徐崇利：美国贸易政策及法律策略为什么会转变？｜中法评 · 思想
徐崇利
厦门大学法学院教授
晚近，美国在国际和国内两个层面贸易收益分配状况的迭变，带来其贸易政策及法律策略发生重大转变。因对这两个层面利益迭变回应的不同，从奥巴马到特朗普，再到当下拜登执政，美国分别推行的是“新自由主义”、“攻击性保护主义”和“再入嵌自由主义”贸易政策，以及相应的“规则升级”、“规则修正”和“规则重构”法律策略。虽然这三届美国政府采取的是不同的贸易政策及法律策略，但其实施对中国都具有最大的指向性。无疑，厘清晚近美国贸易政策及法律策略转变的样态和机理，是进一步探讨中国应对之道的前提。
本文原题为《美国贸易政策及法律策略之变：样态与机理 》，首发于《中国法律评论》2023年第2期思想栏目（第129-142页），原文17000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。
本文系作者主持的2009年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《全球金融危机后国际经济秩序重构与中国的法律对策研究》（09JZD0021）的研究成果
目次
一、导论
二奥巴马政府：延续“新自由主义”贸易政策与采取“规则升级”法律策略
（一）奥巴马政府推行“规则升级”法律策略的主要路径（二）奥巴马政府推行“规则升级”法律策略的行动安排三、特朗普政府：转向“攻击性保护主义”贸易政策及“规则修正”法律策略
（一）特朗普政府标举“公平贸易”与对“规则升级”法律策略的拒受（二）特朗普政府向“攻击性保护主义”贸易政策及“规则修正”法律策略的转进四、拜登政府：采取“再入嵌自由主义”贸易政策及“规则重构”法律策略
（一）拜登政府自由贸易政策的“再入嵌”与贸易保护主义的滋生（二）拜登政府的贸易“新思维”与自由贸易政策重心的移转（三）拜登政府的贸易政策与相应“规则重构”法律策略的伴生五、结论
导论
第二次世界大战之后，美国主倡贸易自由主义。然则，晚近，美国的自由贸易政策历经了重大转变，而这种转变又直接生发于美国在国际和国内两个层面贸易收益分配状况的迭变。
众所周知，美国等发达国家“二战”之后主导创建的是自由主义国际贸易体制，其由基本逻辑和制度构建两部分组成。在该体制项下，反映市场法则的“实力界定收益”基本逻辑框定了各国贸易收益分配的基本格局，即各国贸易收益总体上的大小取决于其经济实力的强弱。例如，从《关税与贸易总协定》（GATT）到世界贸易组织（WTO），推行贸易自由化政策，以自由竞争的方式分配贸易红利，即一个国家产品越具有比较优势，从中获益也就越大。由此，发达国家凭借其产品整体上的更强竞争力，可谋取巨大的自由贸易利益。
2008年爆发的全球金融危机重创美国经济，美国霸权相对衰落的趋势显现。按照“实力界定收益”的基本逻辑及既定规则，美国从现行自由主义国际贸易体制中获取的相对收益必然减缩。与此同时，一些新兴市场国家虽受全球金融危机所累，经济增长出现了一定程度的起伏，但中国、印度等国的崛起势头未减；相应地，这些新兴市场国家从现行自由主义国际贸易体制中所获收益也不断扩大。就此，有的美国学者断言，“新兴市场国家利用了二战结束之后美国及其盟友煞费苦心建立的全球性、以规则为基础、多边的贸易和投资体制和世界经济秩序”。
于是，美国担忧，贸易领域相对收益的下滑，反过来会加剧美国霸权的衰落；尤其相对于中国等新兴市场国家，如果美国放任此等贸易收益分配状况继续朝着于己不利的方向流变，长此以往，将对世界经济格局产生重大影响，进而威胁到美国在现行国际经济秩序中的主导权，甚至外溢至整个国际关系领域，最终损害美国在国际权力结构中的主控地位。这样的忧患促使每一届美国政府试图采取不同的贸易政策，以求扭转本国贸易收益趋于相对下降的颓势。
按照国际贸易经典的比较优势理论，任何国家的产业都有其优劣势，贸易的发生乃是一国从他国进口那些本国处于比较劣势的产品，换取向他国出口本国具有比较优势之产品的过程。作为世界上最发达的国家，美国强势的是高科技产业和高端服务业，而传统制造业等是美国的弱势产业；相反，在产业结构中，诸多发展中国家，特别是其中的新兴市场国家，他们的优势产业对应的恰恰多为美国的弱势产业，最典型的是在传统制造业等领域，新兴市场国家的经济体量不断增大，且其劳动力成本低等原有优势仍然存在，与发达国家之间技术水平的差距却在不断缩小。
由此，随着全球贸易自由化的推进，美国国内有越来越多的人认为，美国对发展中国家开放市场的结果，已对本国的弱势产业造成了极大冲击，导致传统制造业“空心化”、工人失业、贫富分化不断加剧等，严重损害了美国的社会公共目标。例如，从2011年9月开始席卷美国的“占领华尔街运动”中，示威民众喊出“99%与1%”的口号，就表达了对全球化给美国带来的收益只流向1%富人、而99%普通民众却几无所获的愤懑。这些因经济自由化而利益受损的社会阶层不断聚合，终成美国国内一股强大的反全球化势力，对美国继续推行贸易自由主义形成了强大的掣肘，同时推动美国政府的自由贸易政策出现重大转变。
