李曙光：论我国《企业破产法》修法的理念、原则与修改重点｜中法评 · 专论
主持人按
2006年颁布的《企业破产法》是我国市场经济的基础性法律，时至今日施行已近15年。15年来，一方面，我国自2015年启动供给侧结构性改革，破产法作为改革点的作用日益凸显，受到中央高度关注，党中央、国务院多份文件先后强调完善企业破产制度的重要性。另一方面，随着近年来我国社会经济环境的巨大变化和各级法院破产案件数量的几何级增长，通过修改破产法来从根本上回应现实需求逐渐成为各界的共识，每年全国“两会”均有多名人大代表和政协委员提交相关议案。在此背景下，《企业破产法》的修改被列入十三届全国人大常委会立法规划和2021年年度立法工作计划。目前，破产法修改已进入关键阶段。
同时，我国破产法理论与实践均取得长足进展。在理论研究上，近年来，对破产法的研究空前活跃，原来从事破产法研究的教授全国不超过10人，现在百名专任师资也挡不住，专业研究队伍更是庞大。各地破产法讲座论坛如雨后春笋，论著论文汗牛充栋，破产法学研究如火如荼。在实践中，全国各地重点城市先后设立了14家专门的破产法庭，各省设立了100余家破产审判业务庭，130余家破产管理人协会也竞相成立，破产法律实践进一步向纵深发展。
当此之时，《中国法律评论》2021年第6期专论栏目推出“破产法修改的理论、实践及疑难问题”专论，希冀通过学术探讨进一步厘清我国破产法律制度应当遵循的基本逻辑的价值取向，达成理论共识，为即将启动的《企业破产法》修改做好理论储备和理念引导，并对破产法律实践产生积极影响。
在本期专论中，李曙光教授对本次《企业破产法》修改的理念、原则及修改重点进行了系统阐述，文章立足于法律实施过程中呈现的特点和暴露的主要问题，在详细论证破产法修改应遵循的市场化、法治化的理念及相关原则的基础上，全面地提出了完善破产法的各项建议。韩长印教授聚焦中小企业的重整问题，从中小企业重整的困境及成因出发，在反思了绝对顺位规则下剥离出资人权益这一做法的局限性后，论证了在中小企业重整中保留出资人权益的正当性及相应方案。贺丹副教授围绕个人破产的制度构建，以比较法为借镜，探讨了我国破产免责制度的构建动因，并对其主体范围、决定模式、条件、效力等制度安排提出了具体方案。刘颖副教授关注破产法中合同规则体系的完善，分析了《企业破产法》现行合同规则的立法目的、适用对象及局限性，并以此为前提论述了就特定类型的合同通过设置特别规定来限制管理人的选择权的理论依据及立法方案。司伟法官强调重整程序中对绝对优先原则的坚守，在考察绝对优先原则的规范和价值且总结相对优先原则的质疑和反思的基础上，着重辨析了两者的优劣，并结合我国的现实提出了修法建议。
李曙光
中国政法大学教授
破产法修改理念与原则的确定，应在吸取之前立法经验基础上，立足市场化、法治化基础，关注中国破产法面临的最紧迫问题，面对国际化大势，并有利于推进破产法的现代化。此次破产法修改应集中于破产法实施中的问题，包括破产法的适用范围、管理人制度、重整制度、简易程序、债权人权益保护、法律责任等重大问题；同时，还应重视关联企业合并破产制度、债务人财产制度、破产清算制度、破产费用与共益债务、金融机构破产制度、跨境破产法律制度、破产企业职工权益保护等制度的完善。在法律修改过程中应考虑破产法院与破产行政管理机构设立、信用修复制度的完善以及与民法、刑法等法律的衔接等配套机制问题。
（一）《企业破产法》实施过程中呈现的特点
（二）《企业破产法》实施中的主要问题
二、《企业破产法》修改的理论基础与理念、原则（一）《企业破产法》修改的“市场五论”基础
（二)关于《企业破产法》修改的理念
（三）《企业破产法》修改应遵循的基本原则
三、《企业破产法》的完善建议（一）关于《企业破产法》重点问题的完善建议
（二）关于《企业破产法》其他制度的完善建议
（三）关于其他配套制度的修改建议
本文来源为《中国法律评论》2021年第6期专论（第25-40页），原文21000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。
在此特别致谢中国政法大学破产法与企业重组研究中心《企业破产法》修法研究组贺丹、陈夏红、张钦昱、刘颖、赵天书等教师。本文的写作，部分参考了他们的研究成果。
《企业破产法》在我国社会主义市场经济体制构建、推动供给侧结构性改革、治理“僵尸企业”和产能过剩中发挥着积极作用。一部好的破产法有助于促进社会主义市场经济体制的完善，使市场在资源配置中起决定性作用，有助于优化营商环境，防范化解重大金融风险，提高经济发展质量。同时，破产法在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中扮演着重要角色，在整个市场经济体制中的基本法功效和作用日趋凸显。
根据十三届全国人大常委会立法规划和2021年度工作要点，《企业破产法》（修改）已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划初次审议项目，由全国人大财经委负责牵头组织起草草案。为提高立法修法质量、促进法律有效改革与实施，需评估分析《企业破产法》的实施状况，研究破产法实施中出现的新情况、新问题与新的制度突破以及所涉重点问题，明晰破产法修改的方向、理念与原则，并有针对性地对重点问题及重要制度进行修订。
《企业破产法》实施的特点与存在的问题
《企业破产法》实施的十余年里，法院审理破产案件不断增加，破产案件案由分布日益多样，法律条文应用频率持续提高，《企业破产法》日益成为市场经济发展的助推器。
从破产案件数量来看，2013年，全国各级法院审结的企业破产案件数为1998件；而到2019年，破产案件受理量已达2万多件；2020年，仅江苏省一省法院就受理6000多件企业破产案件。2007—2020年，全国法院共受理破产案件59,604件，审结破产案件48,045件。2017—2020年受理和审结的破产案件分别占到法律实施以来案件总量的54%和41%。
其中，从破产程序类型的适用情况看，破产清算程序被适用的比例明显高于重整及和解。破产清算约占破产案件总量的90%，重整约占10%，和解不到1%。从地域分布来看，东部地区破产案件数量占到全国的近80%，浙江、江苏、广东三省约占60%。从企业性质来看，2020年民营企业破产案件占案件总量的近90%。但从企业退出市场的方式来看，破产程序作用并未充分发挥。2020年全国企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业3908户，占比仅约1‰。
从以上数据来看，由于中国地域辽阔以及经济发展阶段的差异，破产法在中国的实施还是很不平衡的，其法律实施的功效还有很大提升空间。
