征收征用、行政赔偿补偿、强制拆除等案件的审理过程中，往往存在大量不同当事人针对同一个或者同一类行政行为分别提起诉讼的“串案”现象，有的还夹杂着大量政府信息公开或不履行法定职责诉讼案件，使人民法院的行政审判工作面临程序空转、滥诉困扰、裁判结果不统一等挑战。
为了快速解决这些批量类案，《意见》第20条专门设计了“集中立案，由同一审判团队实行集中排期、开庭、审理、宣判”的工作机制，缓解人民法院串案审理的压力。尽管这一规定尚属行政审判具体工作机制层面的调整，但也为旨在解决系列性、群体性行政争议的“示范诉讼”制度的建立奠定了基础。
（二）要素式裁判文书的制作
《意见》除了从审判组织、程序简化上助推简单案件的快速审理之外，还就裁判文书的进一步简化作出了特殊的制度安排。《意见》第19条规定：“对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的政府信息公开、不履行法定职责、不予受理或者程序性驳回复议申请以及商标授权确权等行政案件，人民法院可以结合被诉行政行为合法性的审查要素和当事人争议焦点开展庭审活动，并可以制作要素式行政裁判文书。要素式行政裁判文书可以采取简易方式，按照当事人情况、诉讼请求、基本事实、裁判理由和裁判结果等行政裁判文书的基本要素进行填写。”
“要素式行政裁判文书”概念的提出，是对《指导意见》中“简化裁判文书释法说理”的具体化，为简单案件快速审理提供了强有力的制度保障。要素式行政裁判文书可以采用一目了然的表格式文书形式，在当事人情况、诉讼请求、基本事实、裁判理由和裁判结果等要素栏目内简单填写相应的内容。这种精简版行政裁判文书的制作便捷高效，能够使行政法官从大量简单行政案件的审理中解脱出来，从而集中精力审理复杂行政案件。
结语：稳健推进中的繁简分流
《意见》是在全面考量多种价值目标的基础上制定的，为全国范围内的行政诉讼繁简分流改革指明了方向。就人民法院自身而言，既面临行政案件数量持续增多与行政审判力量不足之间的现实矛盾，又面临实施好行政诉讼法坚持依法审判与积极参与社会治理实现行政争议多元化实质解决之间的紧张关系。
2014年修订的《行政诉讼法》虽然使行政审判制度迈向了“2.0版”时代，但司法谦抑与能动司法、争议化解与依法裁判、服务大局与权利救济之间的争论与弥合始终未止。
六年多来，最高人民法院不断通过发布司法解释、司法文件、典型案例等多种方式，努力消弭行政诉讼法文本规定与行政审判实践之间的缝隙，不断回应审判实践提出的新问题。《意见》以视野更为宏大的行政诉讼程序繁简分流改革超越了一审简易程序与普通程序分立的制度安排，向优化司法资源配置、提高行政审判质效迈开了坚实步伐。
无论是新增的行政争议诉前分流和简单案件快速审理，还是法定简易程序的升级改造，《意见》所推出的一系列新制度和新机制都应当得到有效实施，从而产生与经全国人大常委会正式授权开展的民事诉讼繁简分流改革试点相类似的效果。
“《行政诉讼法》的修改记录了这个时代推进法治的努力，但也反映出中国法治进程的阶段性和局限性。”《意见》的制定虽有充分的法律、政策依据和实践需求，但其良法美意能否如愿实现还有赖各地法院实际操作中的精准理解。
就近两年来一些地方的行政审判实践而言，繁简分流探索还存在不少急功近利之举，如人为设置诉前调解结案率、万人成讼率、案件协调化解率，过多机械套用民事诉讼繁简分流规定，采用过于简化的令状式裁判文书，以实质性化解行政争议为名消极对待行政审判应有的监督行政机关功能，以遏制滥诉为名忽略系列案件背后原始争议的真正解决。
《意见》有关简单行政案件的司法认定、适宜诉前化解方式的司法引导、是否开庭审理的司法裁量、简化释法说理式裁判文书的司法适用、集中排期审理宣判的司法判断等新规定，都赋予法院很大的司法裁量权适用空间，如果选择不当就可能陷入消减当事人诉权保障的被动境地。
值得关注的是，受新冠肺炎疫情肆虐和诉源治理政策的双重影响，全国法院一审行政案件数量在持续增长五年之后于2020年首次开始出现回落，加之四级法院职能定位的不断优化和行政复议化解行政争议“主渠道”作用的有效发挥，行政诉讼“案多人少”的现实矛盾已经得到很大程度的缓解，行政诉讼繁简分流改革的步伐也需要更加稳健。
人民法院只有坚持2014年《行政诉讼法》修订所确立的“解决行政争议”“保护合法权益”“监督行政机关”的三重制度目的，切实担负起全面、充分、有效保障当事人行政诉权的神圣职责，才能贯彻落实好《意见》的精神要义，通过构建分层递进、繁简结合、供需适配的多元化行政争议解决体系，提升新时代人民群众对行政诉讼制度的内心认同。
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