此外，专就中国而言，在以实力“东升西降”为基本态势的世界百年未有之大变局的演进过程中，中国不断走近世界舞台中央。缘此，美国也越来越视中国为最大的战略威胁，其对华贸易政策立基于国家安全等考量的“政治化”趋势不断加剧，从而严重破坏了国际贸易自由化背景下的中美正常经贸往来。
毋庸讳言，美国时下仍然是世界霸权国和全球第一经济强国，其贸易政策的转变将对现行国际贸易体制乃至整个国际经济秩序产生重大影响。有鉴于此，本文拟以美国在国际和国内两个层面贸易收益分配状况的迭变，以及美国对华贸易的“政治化”为分析视角，试图厘清从奥巴马到特朗普、再到当下拜登执政期间美国贸易政策发生重大转变的样态，并进一步梳理这些样态形成的内在机理，同时在此基础上关注因美国贸易政策转变带来的法律策略的变迁，以及其实施对中国的指向性。无疑，明察晚近美国贸易政策及法律策略的转变，是进一步探讨中国如何采取相应对策的前提。
奥巴马政府：延续“新自由主义”贸易政策与采取“规则升级”法律策略
为了防止自身实力衰退所致既得利益的大量流失，摆脱在现行国际贸易法律体制下的困境，奥巴马政府延续冷战结束后美国推行的新自由主义贸易政策，并开启了相应的国际立法进程，试图采取“规则升级”法律策略，谋求在进一步推动贸易自由化的过程中，实施有针对性的行动安排，从总体上重建美国对于中国等新兴市场国家在贸易收益领域的比较优势。
（一）奥巴马政府推行“规则升级”法律策略的主要路径
随着自身霸权的相对衰落，势必促使“美国尽力减损竞争对手在规则体系中的收益，增加中国等新兴经济体在规则体系中获益的难度”。因此，在奥巴马执政期间，美国对待现行国际贸易体制采取的是“规则升级”的法律策略，最典型的例子是极力推动《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）及《国际服务贸易协定》（TISA）谈判，对WTO等现行国际贸易自由化规则进行升级，其主要路径有二：
一方面，针对“边境措施”加大国际贸易自由化的深度。奥巴马执政时期，在涉及市场准入和关税等“边境措施”的传统场域，美国主导制订用于推高国际贸易自由化水平的新规则。就此，奥巴马政府通过打造TPP、TTIP及TISA等，进一步扩大市场准入和削减关税，形成的即属这些国际贸易自由化协定的“高水平”特征。
另一方面，针对“边境后措施”拓展国际贸易自由化的广度。奥巴马时代，在上述传统场域之外，美国开辟的另一条新路径是，扩展国际贸易自由化的场域，反映在TPP、TTIP及TISA上，形成的即是这些国际贸易自由化协定的“宽覆盖”特点；详言之，美国等发达国家通过开辟新的“游戏场地”，将推行国际贸易自由化的场域从传统的市场准入和关税等“边境措施”，进一步延伸至“边境后措施”，广泛引入有关环境保护、劳工待遇、反商业贿赂、监管一致性、竞争政策、透明度、国有企业改革等国内治理意义上的新规则。
这些有关“边境后措施”的新规则，“典型地锁定国内规制标准的协调”事项，都是WTO推动多边贸易自由化未予涵盖的领域，构成“WTO之外”（WTO-extra）的条款。
（二）奥巴马政府推行“规则升级”法律策略的行动安排
奥巴马政府以TPP、TISA为载体，推行“规则升级”法律策略，深化贸易自由化， 旨在建立对美国更为有利的收益分配之格局。既然如此，在有主要新兴市场国家直接参加的谈判中，霸权衰退的美国要让它们接受此等升级现行贸易自由化规则的新立法，必感力不从心。于是，奥巴马政府设计了以下“三步走”的行动安排。
第一大步骤，美国等发达国家选择在有关局域范围内推动强化国际贸易自由化新立法，并将主要新兴市场国家排除在外。在这样的国际立法过程中，因循上述两种路径，美国等发达国家对现行国际贸易自由化法律规则进行升级，并使之具有日后主要新兴市场国家如接受就得付出重大代价的性质。
显然，在经济实力整体上趋于相对下行的态势下，美国等发达国家已无力在多边层面继续主推国际贸易自由化进程，WTO多哈回合进展步履蹒跚、踟蹰不前便是明证。于是，奥巴马政府转而收缩阵线，将美国不再充裕的实力优势用在“刀刃”上，选择在有关局域范围内发力，推行升级现行国际贸易自由化法律规则的策略：
其一，对于有关局部性议题，美国等发达国家在经济实力上仍然占据明显的比较优势，通过拓展这些议题的国际贸易自由化，可获得更大的绝对收益和相对收益。就此，奥巴马政府的一大做法是，避开美国等发达国家实力已经衰减的货物贸易领域，择取实力仍然远超发展中国家的服务贸易领域，展开TISA的谈判。其二，在有关区域性层面，奥巴马政府则选定世界上最具经济活力和潜力的亚太地区，与域内其他发达国家合力推动TPP谈判，进一步强化该区域贸易自由化。由此，美国等发达国家便可从中获得巨大的绝对收益和相对收益。