（一）《企业破产法》实施过程中呈现的特点
第一，《企业破产法》以供给侧结构性改革与优化营商环境为实施背景。当前《企业破产法》实施的重要背景，一个是全球经济形势的变化，二是国内供给侧结构性改革进入到关键阶段，僵尸企业的处置、降杠杆等工作进入深水区，营造良好营商环境的需求也不断提升。《企业破产法》能否有效实施，与我国的供给侧结构性改革、市场经济体系的建立与营商环境的改善具有密切关系。
第二，有重大影响力的破产案件愈来愈多。从早期的东北特钢与江西赛维公司破产案，到近期的北大方正、海南航空、南京雨润等企业先后进入破产重整，破产程序越来越多地用于大型企业的拯救。在这一时期，也出现了新中国第一家按照市场经济破产法裁定破产的商业银行。2020年11月17日，包商银行因无法清偿到期债务申请破产清算，北京市第一中级人民法院于2020年11月23日裁定受理， 并于2021年2月7日裁定宣告包商银行破产，包商银行负债总额超过2000亿元。
第三，专业化队伍的建设需求与日俱增。专门的破产管理人团队和破产审判队伍的建设，强调管理人的职业素养和专业道德，以及破产法官的专业化审理和整个审判机构的专业化。目前全国已建立14家专门的破产法庭，100个专业的破产审判庭，全国共有从事破产审判工作的员额法官417名。管理人队伍也有组织成规模发展，目前，全国共有机构管理人5060家、个人管理人703人，各地共成立了131家管理人协会。专业队伍有效推动了破产法的实施。管理人团队专业化、审判队伍专业化、审判程序规范化、裁判规则标准化、绩效考评科学化，对破产法的进一步完善提出了新的要求。
第四，破产案件的类型更加复杂，法律关系更加多元。当前出现很多上市公司破产重整案件、关联企业破产案件、房地产企业破产案件、中小型金融机构甚至有一定规模的商业银行破产案件等，涉及的债务金额、债权人数量巨大，法律关系复杂。例如北大方正集团业务横跨医疗、信产、金融、教育、地产等多个板块，下属公司超过400家，包括境内外6家上市公司。海南航空321家合并重整的企业债务总额为7467.02亿元。此类案件受到业界的广泛关注，既与现在的去产能、中美贸易摩擦和企业的降杠杆密切相关，还涉及处置各种不良资产等技术性问题，其背后涉及的各种复杂的破产法律关系值得深入的研究。
第五，《企业破产法》实施过程中政府政策与司法政策相互推进。近年来，国家有关部门也制定了相关文件促进破产制度的实施和完善。如2018年国家发改委等11部门发布《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》；2019年国家发改委、最高人民法院等13部门印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》等。同时，最高人民法院出台了多部破产法司法解释及司法政策，对破产法实施中的重大问题作出了指导。
（二）《企业破产法》实施中的主要问题
1.破产法的适用范围过窄
首先，《企业破产法》是仅适用于企业破产的“半部破产法”，缺乏个人破产制度，导致其对个人债务问题无法处理。根据中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》，我国城镇居民家庭负债参与率高达56.5%，负债集中化现象明显，家庭负债结构相对单一，居民家庭金融资产负债率较高，存在一定流动性风险；部分低资产家庭资不抵债，违约风险高；中青年群体负债压力大，债务风险较高；老年群体投资银行理财、资管、信托等金融产品较多，风险较大；刚需型房贷家庭的债务风险突出。
另外，我国个体工商户在市场主体中占较大比重，据国家市场监督管理总局统计，截至2020年3月15日，全国实有各类市场主体1.25亿户，其中企业3905万户，个体工商户8353万户，农民专业合作社219万户。在企业融资或市场交易中，金融机构或交易方往往还会要求企业的股东、实际控制人及其家庭成员提供保证担保，在企业不能偿还债务时，为企业提供保证的自然人就陷入债务困境，且无法通过法律途径调整其债务。单一的企业破产法律制度无法为陷入困境的自然人提供保护，无法有效防范消费金融引发的系统性风险。
其次，《企业破产法》未规定金融机构破产制度。近年来，在经济下行趋势下违约债规模增长，银行等金融机构爆雷事件频发，反映出金融风险正不断增长，破产法中金融机构破产制度不健全的问题越发严峻。目前的金融机构破产规则散见于各部门法中，碎片化的法律规则不利于统一协调处置金融机构风险。建立统一的金融机构破产制度是防范和化解金融风险，推动供给侧结构性改革和贯彻“六稳”方针的重要抓手。
最后，《企业破产法》未充分考虑其他主体破产问题。如企业法人之外的组织（合伙企业、个人独资企业）仅能参照适用破产清算程序，无法使用重整、和解程序以更充分地利用破产程序进行债务调整与公平清偿；适用范围未考虑非营利法人；未规定地方政府债务的处理；在农业、教育等领域，现行特别法律对清偿顺序作出了不同于破产法的规定等。
2.管理人制度问题
第一，临时管理人制度的缺失导致债务人企业管理存在真空期。虽然规定法院在裁定受理破产案件时应一并指定管理人，但在需要公开竞争选任管理人的案件中，由于选任所需时间较长，很难实现受理即指定，出现企业已经进入破产程序但尚未任命管理人的情况。这一方面会延误审限，致使管理人无法在法定期限内按时提交重整计划草案；另一方面易于产生债务人企业擅自腾挪资产、转移销毁文件等违法行为。此外，若延期确定管理人时间过长，将影响对债务人企业未履行完毕合同能否继续履行事宜的认定。
第二，管理人角色与履职问题。一是部分管理人的能力素质达不到破产事务处理的要求，在履职过程中漏报错报债务人企业信息，有的管理人接办案件后，并没有将精力投入案件中，甚至还有可能转包业务。二是管理人履职缺乏保障，在履行财产调查、财产保全等法定职责时均存在障碍。办理无产可破案件时，没有基本的执业费用。管理人名册产生的规则也不统一。很多地方有排斥外地管理人的现象。
第三，管理人行业自治问题。实践中管理人缺乏统一管理机构、没有统一的职业伦理、行业纪律与业务操作规范，缺乏行业的沟通交流、互通互享机制以及必要的培训。
第四，对管理人的法律责任、监管以及报酬方面没有适应破产形势发展的细致规定。
3.重整制度问题
其一，目前《企业破产法》中有关重整的规定缺乏对于困境企业是否具有拯救价值的识别机制、审查机制和听证机制。其二，重整中的债务人自行管理运用不多，往往是行政干预性强的清算组模式，使市场化的重整难以进行。其三，目前的重整法律规定缺乏对于重整中战略投资人的激励机制。其四，重整中的强裁制度在实践中常被滥用。其五，对于上市公司的重整，缺乏懂得金融市场、能够整合资源的专业管理人的介入。其六，实践中各地运用的预重整制度没有法律依据。其七，对于中小企业重整，没有简易重整程序。
4.简易程序缺失问题
在破产实践中，大量的破产案件是中小微企业破产案件。但按照目前的破产法规定，破产程序时间周期较长，审判效率较低，繁简案件混为一体，破产程序成本过高。中小微企业在适用破产法时，有畏难情绪。对于债权债务关系简单，债权人不多，企业规模和债务规模不大的企业，依目前破产法规定形成的破产成本对于这些企业而言过于高昂。
5.担保债权人的权利保护问题
在破产实践中，担保债权人的保护问题突出。现在一些重整案件，为了使重整成功，往往会侵害担保债权人的利益，比如没有经过担保债权人同意，法院裁定注销物权登记、强行置换担保物权、降低担保物的评估价值、让担保债权人出资解决破产费用、降低担保债权的清偿比例等。在制度上，这表现为破产程序中担保债权“中止制度”适用范围不明，存在两个问题。一是没有明确列举暂停行使担保债权的种类，二是未排除对于重整程序而言无意义的担保债权。担保债权人在破产程序中的权利行使受到较大限制。
6.债权人会议制度问题
首先，债权人会议成员范围不明确。根据《企业破产法》第59条规定，只要依法申报的债权人都具有出席债权人会议的资格，没有申报的债权人无法在债权人会议上行使投票等权利。因此，债权的申报是债权人成为债权人会议成员并享有表决权的前提条件。但这一范围过于笼统，对于实践中债权人会议成员范围的确定并不能起到足够的指引作用，反而需要从其他法律中寻求解释，以致对于债权人会议的召开，在最开始的阶段就造成了不便与混乱。
其次，债权人会议管理人选任职权缺失。目前，我国债权人会议对于管理人的更换没有决定权，只有建议权，但管理人作为债权人会议的意思机关，理应从债权人会议中产生并对债权人会议负责。如果直接由法院任免，在债权人会议对其任免影响有限的情况下，难以说明管理人代表了全体债权人之利益而非法院职能之延伸。
7.法律责任问题
第一，管理人责任问题。首先，我国尚未形成统一的管理人是否勤勉尽责、忠实履行职务的认定标准，这会导致实务判断标准尺度不一，难以作出统一处罚；其次，管理人作为案件实际推动人，被追责则可能导致破产程序的停滞，致使各方利益受损。法院与管理人往往目的一致，均以实现公平、高效推动破产为目的，亦不希望此类情况发生。因此，未来立法一方面应当对具体的判断标准、处罚标准作出明确，另一方面则应建立完善的监督机制，引导并监督管理人履职。
第二，债权人委员会责任问题。破产法规定了管理人和破产债务人的责任，但缺乏对债权人委员会民事责任的规定。债权人委员会在履行职责的过程中，负有诚信义务。如果因为故意或重大过失给债权人造成损害的，依然可以依据民法及相关法律请求其承担适当的民事责任。
第三，债务人责任问题。首先，破产法对企业管理层忠实与勤勉义务的规定与公司法的规定有重叠，界限不清晰。其次，缺乏对企业经营管理人员申请义务的规定，导致长期资不抵债应当进入破产程序的企业无法进入破产程序，大量僵尸企业存在，带来社会资源的浪费和经济秩序的混乱。
8.破产法与其他法律的衔接问题
首先，《民法典》的出台，使得《企业破产法》面临如何衔接的问题。《民法典》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织，法人又分为营利法人、非营利法人和特别法人，破产法未对自然人、非营利法人和非法人组织的破产能力作出积极回应；破产撤销权的适用范围难以适应《民法典》中可撤销行为的规定；《企业破产法》中的破产宣告制度影响破产程序效率，且带有惩戒主义色彩，而《民法典》中仍有大量涉及破产宣告的内容。
其次，应关注破产法与刑法的关系，《刑法》中的破产类罪名过少，相应罪名的适用主体、行为规范和法定刑规定也不完善。
最后，破产法与诉讼法等程序法的衔接也有不完善之处，包括破产程序中保全的解除与执行的终止，以及民事诉讼或仲裁的中止和承担等。
《企业破产法》修改的理论基础与理念、原则
党的十九大报告指出，全面准确贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，必须“坚持全面深化改革”，“坚持新发展理念”。《企业破产法》的更新和完善有利于回应十余年间实践中涌现的新问题，对市场经济的高质量发展具有十分重大的现实意义和长远价值。此次破产法的修改需要首先明确修法的理论基础，以及建立在这一基础上的破产法修改的理念与原则。唯其如此，破产法方能成为新发展格局下服务结构性改革、优化市场资源配置、维护高效透明市场化秩序的基础法律。
（一）《企业破产法》修改的“市场五论”基础
破产法有其深厚的理论基础，一则来源于法律自身所具有的权利理论，二则根植于市场经济理论。
破产法是以界定、确认、调整与保护权利和权益为中心的法律，破产法规则起源于对债权人权利的保护以及对债务人的惩罚。德沃金（Ronald M. Dworkin）在《认真对待权利》一书中，以一套资源平等的自由主义式的政治道德观来作为法律的基石，它优于传统资源平等观，给予“集体责任”和“个人责任”同等的重视。这种理论与破产法既要考虑个体效率，又要考虑社会成本的理论很相近。权利基础在破产中体现为：破产法的游戏规则重点是清理债权债务关系，要解决权利的界定、平衡和保护问题。
随着社会文明的发展，破产法更加强调对于债权人、债务人的尊重和保护，更加强调对债权债务关系在法律上的界定确认与调整，其权利保护在高度与强度上均较此前有较大提升。破产法通过协商、沟通、调解等更加细密的制度如债权人会议、债权人委员会、管理人制度等，提升对权利保护的高度；通过对破产逃废债的打击、反对破产欺诈的制度设计，提升对权利保护的强度。更加文明、先进的破产法就是更尊重债权人债务人权益的破产法，对其权益保护更好的破产法，更加强调权利意识与权利运用的破产法，更加动用国家强制力保护破产中各方权益的破产法。现代破产法的权利保护更加细分、更加精细化。
破产法不仅保护债权人、债务人各自权利，而且对债权人之间的权利作出差异化保护，实现不同债权人之间利益的平衡，对于与破产程序相关的参与方的利益也有保护。同时，破产法之所以演化为破产清算与重整程序并重，也在于现代破产法更加强调给予陷入困境但诚信而具有激励可能的债务人更大的尊重，使其有东山再起的机会。破产法对于自然人、企业和其他的市场主体的债务人，基于其不同的人格的特性，使其获得相适应的市场地位和尊重，并对侵害、减损这些权利的行为的遏制、打击更加精细化。总之，现代破产法对权利的界定、平衡，对权利保护的公开度透明度是以往所不及的，是破产法对于法律权利理论的一种升华与贡献。