美国等发达国家主导TPP、TISA谈判的一个共同特点是，拒绝接纳具有威胁性的对手——有关主要新兴市场国家的参加。中国、印度、俄罗斯没有入列TPP谈判，TISA谈判方也不包括中国、印度、俄罗斯、巴西和南非等“金砖国家”。美国除了担心这些主要新兴市场国家参加谈判会弱化其为TPP、TISA谋定的“高标准、宽覆盖”自由化目标之外，还顾忌这些主要新兴市场国家越来越具强势的经济地位，因此不得不在相当程度上满足它们的诉求，从而降解美国等发达国家从中可获得的贸易收益分配优势；而这些主要新兴市场国家的诉求如得不到应有的满足，可能会采取集体性“搅局”行动，以致TPP、TISA谈判难以为继，美国等发达国家设定的目的终将彻底落空。
刻意排除有关主要新兴市场国家之后，在TPP、TISA谈判中，美国等发达国家便可对发展中国家谈判方形成绝对的实力优势，确保这些升级现行国际贸易自由化规则的新立法能够做出对美国等发达国家有利的收益分配安排。
第二大步骤，TPP、TISA一旦谈成，将对有关非成员国产生巨大的负外部性：在这些关键性的局域范围内，那些被排斥在外的主要新兴市场国家将无法获得强化贸易自由化带来的红利，而且将会给它们造成“贸易转移”和“投资转移”的进一步损害。为了避免遭受这样的直接和间接双重损失，其后，有关主要新兴市场国家如不得不申请加入，就须接受美国等发达国家主导升级后的这些有关贸易自由化的新“游戏规则”，因此将需要付出高昂的“入门费”。
第三大步骤，对于TPP、TISA等确立的强化贸易自由化新规则，美国等发达国家不是将其止步于局域，而是立足长远，一旦将来条件成就，他们便会伺机将这些局域范围内升级贸易自由化的新规则，扩张成为所谓“21世纪国际经济新规则”。届时，为了防止因被适用范围更大的全球层面强化贸易自由新规则排斥而带来的难以承受之不利影响，有关主要新兴市场国家将不得不选择加入这样的“多边游戏”，就此付出的代价将更为高昂。
总之，在奥巴马执政时期，美国政府延续“新自由主义”贸易政策，其关注点并未聚焦贸易收益在本国国内层面的分配状况，而是更多地放在如何扭转国际层面贸易收益分配对美国不利的态势，通过推动TPP、TISA等协定谈判，采取升级现行贸易自由化规则的法律策略，并在“迂回包抄”和“由小做大”谋略下采取上述“三步走”行动安排，以使美国可从总体上重新拉开与有关主要新兴市场国家之间在贸易收益分配上的差距， 目标所向，最主要的是针对中国。
就TPP而言，奥巴马在任期间，从来直言不讳，其立约目的乃是为了让以美国为代表的发达国家继续掌控而不是让中国这样的新兴市场国家引领全球经济新规则的制定。奥巴马曾断言：“世界在变。规则也随之在变。应由美国而不是像中国这样的国家书写规则。”同样，TISA的制定过程将中国排斥在外，也是美国的刻意所为。
特朗普政府：转向“攻击性保护主义”贸易政策及“规则修正”法律策略
特朗普上台执政后，对于其前任奥巴马政府延续的“新自由主义”贸易政策及采取的“规则升级”法律策略，进行了激烈的“破旧立新式”变革。
（一）特朗普政府标举“公平贸易”与对“规则升级”法律策略的拒受
“二战”之后自由主义国际经济秩序是在“无知之幕”后建立的，其应有之义是，不管日后哪个或哪些国家兴衰，均应遵循“实力界定收益”基本逻辑。随着自身经济实力的相对衰弱，美国从自由主义国际贸易体制中获益的比较优势趋于下降，此乃该基本逻辑运行的一种常态。然而，特朗普政府却将之归咎于其他国家对美国实行严重不公平贸易的结果：一方面，指责其他国家对美国长期不对等开放市场；亦即，美国实现了本国市场的充分开放，其他国家却未如此行事，借以从美国获取了巨大的不平衡贸易利益。另一方面，指责其他有关国家对美国持续滥用不公平贸易手段，造成了美国贸易利益的重大不当减损。
在此等认知的强烈驱动下，特朗普政府改变了以往美国倡导的自由贸易政策，转向强调所谓的“公平贸易”，并因此摒弃了奥巴马政府在“新自由主义”贸易政策下实行的“规则升级”法律策略。典型地表现在，特朗普上台执政之后，美国政府宣布退出TPP，搁置了TTIP、TISA的谈判，并表明美国将不再对外谈判大型综合性区域自由贸易协定。这就等于从起点上宣告奥巴马时代力推的“规则升级”法律策略已告寿终正寝。
可以说，总体上拒绝正常的自由贸易协定是特朗普政府强调所谓“公平贸易”的必有逻辑。既然特朗普政府认定美国已对其他国家充分开放了本国市场，且历来采取公平的贸易措施，而其他国家对美国开放市场的程度却远远不够，并长期滥用不公平贸易手段；那么，要矫正既存规则对美国形成的这种严重“不公平贸易”状况，应当做的不是以交易的形式，让美国继续有代价地从其他国家那里换取贸易收益，而是其他国家必须无条件地对美国进一步开放市场，并消除各种不公平贸易措施。
特朗普政府指责其他国家对美国严重贸易不公，不但针对他们从美国获得了大量的贸易顺差，而且基于传统制造业等美国弱势产业因此而严重受损的情形。事实上，把特朗普推上总统宝座的一股关键力量也正是美国传统制造业等严重衰退的“铁锈地带”蓝领工人，特朗普政府贸易政策的选择不可能不顾及他们的利益诉求。而像TPP那样深化贸易自由化的协定一旦生效，美国还得付出更大程度开放本国市场，尤其是传统制造业等弱势产业的代价，势必加剧其他国家对美国贸易严重不公的状况。这就触碰了特朗普政府画下的确保所谓“公平贸易”的一条底线，即美国国内弱势产业不能再受损害。