破产法的立法宗旨、立法精神、制度与机制安排都应反映市场经济体制、市场机制的重要原理。一个好的破产法律框架应是对市场经济体制与机制的最好诠释。作为市场经济中具有“宪法”功能法律的破产法，其理论基础由“市场五论”构成——市场决定论、市场主体论、市场出清论、市场失灵论、市场秩序论。破产法的立法建构在这“市场五论”基础之上，破产法的修改也应建构在这种理论基础之上。
市场决定论是指完善的破产法是让市场在资源配置中起决定性作用的基础。市场经济需要市场的统一和统一的市场。权利的初始界定是权利转让和重新组合的市场交易的前提。破产法具有统一市场、界定权利与权力、降低交易费用的功能。从市场经济与市场交易来说，市场参与的各方都能接受的一个底线制度，就是破产法。
破产法是明晰债权人债务人权益边界，给所有市场参与者公平保护的底层制度，没有破产制度，没有市场经济的优胜劣汰机制，没有公平竞争，所谓让市场在资源配置中起决定性作用就是一句空话，只有确定市场参与者在市场经济最坏情况下的预期，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，让市场在资源配置中起决定性作用，就要让破产制度也在资源配置中发挥决定性作用，所以说，破产法是市场经济的基本法。
市场主体论则强调破产法对市场主体的公平保护。完善的破产法使作为市场主体的债权人与债务人可以获得充分保护，为市场主体建立稳定的预期。企业是合同的联结，破产法要解决特定情形下的合同束问题。破产法在债权人和债务人之间、债权人与债权人之间以及债权人、债务人与其他利益方之间寻求一种公平和有效率的商业安排，同时还要确保公平和效率之间的平衡关系。破产法要求市场主体的平等保护、债权人利益的公平保护，以及公平、公正清偿债务的司法程序。在现代复杂的商业环境下，破产法的公平与效率，必须随着个案的不同和市场的变化，在两者之间找到一个平衡点。
市场出清论指的是在市场经济中，商品价格具有充分的灵活性，使需求和供给迅速达到均衡，在市场之手的作用下，市场会自然而然地淘汰那些剩余的、不需要的、闲置的资源，市场表现为没有超额供给，也没有超额需求。要达到市场出清状态，在不完备市场约束条件下，要求法律能够公平清理债权债务，发挥清算、和解与重整等破产制度的功能。市场出清理论，要求建构一套完善的市场退出制度，首先为市场主体提供清算的制度安排。破产清算是以效率价值为主导的，在债权人利益已经无法完全得到保障时作出最大限度保护的安排。
随着社会经济的不断发展变化，以及破产制度实践的发展，破产法不再只考虑保护债权人利益，也给诚信债务人重生的希望，即破产法演化出重整制度。目前大型企业适用重整程序的比较多，因为大型企业有很多无形资产和难以估值的财产、隐藏的营运价值和较大社会公益性。清算和重整两大现代最为重要的市场退出制度，也是破产法律制度的主要组成部分，共同揭示了市场经济公平竞争、价高者得、优胜劣汰的基本价值和理念。
市场失灵论反映出破产法在调整自由市场所导致的失灵问题方面的作用。与传统市场失灵不同，随着全球贸易与市场交易的联通性加强，市场失灵具有集聚性、突发性、传染性，各个市场之间风险具有传导性。目前最重要、风险最高的市场失灵表现为金融市场的失灵，破产法作为防范化解金融风险的制度工具的作用进一步体现出来。
从防范化解处置重大金融风险的角度，金融风险本质上是偿付不能的风险。破产法可以为金融风险处置提供一个规则范式。在金融机构风险处置方面，破产法通过金融机构有序处置机制实现正常时期高风险机构的常态化有序处置以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置，以实现保护存款人与公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。
市场秩序论强调的是破产法维护社会主义市场经济秩序的作用。规范的破产司法程序是实现健康市场秩序的保障。破产法是在法院主导下通过司法框架对市场产权秩序、交易秩序甚至创新秩序的维护。破产法是市场中债权人债务人之间的一种游戏规则。当市场经济中出现不能清偿到期债务的结果时，破产法则对债权人、债务人追求自身利益最大化的冲动提供了一种预防、禁止和限制性的规定，同时也提供了一种程序化拯救和公平清偿的制度化安排。
破产法对于破产程序中的不诚信、欺诈破产等行为的打击都是对交易秩序的维护。破产法通过严谨的、法定的程序，包括管辖、债权人自治、时限等规则要求来维护市场秩序。通过规范的司法程序，债权人与债务人利益的公平保护与效率要求才得以实现。
（二)关于《企业破产法》修改的理念
破产法修改的理念的确定，要立足法治化基础，关注中国破产法面临的最紧迫问题；要面对国际化的大势，总结2006年破产法立法的经验，同时要有利于推进破产法的现代化。
2006年《企业破产法》起草时，囿于当时的社会经济发展环境，对破产法的认知能力以及市场经济发展水平，在立法理念上还是有所保留的。
首先是对破产法作为市场经济基本法的理念认知不足，强调破产法程序法的一面，其第1条立法宗旨的第一句即是“为规范企业破产程序”，而没有揭示破产法作为市场经济退出基本法与保护债权人债务人合法权益实体法的意义与功能。其次，2006年《企业破产法》还仅是“半部破产法”，其第1条立法宗旨限定了适用范围为“企业”，这与现代破产法适用所有市场主体的广泛性与基础性有差异。而且，“企业”一词主要沿用计划体制时代的“国有企业”的习惯而来，在2006年《企业破产法》具体规定中，也确实有许多条文涉及国有企业，这与现代市场经济条件下针对平等主体的破产法理念是相悖的。最后，2006年《企业破产法》起草时，无论是国际国内对现代金融风险危害的认知是肤浅的，更未认识到破产法在处置重大金融风险时的重要制度工具的功能。
破产法修改要有市场化理念。市场经济及其债权债务关系变化、法律体系发展，需要破产法作出修订以有效回应。目前，我国面临着重大市场风险，包括债券市场违约、房地产市场资金链断裂导致烂尾、大型国有企业与大型民营企业破产等，上述问题不仅是法律问题，也是经济问题和社会问题。厘清破产法的价值能够为法律修订提供价值指引，破产法在市场经济中具有“宪法性价值”，能够给予市场参与者稳定预期、平等保护。另外，在我国社会文化中，对破产的污名化现象依旧存在，很多地方政府、企业觉得破产是件“不吉利”的事情，没有把它视作市场经济的重要组成部分。
破产法修改要认识到国际上破产法发展的新趋势。2006年《企业破产法》参考了国外破产法的理念，特别是关于困境企业挽救的理念，建立了重整制度。同时，在破产原因、自动中止、管理人制度、撤销权、债权清偿顺序、跨境破产等制度方面也有较多借鉴。但在今天看来，当年我们的学习与借鉴本身就有许多保留与局限性。虽然这些国际上的先进制度与经验现在并未过时，但随着破产法制度的发展，上述制度与经验也有许多改进与技术上的进展。今天，我们要重新审视并更精细更广泛地学习借鉴国外这些优秀的破产制度文明与经验。
面对疫情、金融危机、重大违约风险、破产专业法庭的设立等新情况、新问题，破产法宪法性价值更加凸显，并应体现在立法、司法与执法各个环节。
具体要体现在三点：
第一，鼓励创新，为创新和创业者提供稳定预期。《民法典》将其适用主体界定为自然人、法人、非法人组织，破产法应有所回应以鼓励市场主体的广泛创新、有价值的创新。第二，破产制度是最好的信用制度。我国不良资产有五个市场——一般债权市场、不良贷款市场、房地产市场、违约债市场、拍卖市场，已经具有一定规模的市场需要配套市场推出制度来修复市场信用、清理信用不佳的市场主体，这是我们建立信用市场经济的基石。第三，破产法律实施在金融危机、公共卫生危机、企业危机、个人危机中发挥“稳定器”功能，是止损、守卫市场主体生命与再生的制度，其兼具程序性与实体性法律价值，相比其他部门法更具有基础性法律地位及其普遍价值。
破产法修改应面对实践中的新问题。当前破产审判实践中很多案件的类型是我们以前没有碰到过的，如关联企业的破产问题、房地产企业的破产问题等。破产审理的技术性、专业性、程序性更强、更复杂。很多破产案件中出现一些新型的公司治理结构、股权结构，如VIE结构、资产证券化等，还涉及复杂的重组、重整、预重整，庭外与庭内重组、执转破等。随着数字经济的发展，未来也可能出现平台企业的破产。这些都涉及复杂的法律技术，需要很好的立法技术设计予以回应。
（三）《企业破产法》修改应遵循的基本原则
《企业破产法》在修改过程中应当遵循和把握如下基本原则：
一是坚持市场化原则、法治化原则。应当坚持全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻中国特色社会主义法治理论，坚持科学立法、民主立法、依法立法。以当前的经济形势作为修法导向，注重回应市场经济发展中的迫切需求，不断激发市场主体活力，充分发挥破产法作为市场经济法律框架中基础性法律制度的作用和功能。
二是以优化营商环境为导向。应当深入贯彻习近平总书记关于优化营商环境的重要指示，坚持以提高和改善营商环境为导向，完善现行破产法中不利于营商环境优化的理念和机制，将创造稳定、公平的市场环境作为《企业破产法》修改的一大目标。
三是以深化供给侧结构性改革为指导。破产法作为市场经济的重要法律制度，对促进我国经济转型升级有着重大意义。应当将深化供给侧结构性改革作为《企业破产法》修改的重要指导原则，注重提高供给体系水平，提升经济发展质量。
四是防范化解重大风险原则。防范化解风险挑战，直接关乎我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。应当将防范化解重大风险作为《企业破产法》修改的重要导向，注重维护市场稳定、防范系统性风险特别是重大金融风险，注重将风险处置程序与破产程序进行有序衔接。
五是国内实践与国外经验相结合的原则。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，《企业破产法》的修改应当同时兼顾本土经验与国外理论。《企业破产法》在完善过程中，既要注重总结和运用新时代中国特色社会主义法治建设中的鲜活实践，又要注重扩展立法视角，理性吸收世界各国破产制度的立法经验。
《企业破产法》的完善建议
此次《企业破产法》的修改，正处于我国市场经济改革与发展的关键时期，其制度完善需要从重点问题的完善建议、亟待建立细化法律规则的其他制度的完善建议以及配套制度建议三个方面入手。
（一）关于《企业破产法》重点问题的完善建议
基于以上论述，现围绕七个重点问题，提出相关完善建议。
1.关于《企业破产法》的立法宗旨
破产法是市场经济的基本法，破产法的立法宗旨应反映破产法作为市场机制中的基础制度，实现市场主体的公平保护，通过清算、重整与和解等程序实现市场出清，避免因市场失灵导致的重大风险，有效维护市场秩序等方面的作用与功能。
因此，对于《企业破产法》第1条立法宗旨应作出修改，应强调破产法市场经济基本法性质，同时调整第1条表述顺位，把规范破产程序表述调到后面，并增加“防范化解重大金融风险”的表述。即将第一条修改为：破产法是市场经济的基础性法律。为公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益,防范化解重大金融风险，维护社会主义市场经济秩序,规范企业破产程序,制定本法。
2.关于《企业破产法》的适用范围
根据《企业破产法》实施以来的具体情况以及新出台的《民法典》等法律的新发展，破产法的适用对象应扩大其范围。根据《民法典》的规定，法人可以分为营利法人、非营利法人和特别法人，其中非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。对于非营利法人与特别法人的破产问题也需要破产法作出原则规定。这样，当上述法人出现破产情形时，可以通过破产法的重整制度或者和解制度解决债务危机。
地方政府债务问题是我国经济发展中的一个重点难点问题。截至2020年12月末，全国地方政府债务余额256,615亿元，其中一般债务127,395亿元，专项债务129,220亿元；政府债券254,864亿元，非政府债券形式存量政府债务1751亿元。
这一问题因与地方经济风险、金融风险、财政风险以及社会经济稳定之间存在紧密的牵连关系，因而十分复杂。2016年国务院办公厅下发《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》，已经构建起地方政府债务风险处置的制度框架。地方政府债务处理可以适用破产法进行风险处置，在国际上已有先例。美国《破产法》第9章是专为市政主体不能清偿到期债务设计的债务调整拯救程序。在此次破产法修改中，可以考虑破产法对地方政府债务处理问题作出原则规定，具体内容由国务院另行规定的做法。
3.关于个人破产制度
我国已经具备建立个人破产制度的社会经济基础和法律实践基础，深圳等多地也进行了试点。我国个人破产制度构建有“大改”“中改”“小改”三种模式。其中“大改”是制定一部独立的个人破产法；“中改”是在现行企业破产法中，加入适用于自然人破产的专章；“小改”是将企业破产法适用范围扩展到为企业债务提供保证或者承担连带责任的自然人，破产法中增加免责一章，同时破产法相关条文作出修改。