无疑，在特朗普政府看来，对于这样的自由贸易协定，即使美国已经签署，也应选择退出。然则，对于国际贸易自由化新协定的谈判，如果美国不愿付出进一步开放本国市场的代价，只是单方面要求其他国家满足美国的诉求，那么任何协议都不可能自愿达成。对于这样必有的结果，特朗普政府心知肚明，故干脆直接宣布美国不再对外谈判大型综合性区域自由贸易协定。
（二）特朗普政府向“攻击性保护主义”贸易政策及“规则修正”法律策略的转进
特朗普政府认为现行国际贸易法律规则已让美国“吃了大亏”，且有着偏执般的成见，并由此产生美国应摆脱这种“受害者”地位的强烈执念，这就造成特朗普政府对在国际层面改变贸易利益分配对美国不利的现状的意愿远比奥巴马政府强烈，从而最终催生了特朗普政府一种极为激烈的行动决心——对于任何国家，无论是发展中国家，还是发达国家，概须扭转美国在贸易上吃亏的现状。在实际行动上，特朗普政府为了实现所谓的“公平贸易”，无所不用其极，迫使其他国家在对等基础上单方面向美国进一步开放市场，这就暴露出了特朗普政府在“公平贸易”外衣掩盖下推行的实质上是一种“攻击性保护主义”贸易政策。
首先，特朗普政府推行的贸易政策之基底是保护主义。
特朗普政府屡屡辩称，美国践行公平贸易，乃是自由贸易的真正主张者。特朗普政府要员对该定性做出的论证是，“自由贸易是一个双行道”，然而，长期以来，美国的市场开放水平是最高的，而其他国家却未实现对美国的对等开放，因而是一种不公平贸易之举；现美国要求打开其他国家市场，旨在“恢复一个平整的游戏场地”，“这是一种真正的自由贸易议程”。
然而，无论是从利益的维度，还是从价值的维度，都可确证特朗普政府推行的贸易政策是与贸易自由主义背道而驰的。
特朗普政府以对等原则为基准要求其他国家进一步打开市场，直达美国那样的开放高度，貌似推动贸易自由化，实际上奉行的是现实主义赤裸裸的权力哲学，即将“实力界定收益”逻辑推向极端。观之以利益的维度，其结果必然是，美国作为世界唯一的超级大国可为强者通吃之所为，经济实力弱于美国的其他国家则将因此而利益受损，这显然是一种损人利己的“零和博弈”，违背了自亚当?斯密以来国际社会存续已久、建立在互利基础上、公认的自由贸易法则。
同时，观之以价值的维度，特朗普政府在其“公平贸易”信条下的对等开放也绝非真正意义上的公平贸易。正如WTO前总干事拉米所言，国际贸易领域的“这些规则也必须是公平的——那就是为什么WTO超越形式平等而寻求确立真正的平等。真实的平等只存在于实力相同者之间”；简言之，拉米道出的是WTO秉持的这样一种法理——“适用于各国真实情形之规则采用的乃是遵循保证更加真正平等之道”。而此处“各国真实情形”指的是，应承认各国在发展水平和发展阶段上的不同；“更加真正平等之道”则指的是，在WTO制度构建过程中，“对于国际谈判现实的理解应表明有效的平等能够允许待遇上差异的存在”。
其次，特朗普政府推行的保护主义贸易政策之性状具有攻击性。
美国以“对等开放”为名，推行攻击性贸易保护主义，早已有之。到了特朗普执政时期，贸易保护主义政策的攻击性更是登峰造极。特朗普政府不愿付出扩大本国市场开放的代价，却要求其他国家对美国进一步打开市场，纯属一种“零和博弈”。显然，美国如此“矫正”其他国家与美国之间在贸易利益分配上的“不公平”结果，实际上是一种损人利己的贸易利益转移行为，不会带来全球贸易总收益的任何增长。不言自明，“零和博弈”本质上是一种非合作博弈，其他国家不可能自愿接受美国提出的单向开放市场的要求。因此，特朗普政府唯有依仗美国的权力霸权，采取极限施压的手段，乃至大打贸易战，才有可能逼迫其他国家接受美国的要价，达到快速扩张美国贸易收益的目的。
与“攻击性保护主义”贸易政策相合，特朗普政府在法律上采取的是“规则修改”策略——极力运用美国的权力优势，强行修改既定的国际贸易法律规则。诸如，特朗普政府强迫墨西哥、加拿大重新谈判订立《美墨加协定》，用以取代原有的《北美自由贸易协定》；威逼韩国修改美韩自由贸易协定；以及强求日本新订美日自由贸易协定，等等。
应该说，在奥巴马时代，美国赤裸裸地运用强权谋取贸易利益之举尚属少见。特朗普提出“让美国再次伟大起来”的竞选口号，真实反映了其对美国实力衰弱产生的强烈焦虑。由此，改变贸易领域相对收益对美国不利的态势，力挺美国霸权地位，已成为特朗普政府迫不及待要完成的一大要务。特朗普政府因此认为，奥巴马政府采取“规则升级”法律策略，通过制定新规则重建对美国更为有利的长远收益分配格局，所给出的可能只是一种难以兑现的愿景。既然如此，只有充分发挥美国的权力优势，推行贸易霸凌主义，强迫其他国家与美国重新谈判已有的自由贸易协定，修改现行国际贸易法规则，单方面打开其他国家市场，才能快速改变贸易收益分配对美国不公的现状，最大限度地获取美国的现实利益。
中国成为特朗普政府“攻击性保护主义”贸易政策指向的头号标靶，集中体现在特朗普政府将中国设定为美国应最大力度极限施压，包括不惜大打贸易战的对象。究其原因是：特朗普政府把中国标定为全球唯一可现实威胁其霸主地位的“战略竞争对手”。由此，霸权趋于衰弱的美国将更加关注对华贸易关系中的相对收益问题，并把改变中美之间贸易收益分配状况作为美国对华实施新战略的重要一环。
这里暂且抛开国际政治因素不谈，专就中美贸易关系而论，特朗普政府断定，中国在发展阶段和经济体制问题上背负着两大特殊的“原罪”：其一，中国已是一个世界经济强国，却享受发展中国家的“特殊与差别待遇”，获得了巨大的“不当收益”，对美国形成了系统性的“贸易不公”；其二，他们认为，中国采取的是政府主导的经济体制，尤其是在国有企业、产业政策、政府补贴及强制技术转让等方面推行所谓的“掠夺性”贸易政策，在这方面也对美国造成了严重不公。
正因如此，特朗普政府认为，美国在贸易领域的相对收益分配上吃了中国最大的亏，长期受到中国极不公平对待，而现行国际贸易法律体制却对此无能为力；为了实现中美之间的所谓“公平贸易”，美国需要对华强力实施“规则修正”法律策略，维护自己在贸易领域应得的收益。
拜登政府：采取“再入嵌自由主义”贸易政策及“规则重构”法律策略
拜登上台之后，其贸易政策的形成可谓“回到未来”；亦即，拜登政府不是沿单一线路退回奥巴马或特朗普执政时期美国贸易政策的“过去”，而是在相当程度上将二者整合起来，制定属于自己的“未来”贸易政策：拜登政府收敛了特朗普当政期间推行贸易保护主义政策的攻击性锋芒，不再言必称其他众多国家对美国存在严重的“贸易不公”状况，直至动用极限施压手段，迫使对方向美国对等开放市场。
如下文所揭，在很大程度上此乃源于拜登政府在贸易政策上的新思维，认为追求贸易自由最大化和更多的贸易量未必符合美国的长远利益。但是，拜登政府的贸易政策又非其同党奥巴马执政时期的翻版，而是在其中同时承接了特朗普当政期间贸易政策具有的“内顾倾向”，强调推行贸易自由化不得损害美国的社会公共目标。现拜登政府明确提出美国的贸易政策应以“工人为中心”，维护美国中产阶级利益，正集中体现了这一倾向。
据此，借鉴美国哈佛大学约翰·鲁杰（John G. Ruggie）教授的术语，可把拜登政府采取的贸易政策概括为“再入嵌自由主义”，意指美国当下认同的自由贸易深嵌在其社会公共目标之中，相当程度上表现为以美国国内政治需求为中心的特点。
（一）拜登政府自由贸易政策的“再入嵌”与贸易保护主义的滋生
鲁杰教授最早提出的是“内嵌式自由主义”（embedded liberalism）的概念。他认为，“二战”之后，美国等西方国家主导构建的国际经济秩序根源于国家和社会之间达成的一项交易，即国内社会支持国家的国际经济自由化政策，作为补偿，国家承诺通过政府干预来缓解国际经济自由化给国内经济和社会造成的有害效应，其中包括采取税收、财政和社会福利等政策对那些因国际经济自由化受损的社会群体进行补偿和支持，用以调节自由市场经济所带来的财富在不同社会群体间的不均衡分配。
简言之，这是国际经济自由化与国内社会均衡发展达致的一种妥协，其要义是国际经济自由化机制须“内嵌”于国内合理的社会价值和社会目标之中。构成“二战”之后多边贸易体制基础的GATT1947，就具有“内嵌式自由主义”的典型特征：一方面，GATT1947以推动贸易自由化为原则；另一方面，其又设置了诸多“例外条款”，保证缔约国社会公共目标不因贸易自由化的推行而受损。
然而，到了冷战结束，美国等西方国家开始信奉市场原教旨主义，“华盛顿共识”下的绝对经济自由主义大行其道，在相当程度上忽视了国内的社会公共目标，以致造成了贸易自由化的“脱嵌”。“脱嵌”的结果促成现在美国等西方国家逆全球化浪潮的泛起，这股势力反对的正是经济全球化对社会公共目标的损害；同时，贸易自由化“脱嵌”的状况，也无法适应处于国际权力结构大变化之中的美国的战略需求。
在这样的背景下，晚近，美国的自由贸易政策实际上重新开启了“入嵌”的程序，尽管对这种“再入嵌”的样态和成效等仍存在争议，但并不妨碍把拜登政府贸易政策的形成视为一种升级版的贸易自由“再入嵌”过程。这里的升级版“再入嵌”，具体表现为美国社会公共目标对自由贸易政策嵌入度的加深和嵌入面的扩大。
一方面，“嵌入度加深”是指美国自由贸易政策的制定，越来越多地需要顾及本国社会公共政策目标。如果说在“二战”之后“内嵌式自由主义”中对社会公共目标的考虑只是贸易自由化原则的一个例外的话，那么在当下“再入嵌”的过程中，社会公共目标已然进入美国贸易政策的本体。申言之，美国对贸易自由的主张，原来社会公共目标最多扮演的只是“守门人”的角色，现在则已经“登堂入室”。
另一方面，“嵌入面扩大”的主要表现是，以往，贸易自由化“嵌入”美国社会公共目标，其中虽然也包括对国家安全的考虑，但非主要情形，因为冷战期间自由贸易基本上只存在于发达国家之间及发达国家与弱小的发展中国家之间。对美国及其他西方国家来说，这样的自由贸易不会对其国家安全造成实质性威胁。然而，随着自由贸易的全球化，美国的贸易对象已扩大到不同类别的国家。在这些国家中，美国已将中国、俄罗斯开列为战略竞争对手；相应地，美国贸易政策基于国家安全等“政治化”的考量也越来越凸显。