“大改”的单独立法模式考虑到个人破产与企业破产的不同之处。企业破产往往只考虑经济维度问题，而个人破产还需要考虑个人在破产后的较长时间内在社会中继续生存所产生的社会、心理等其他维度问题。“中改”与“小改”是在合并立法的模式下构建个人破产制度，即通过修改《企业破产法》，扩大其适用范围的方式建立我国个人破产制度。
“中改”的方式是不区分消费者与商自然人，将个人纳入破产法适用范围，在破产法中增加一章，规定个人破产的前期辅导、启动条件、管理人履职、信息公开、债权人决议机制、豁免财产以及免责复权等个人破产的特殊问题。“小改”方案是在此次法律修改中仅解决企业破产产生的自然人连带债务担保问题，个人破产仍然适用现有的企业破产重整、和解与清算程序，在法律中增加规定“免责”一章，仅适用于自然人。
4.关于破产管理人制度
鉴于破产法实施以来管理人制度的巨大发展以及其在破产法实施过程中作用的增强，管理人制度应进一步完善。
其一，完善管理人选任和更换过程中债权人会议的作用。在管理人选任方面，可以增加债务人和主要债权人向法院推荐管理人候选人的权利。在管理人类型方面，可以考虑删除现有的清算事务所，资产管理机构等其他类型的机构在满足执业能力要求、不存在利益冲突的情况下，可以成为管理人。为适应小规模破产案件、个人破产案件需求，应改变现有的以机构管理人为主的管理人构成模式，发展个人管理人。
其二，推进管理人行业自治。设立管理人协会作为破产从业人员行业服务与管理的自律性组织。
其三，建议增加临时管理人制度与公职管理人制度。人民法院收到破产申请后，可以指定临时管理人,负责对债务人财产的监督管理。临时管理人的具体职责，由法院确定。同时，应当建立公职管理人制度，作为市场化管理人制度的补充。例如在无产可破企业、个人破产、中小企业重整，市场化管理人不愿接任中小企业重整管理人的情况下，法院可以任命公职管理人。
5.关于重整及预重整制度
重整制度将成为下一阶段破产法的主流趋势，因而重整制度的完善改革、重整制度的精细化、重整程序的整体优化非常重要，这也是破产法修改中业界普遍关注的问题。如要让重整制度在中国经济结构调整与困境企业脱困中发挥更大作用，以下几个方面的问题需要在破产法修改中重点研究解决。
第一，法律是否需要对重整企业的识别、审查和判断标准机制提供一个判断标准。
第二，法律应促进重整制度的市场化和法治化。目前，行政化处理困境企业的方式较多，这一状况是不正常的。地方政府应逐渐从最大战略投资人的角色中退场，让拥有市场资源的战略投资人更多进入困境企业重整中，让战投与债权人充分博弈，让市场在重整过程中发挥更大的作用。同时，要促进债务人自行管理并规定债务人自行管理的相关条件，包括内部治理机制正常运转、有利于债务人继续经营、债务人不存在转移隐匿资产与严重损害债权人利益的行为等。
第三，为促进重整计划方案扎实落地，应解决共益债定性问题，激励战略投资人进入不良资产市场。
第四，表决机制改革问题，目前我国重整方案的表决机制采取的是双表决制，要求债权人人数过半并且其所代表的债权额占该组债权总额的2/3以上，在实践中会遇到一些难题。另外，在重整方案被批准之后，还需要解决对重整方案执行的监督、重整交易中的税收、重整企业的信用修复、新股东进入之后的股权登记等问题。以上这些问题都应当在这次破产法的修改中予以重点考虑，使重整制度成为中国经济高质量发展的另一个发动机。
此外，建议法律对于预重整作出规范。预重整是近年崛起的新制度，是在庭外重整前债务人与债权人通过谈判的方式达成债务调整与企业拯救。预重整可以分为三种：第一种是法院介入的预重整，第二种是管理人介入的预重整，第三种是没有第三方介入的预重整。预重整是一种压力机制，是债务人给债权人的一种压力机制，有一种文化的模糊性。这种文化的模糊性以及避免进入破产程序的可能受到实务的喜欢。
在我国的制度安排中，预重整可以没有法院或管理人的介入，也不需要作为破产法中的一个正式程序。预重整应该是真正的债权人债务人之间的协议。但由于大多数预重整都是部分债权人、往往是大的有控制权的债权人之间达成，存在与小部分债权人形成利益冲突的可能。因此，此时的协议效力在进入重整后可以采用听证的方式来审查。审查的重点包括是否存在违法侵害债权人利益的行为，从而保护小债权人的利益。
6.关于破产简易程序
为了提高破产法实施的效率，节约破产当事人的司法程序成本，建议专章规定简易程序。对简易程序的适用范围、启动条件、审判制度、公告送达程序等流程，以及简易程序与普通程序的转换等问题作出明确规定。
其一，简易程序仅适用于破产清算案件。和解案件和重整案件可以根据个案的具体情况，参照简易程序相关条款提高审判效率，降低审判成本。
其二，案件适用普通程序还是简易程序，由法院依职权根据案件情况予以确定。
其三，在审判组织方面，为法院根据案件情况交由审判员一人独任审理简单破产案件留有余地。
其四，简易程序的公告和送达可以采用电子、网络等灵活方式进行。
其五，相关期限的缩短，主要包括申报债权的期限、第一次债权人会议召开期限、债权确认期限、财产分配期限、裁定终结破产程序期限、办理注销登记期限等。
其六，人民法院适用简易程序审理破产案件，应当在裁定受理破产申请之日起六个月内审结。
最后，关于简易程序与普通程序衔接的问题。当破产案件从简易程序转为普通程序审理时，已按照简易程序进行的程序只是在相关事项的时限上有所缩短、环节上有所简化，但相关事项本身并不存在效力瑕疵，因此，其在此后按照普通程序进行的程序中继续有效。
7.关于债权人保护
针对破产法实施以来实践中出现的债权人保护的重大难题，《企业破产法》修改应当完善债权人保护体系。具体包括：
第一，新进债权人的优先权。这涉及破产程序启动后新进债权人的激励机制问题，即参照“共益债务”的优先地位，给予其权利保护，从而解决实践中许多投资者及秃鹫基金不敢贸然出手去挽救垂死企业的问题。
第二，债权人的知情权。目前，在我国破产实践中存在大量的信息不对称，尤其是单个债权人是信息弱者，债权人对于整个破产程序，特别是涉及债权人权利的事项和决策过程并不了解，或者想了解但没有合适的渠道。法律要解决信息披露度与知情权保护的问题。
第三，债权人的表决权。应规定债权人可以采用非现场表决方式，特别强调对于权益未受重整计划调整或影响的债权人，不再参与表决。法律应当重点保护权益受破产程序影响的债权人的权利。
第四，债权人的处分权。法律应对重大财产处分时如何报告、如何参与、如何决定、如何救济的问题予以明确。
第五，破产程序中如何保障债权人的异议权。涉及异议债权人的权利通过何种方式与程序保护的问题。
第六，债权人的选择权，即债权人选择管理人的权利。完善债权人会议的职能，赋予债权人会议更换管理人的职权。