无疑，对于拜登政府的“再入嵌自由主义”贸易政策，从“入嵌”升级的维度来看，其意味着对美国社会公共目标考量的增强，乃至在更大程度上主张美国利益优先。毋庸赘述，其必然在美国催生更多的贸易保护主义。
（二）拜登政府的贸易“新思维”与自由贸易政策重心的移转
在拜登政府的“再入嵌自由主义”贸易政策中，因受到“再入嵌”一面的强烈挤压，其自由贸易政策出现了新的样态；亦即，推行自由贸易的政策重心已经发生重大改变，显现从“边境措施”向“边境后经济治理体制”的移转。
传统贸易自由化首先强调要“开放游戏场地”，即在“边境”场域关注扩大市场准入和降低关税。如前所述，在特朗普执政时期，美国已经拒绝在本国的“边境措施”上对其他国家做进一步开放，其自以为是的根据有二：一是按照对等开放原则，世界上贸易自由化程度最高的美国理应把深化市场开放的责任完全转移给其他国家；二是传统制造业等美国弱势产业已因以往的过度开放而严重受损，其他国家如继续要求美国加大开放的力度，必将“摧毁”美国的这些弱势产业。
虽然拜登政府不再像特朗普政府那样强调上述第一个根据，但不得不认可第二个根据。时至今日，在逆全球化势力在美国已成气候的情形下，为手中可获得的选票计，无论是共和党，还是民主党，都将不可避免地为了迎合这些反全球化势力而更多地采取贸易保护措施，至少不会再去触碰将会直接损害本国弱势产业的“边境”场域的贸易自由化议题。
正因如此，拜登政府推行的“再入嵌自由主义”贸易政策加强了对防止美国弱势产业受损带来失业和贫富分化加剧等国内社会公共目标的考虑，其结果必然导致在这方面对特朗普贸易政策的萧规曹随，拒绝再扩大美国的市场准入和降低关税，即“边境”场域的贸易自由化已被美国排除在谈判议题之外。例如，拜登政府并未“复活”奥巴马时代承诺进一步开放美国制造业市场和降低关税的TPP，并声称其后继者——“印太经济框架”（IPEF）代表着“超越传统贸易协定的创新”，而IPEF的“非传统”要表达之意正在于它不包含关税减免、市场准入等安排。
拜登政府的“再入嵌自由主义”贸易政策告别“开放游戏场地”的“边境”场域，并不表明美国将放弃对贸易自由化进程的主导，而只是将其重心转向了另一个场域，即深入“边境后”的经济治理体制，为贸易自由化“平整游戏场地”。对此，拜登声称，美国“将追求新的全球贸易和经济增长规则，以努力平整游戏场地”。其实，美国自由贸易政策关注“边境后”议题早已开始，在WTO成立之初，美国就意将环境、劳工、反商业腐败等议题纳入新回合的谈判；到了奥巴马执政时期，如前所述，TPP升级版的贸易自由化制度设计已经更为广泛地扩及“边境后”经济治理措施。
现在，拜登政府承继并进一步“弘扬”奥巴马时代的这一贸易自由化路线，其着力打造的IPEF即是如此。IPEF共有四大支柱，与之相关的就有三大支柱，其中的“贸易”支柱要求各国在有韧性、可持续和包容性经济增长的基础领域寻求高标准条款，涉及“边境后”经济治理体制的有劳动力、环境、透明度和良好监管实践、竞争、包容性、贸易便利化等议题；“公平经济”支柱要求各国“在边境后”通过预防和打击腐败、遏制逃税和提高透明度，并认识到公平、包容、法治和问责制的重要性，努力为伙伴国家内的企业和工人提供公平的竞争环境和透明度等；“清洁经济”则集中关注与经贸活动密切相关的落实防止气候变化义务的环境标准。
拜登政府不仅仅是在制度设计上继续拓展“边境后”经济治理体制层面的贸易自由化，而且在理念上对其进行了“升华”。拜登政府贸易政策的一大新理念被表达为，“不是为了更多的贸易，而是为了更明智的贸易”。按照这一新思维，“边境”场域的贸易自由化虽可带来更多的贸易，但对美国来说未必是好的，美国更为明智的选择应当是，通过自由贸易协定建立高标准的“边境后”经济治理规则，防止世界范围内的“逐底竞争”。为此，市场准入被“赋予了新的含义”，不再是传统“边境”意义上的市场开放和降低关税，而是不符合“边境后”高标准经济治理规则的产品将无法再进入国际贸易市场。
拜登政府自由贸易政策的重心从“边境”向“边境后”场域移转，其“破”的一面是抛弃以扩大市场准入和降低关税为要义的传统贸易自由化路径；“立”的一面则是，厘定了新的贸易自由化含义，即在“边境后”场域，以自己在国内经济治理上所谓的“最好标准”和“最佳实践”为标尺，平整国际贸易的游戏场地。由此，不但可借以重建美国在贸易领域的比较优势，而且可以改变产品在全球贸易市场上的流向，同时直接影响各国公司在世界范围内的投资和贸易布局，助力保护美国弱势产业，并实现有利于美国的全球产业链供应链重组，维护美国的经济和战略安全。
（三）拜登政府的贸易政策与相应“规则重构”法律策略的伴生
与拜登政府“再入嵌自由主义”贸易政策相随的是“规则重构”的法律策略。从“再入嵌”的维度来看：
首先，鉴于拜登政府固守基于本国社会公共目标的“内顾倾向”，贸易保护措施必然在美国因势而起，这无疑将对既有的贸易自由化规则造成越来越大的减损。其次，对国家安全等社会公共目标的标高，将导致美国引入新的贸易规则。例如，为了维护美国的经济和战略安全，拜登政府在IPEF中增设了自由贸易协定中前所未有的“供应链”支柱。最后，从拜登政府推行自由贸易新样态的维度来看，美国自由贸易政策的重心从“边境”向“边境后”场域移转，也意味着要对现行自由贸易协定的制度架构进行大幅的整改。拜登政府将IPEF界定为非传统自由贸易协定，其中即表达了此意。