同时，还要重视对担保债权人权益的保护。建议完善担保债权人权利行使的保障程序，增设担保债权人的权利保障条款。如担保物的变价不会对破产企业必要的持续性运营造成明显妨碍的，或者中止执行会造成担保物有损坏或者价值明显减少的可能,足以危害担保债权人权利的，债权人可以要求管理人及时对担保物进行变价。债权人和管理人对担保物的变价有异议的，可以向受理破产申请的人民法院申请裁定。
8.关于法律责任制度
市场经济离开信用难以为继。破产法本质上就是一部规制信用经济的法，是规范商业信用的基础性法律。诚信是破产制度的核心价值观之一。破产法要通过法律责任设定，防止隐匿、转移、变卖财产、偏颇清偿等破产欺诈情形，最大程度避免“假破产、真逃债”的情形，也要防止对诚信债务人和债权人的不公平对待。同时，破产法也要求破产程序中的其他主体如破产管理人、债权人等恪守诚信要求。在法律责任上，增加管理人聘任的机构和个人的责任，明确自行管理的债务人勤勉尽责、忠实履行职务的义务及违反义务的法律责任。增加债权人委员会成员违反忠实义务的责任。
（二）关于《企业破产法》其他制度的完善建议
《企业破产法》实施以来，一些相关条文也存在规定不清晰、不符合实践需要的问题，须进一步改进。经梳理破产法的相关制度和机制，提出如下完善建议。
第一，关于关联企业合并破产制度。这一问题是我国目前企业破产实践中遇到的重大问题，很多采用集团方式经营的大型企业在破产时均会遇到这一问题，但我国现行的破产法未对关联企业破产问题作出规定。实务中为解决企业集团破产的特殊问题，进行了制度探索，也引发了许多争议。关联企业破产问题应当在破产法修改中予以涉及，此次修改可在破产的申请与受理部分，增加关联企业破产管辖条款，以实现关联企业破产的集中管辖。同时实质合并申请可以在申请关联企业破产时一并提出，也可以在法院受理关联企业案件后提出。另外，将实质合并申请的申请人扩展至“关联企业成员、各关联企业的债权人和已进入破产程序的关联企业成员的管理人”。
第二，关于债务人财产制度。为了更加全面、更加有效地保障债权人的合法权益，建议扩张债务人财产的范围，将债务人财产范围扩展至债务人在破产申请受理时属于享有的全部财产及权益，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产及权益。同时，细化并拓展撤销权的范围，明确偏颇性清偿的例外情形，新增不得行使破产抵销权的情形。
第三，关于破产清算制度。建议废除破产宣告程序。目前破产案件的受理环节采用“二阶化”模式，人民法院需要先后作出受理裁定和相应类型破产程序的裁定。司法实践中，法院裁定受理破产申请后，再宣告债务人破产，一方面造成了破产案件受理环节的拖沓，影响了破产审理效率。另一方面，破产宣告制度带有强烈的惩戒主义色彩，在引入个人破产制度后，如果保留破产宣告制度，则法院对个人债务人作出破产宣告的裁定后，还要予以公告，这反而有可能加剧个人债务人的“社会性死亡”，与个人破产的制度目的背道而驰。故应废除破产宣告前的破产程序终结制度，新增破产财产清偿中的劣后债权。
第四，关于破产费用与共益债务。为更加合理地处置破产法实践中破产费用与共益债务存在的问题，建议厘清破产费用与共益债务的范围和类型，增加优先偿还破产费用和共益债务的法定情形，完善破产债权的清偿顺序。建议将破产费用范围扩展至执转破中尚未向法院交纳的执行费用以及公告费、公证费、财产保全费、鉴定费、调查费用等破产案件本身产生的其他诉讼费用。在破产费用中增加债权人委员会费用。债权人委员会参加破产程序、履行职责产生的费用是为全体债权人共同利益而支出，应被纳入破产费用。
在共益债务方面，应考虑两个方面的问题：一是破产受理前已履行部分产生债务是否作为共益债务。管理人选择继续履行合同后，债务人未履行的义务以共益债务进行清偿，具有一定的合理性。二是增加管理人或自行管理的债务人为继续营业进行的融资作为共益债务。基于“债务人财产受益”判断标准，为拯救债务人企业,提高融资成功率,有必要明确新融资共益债务性质，降低融资人的资金风险，起到融资激励作用，解决债务人融资难的问题。
第五，关于金融机构破产制度。金融机构破产制度关乎金融风险的舒缓与控制，也是深化金融供给侧结构性改革，完善和强化“六稳”举措的要义之一。鉴于金融机构在市场经济中的特殊地位和重大影响，建议完善破产法中关于金融机构的特别规定，重视金融机构的风险处置，强调金融机构在破产程序中的特殊性，以解决金融机构的特殊风险问题。关于这一问题，有两种修订方式。
第一种是设立专章规定，专章主要内容可以包括：
其一，金融机构破产立法目标。金融机构破产涉及金融系统稳定性，需要与商业银行法、证券法立法目的保持兼容。
其二，扩展申请主体。目前只有金融监督管理机构可以提出破产申请，需要考虑增加债务人、债权人申请破产的权利，以及存款保险基金管理机构申请破产的权利。
其三，明确金融机构破产原因。除一般破产原因外，需要考虑金融监管标准和监管判断。
其四，建议增设有关金融监管机构、司法机关、相关政府部门在破产处置中的工作联动机制规则。对金融机构行政接管与破产处置，增加信息披露条款、外部监督机制与相关责任条款。在困境金融机构救助中，应充分发挥存款保险机构作用。
其五，完善金融机构破产分配规则。金融机构破产清偿顺序不同于普通企业，商业银行、证券公司、违约债等面临着不同债权债务法律关系，应统一制定分配规则。
其六，金融机构特别是商业银行，一般不宜采用重整，极少数的重整也应该缩短时间。商业银行以信誉为基础，而且前期经过拯救进入破产程序后，已经不具备重整价值。极少数进入重整程序的商业银行，在管理人任命、重整时长、重整表决机制方面，也应该异于一般企业破产程序。
第二种修订方式是在现行《企业破产法》第134条的基础上增加部分与金融风险处置密切相关的规定，以解决金融机构风险处置的特别问题，具体的风险处置手段与方式由特别法另行规定。
第六，关于跨境破产法律制度。中国现在已经是全世界第二大经济体，“一带一路”倡议和“走出去”战略实施过程中出现不少破产案件，但我们跨境破产的合作机制、跨境破产的司法和制度的衔接等还不能满足要求。为了更好地协调国内和国际两个市场的衔接，适应改革开放不断深化的趋势，建议细化跨境破产的制度，跨境破产制度应在破产法中作出专章规定。
具体包括以下内容：
其一，我国破产程序对域外财产的效力问题。我国破产程序对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力。在我国破产程序中指定的管理人，有权根据破产法与相关国家、地区的法律规定，在境外履行职务。经审查确认境外法律法规不存在歧视性规定，外国债权人、债务人在我国破产程序中，可享受同等权利，承担同等义务。
其二，确认条约、协议或安排在跨境破产方面的效力。跨境破产适用中华人民共和国缔结或参加的国际条约的规定，但声明保留的条款除外。涉及我国内地与香港特别行政区、澳门特别行政区法院和我国台湾地区的跨境破产事宜，由最高人民法院与上述地区的对应机构协商。在签署相关安排之前，或者相关安排未作规定的事宜，可以参照适用破产法规定。
其三，对于境外破产程序的承认与执行问题作出规定。我国法院审查确认境外判决、裁定管辖权合法且已发生法律效力，其内容不违反中华人民共和国法律的基本原则，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害我国债权人的合法权益的，不存在欺诈的，裁定承认和执行。我国法院在审查并裁定承认境外破产程序之后，可以根据外国破产程序授权的代表的请求，针对债务人在我国境内的财产采取必要的措施。
其四，在承认与执行境外判决裁定时，可适用推定互惠原则。对在破产领域尚未与我国签署国际条约或存在互惠先例的国家和地区，经审查确认，依据该国法律我国法院破产判决、裁定能够获得承认和执行，或者我国其他判决、裁定已经得到承认和执行，可以推定存在互惠关系。
其五，规定平行程序。债务人在我国拥有财产且涉及我国债权人权益的，在承认境外主要破产程序后，我国法院仍可依据当事人申请，启动我国破产程序。在破产程序平行进行时，债权人在境外破产程序中获得清偿后，在我国破产程序中，只有在与其处于同一顺位的债权人获得同等比例的清偿后，该债权人才能在我国破产程序中继续获得清偿。
第七，关于破产企业职工权益保护问题。企业破产中的职工权益保护问题具有重要性。破产法在修订时应考虑以下内容：
首先是第113条关于劳动债权的定义应进一步明确。同时，劳动债权与共益债务中的战略投资者退出的清偿顺位问题值得探讨。其次，应强化保障破产企业职工的知情权、参与权与表决权。再次，建立破产企业职工债权的预分配机制与欠薪基金。最后，应该尽快修改《公司法》，这是初次分配公平的关键。要加快完善社会保障体系建设，将《企业破产法》的修改与《劳动合同法》《社会保险法》的完善联动配套起来，研究建立及时解决破产企业拖欠职工工资和社会保险费问题的长效机制。
（三）关于其他配套制度的修改建议
为厘清破产法与其他法律制度的关系，对《企业破产法》的完善提出下列配套建议。
第一，关于设立破产法院与破产行政管理机构的建议。我国破产法庭的设立具有政策性特征，破产法庭如何平稳向市场化、法治化的破产法院过渡，需要明确破产法院地位以及最高人民法院、上级法院与破产法院之间的关系。在破产法修改中应写入设立专门的破产法院，为破产法院提供法律依据。要成立相对独立、权威性强的破产法院，让破产审判体系纳入国家审判体系。
破产法院的设立应注意以下问题：（1）破产法院定位上应确立破产审判权是国家事权，应有较统一的破产法院体系，破产法院的层级应设立在地市级。（2）强化破产法院的权威性以及府院联动能力，理顺破产法院与其他法院的关系。（3）加大破产法院的编制、财政和基础设施投入，破产法院应有足够的人员编制、单独的办公场所和绩效考核标准。（4）破产法院审理的案件范围要适度扩展，包括预重整、简易破产、个人破产案件以及与破产相关的公司股东诉讼、董事义务诉讼等。（5）破产法官应具有专业性、稳定性，且要防止破产法官的利益冲突。破产法官要有更多的专业培训。（6）加强破产法院内部制度建设、流程建设和网络化办案建设。（7）建立全国破产法院破产审判业务的交流机制及相互间的协作机制。（8）加强破产审判的国际合作，建立跨境破产的相关合作机制。
为推进破产法的实施应尽快设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门，负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。
其职责可包括以下方面：（1）追踪破产法实施，整理法律实施数据，为制定和实施决策提供依据。（2）负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议，不断提升立法水平。（3）追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况。（4）任命公职管理人管理部分破产案件。许多破产案件，尤其是个人破产案件，其破产事务的管理因为没有盈利，私人职业者没有动力参与。政府作为市场经济的信用提供者和公共产品提供者，有义务以法律援助的形式，为私人破产提供管理服务。（5）管理破产管理人。我国目前的破产管理人由各级法院管理。但是，法院作为裁判机构，并不应该行使管理职能，因为这种体制极易滋生腐败，也缺乏效率。当然，这种管理不是干预，而是监督，相当于破产案件中的“守夜人”。
第二，梳理破产法与民法等配套法律的关系。为了协调与梳理破产法与其他相关法律制度之间的关系，建议加强与民法典概念用语以及财产制度的衔接，协调两者之间的关系；完善破产程序中保全的解除与执行的终止以及民事诉讼或仲裁的中止和承担。
第三，企业债务人和个人债务人的信用修复问题。鉴于信用修复对于企业债务人与个人债务人获得新生的重要意义，又考虑到信用修复问题的复杂性，建议授权国务院对信用修复制度另行规定。
第四，关于刑法相关罪名的完善。为了梳理破产法与刑法之间的关系，保障各主体在破产程序中的合法权益，建议对现行《刑法》中虚假破产罪的适用主体、行为规范和法定刑等作出调整，使其更加适应破产法修改所带来的变化。加强对破产管理人等相关主体刑事责任的完善。建议针对滥用破产程序以及妨碍破产程序的行为予以刑法制裁，完善妨害清算罪、徇私舞弊造成破产亏损罪以及隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪等与破产法的衔接。
《中国法律评论》
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出版：法律出版社
期刊号：CN10-1210/D
出版时间：2022年
册数：全年6册装
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中国法律评论
我刊由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。我刊秉持“思想之库府，策略之机枢”之理念，立足于大中华，聚焦中国社会的法治问题，检视法治缺失与冲突，阐释法律思想，弘扬法律精神，凝聚法律智慧，研拟治理策略，为建设法治中国服务，为提升法治效能服务，为繁荣法学服务。
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