从性质上判断，如果拜登政府在“再入嵌自由主义”贸易政策项下的“规则重构”法律策略得以顺利实施，将对现在以WTO为基础的国际贸易体制带来强烈的冲击。但其是否具有现实可行性，则是另一个需要探讨的问题。
IPEF是拜登政府实行“规则重构”的一项标志性工程，其命运如何，就直涉其“规则重构”法律策略能否有效推行的问题。应该说，随着拜登政府自由贸易政策重心的移转，美国要以自己惬意的标准平整各国国内经济治理体制的游戏场地，这对广大发展中国家来说并无益处，甚至构成一种负担。进而言之，既然在IPEF中美国不愿在“边境”场域进一步开放市场准入和降低关税，那么何以让其他发展中国家在无利可图的情况下接受美国在“边境后”经济治理体制上的自由化要求？正是对该问题做出否定的回答，使国内外不少观察者判定IPEF注定要以失败而告终。
但是不得不说，轻易得出这样的结论，容易使人们丧失对IPEF应有的警惕性。按常规判断，美国不会在IPEF上做无用功。虽然IPEF不直接触碰发展中国家诉求的美国进一步开放市场的问题，但应当看到的是，美国在IPEF引入“供应链”支柱，就是要将美国“最严峻的竞争对手”——中国“排除在外”，推进美国的“友岸外包”，将国际供应链转移到“友好国家”或“可信赖的伙伴”；而这样供应链重组所致相关产业的投资和贸易从中国向印太域内其他发展中国家转移的效应，将会成为美国吸引他们加入IPEF的一个重要经济诱饵。
当然，美国要让这些发展中国家最终接受IPEF，并非易事。已经出现的一个例证是，2022年9月，IPEF在美国洛杉矶首次举行线下部长级会议，作为一个具有举足轻重影响力的参加国印度就宣布暂时退出该框架“贸易”支柱项下的谈判，理由是眼下“看不到能获得什么好处”。
有鉴于此，拜登政府及后继者一旦要把这种自由贸易新样态下的“规则重构”法律策略推向全球层面，将是难上加难。因为与发展中国家为数不多的区域范围不同，在多边场合，即使美国能够通过造成中国“贸易转移”和“投资转移”效应给其他发展中国家带来好处，也将在很大程度上会被这些数量众多的国家所稀释，以致根本不足以以此为诱饵，换取他们接受“边境后”经济治理体制上的高标准贸易自由化规则。例如，自特朗普执政时期开始，美国曾七次勾连日本、欧洲发表三方联合声明，试图将WTO改革的方向引向构建“边境后”的“市场导向条件标准”，但雷声大、雨点小，现美国仍表现出对WTO改革缺乏应有的热情，或源于对能够实现其设定的WTO改革目标缺乏足够的信心。
一如既往，拜登政府“再入嵌自由主义”贸易政策的实施，继续对中国具有最大的指向性。就其中的“再入嵌”部分而言，拜登政府强化本国社会公共目标凸显对国家安全之考量，首先针对的就是中国。拜登政府视中国为“最主要对手”和“最严峻长期挑战”。为了在战略上打压中国，就高科技等敏感产品对中国实行的进出口管制不断强化。此外，拜登政府还以保护人权为借口，如通过制定所谓的《维吾尔强迫劳动预防法案》（The Uyghur Forced Labor Prevention Act），对中国实施严厉的贸易制裁等。
同时，拜登政府自由贸易政策重心移转的矛头也直指中国的经济体制。例如，在《2022年美国总统贸易政策议程和2021年度报告》中，拜登政府专设第三部分（“重新校准中美贸易关系”），首先将中国定性为“作为一个最大的非市场经济体，有独一无二的能力通过不公平、反竞争性的实践扭曲市场，危害美国和其他国家工人和企业”；接着历数了中国种种“不公平、非市场性的实践”，无不涉及中国的经济治理；最后宣称，美国“将使用我们经济工具箱中的所有工具——并在必要的时候开发新的工具——坚定地捍卫我们的利益和其他市场经济体的利益，以寻求公平的竞争”。以晚近这方面的全过程观之，美国对中国经济体制的打压呈现出愈演愈烈的态势。
无疑，拜登政府转移自由贸易政策的重心，盯紧中国的经济体制，不仅仅是出于经济利益上的考虑，而且是基于更高层次的政治逻辑，即在中美全面竞争中，使美国借此在制度上取得对华比较优势。
既然拜登政府推行“再入嵌自由主义”贸易政策的议程，将“重新校准中美贸易关系”列为重中之重，那么其“规则重构”法律策略的实施必然如影随形。具言之，拜登政府不会让中美经贸关系重回现行WTO制度体系的规制，而是另行构建压制中国的贸易规则，最集中体现在拜登政府打造的IPEF上。2022年5月21日，美国贸易代表戴琪曾直言，IPEF就是要“有效反制”中国不断增长的影响力。
就拜登政府“再入嵌自由主义”贸易政策及“规则重构”法律策略的对华实施，对于其“再入嵌”过程中强化美国社会公共目标，尤其是以国家安全及维护人权为由，对华实行不断强化的进出口管制和经贸制裁，中国应坚决予以反制。除此之外，对于拜登政府自由贸易政策的重心转移，中国可反其道而行之，坚守仍被广为认同的传统“边境”场域的贸易自由化路径，用好自己越来越大的国内市场，在互惠的基础上继续扩大市场准入和降低关税，扮演更为积极的贸易自由化驱动者角色。与此同时，中国要加快制度型开放的步伐，构建更为顺应贸易自由化、便利化的经济治理体制。
结论
晚近，对于美国在国际和国内层面贸易利益分配状况的迭变，从奥巴马到特朗普，再到当下的拜登当政，美国三届政府做出了不同的回应，从而形成美国贸易政策及法律策略的重大转变。
奥巴马政府关注美国在国际层面贸易收益相对下降的趋势。为了扭转这种对美国的不利状况，奥巴马政府未改“新自由主义”贸易政策，采取的是“向前看”的“规则升级”法律策略。从本质上看，这种法律策略延续了以往美国偏好以权力为后盾、以规则为基础的“制度霸权”国际经济治理模式；亦即，奥巴马政府试图在美国主导下，通过制定于己有利的新规则，在深化和拓展贸易自由化的过程中，立足长远，扩大美国的绝对收益和相对收益。
按照TPP、TTIP、TISA等为载体产出的这些新贸易规则，在收益分配上，尽管美国将从中取得更为有利的结果，但其他参与国家也可在不同程度上分享进一步推动局域范围内贸易自由化产生的红利。因此，在“规则升级”策略下此等贸易新规则的制定虽由美国主导，但仍可算作是其他参与国与美国自愿谈判的结果。从整体上看，尚属相互间具有合作性质的“正和博弈”产物。
然而，较之奥巴马政府，特朗普政府对美国霸权衰弱形成了更为强烈的焦虑，因之而生的是对美国在国际层面贸易利益受损的高度敏感以及为美国谋得更大现时利益的急切心态。缘此，对于自身霸权衰弱导致相对收益收窄这一自由主义国际贸易体制“实力界定收益”基本逻辑运作的正常结果，特朗普政府将之曲解为美国受到了其他国家严重的不公平对待，既然如此，那么，就必须改变这种美国应得贸易利益不断流失的状况。
另外，与奥巴马政府不同的是，特朗普政府具有强烈的“内顾倾向”，强调美国利益优先，关注贸易收益在美国国内的分配状况及其带来的后果。由此，特朗普政府废止了奥巴马时代延续的新自由主义贸易政策及“规则升级”的法律策略，因为在现行规则升级的过程中需进一步推动贸易自由化，美国还得为此付出更大的市场开放代价。特朗普政府认为，这将给美国带来新的贸易不公，并触碰其设定的保护本国弱势产业之底线。
特朗普政府以实现对等开放为由头，将进一步扩大市场开放的责任完全转移给了其他国家。这样既能改变国际层面贸易收益分配对美国不利的状况，又可在国内层面贸易收益分配的意义上保证不牺牲本国弱势产业的利益。二者相迭加，驱使特朗普政府采取“攻击性保护主义”贸易政策及相应的“规则修正”法律策略。这种要求其他国家单向扩大市场开放、美国坐收其利的做法，有悖于国际贸易自由化，无以否认其具有的贸易保护主义性质，其他国家也势必不愿接受参加这样的“零和博弈”。
因此，特朗普政府必得依靠美国强权，采取极限施压等贸易霸凌主义手段，才有可能逼迫其他国家接受修改与美国之间既有的贸易收益规则。由此便形成了特朗普政府贸易保护主义政策及“规则修正”法律策略的极强进攻性，反映了其对以权力为基础，以规则为工具的“权力霸权”国际经济治理模式的偏好。
拜登政府采取的“再入嵌自由主义”贸易政策走的是一种“纳入了特朗普主义顾虑的奥巴马路线”，37但不是二者简单的混合，而是在“不是为了更多的贸易，而是为了更明智的贸易”等自由贸易新理念下二者的整合。
首先，拜登政府贸易政策中的“再入嵌”，承继了特朗普政府的“内顾倾向”，透露出的是贸易保护主义色彩。但在“不是为了更多的贸易”的新思维下，拜登政府没有过度放言国际层面的贸易收益分配已对美国造成严重不公，收敛了特朗普执政期间以对等开放为基准单方面打开其他国家市场，强力推行贸易保护主义的进攻性。
如上所述，拜登政府不像特朗普政府那样急于打开别国市场，但在“再入嵌”过程中保护美国弱势产业等社会公共目标的挤压下，又紧随特朗普政府，也拒绝向其他国家进一步开放美国市场。由此，在整体上，拜登政府自由贸易政策的重心已经游离“边境”场域，集中转向了“边境后”经济治理体制，此乃出于其“为了更明智的贸易”之理念。拜登政府聚焦“边境后”经济治理体制的“更明智”贸易自由化之举的实质是，既可防止外国在贸易和投资领域的不公平竞争损害美国的弱势产业及其工人群体的利益，又能改变产品和投资在国际市场上的流向和布局，以维护美国产业链、供应链的安全，其出发点和归依仍然是基于和实现美国的社会公共目标。由此可见，拜登政府自由贸易政策重心的移转折射出的实际上是另一脚本的“内顾倾向”。
与“再入嵌自由主义”贸易政策相对应，拜登政府采取的“规则重构”法律策略走的也是奥巴马和特朗普政府所为的中间路线，其属于对规则进行升级和修正两种路径的一种整合。在新的贸易政策思维下，拜登政府采取“规则重构”法律策略，一方面，当然要对现行贸易规则进行升级。例如，从TPP到IPEF，实现了“边境后”经济治理规则更宽范围、更高标准的拓展。另一方面，拜登政府也需对现行国际贸易制度进行既减又增的整改。例如，相对于传统的自由贸易协定，IPEF在“贸易”支柱中，减掉了扩大市场准入和降低关税等安排，增加“供应链”支柱项下的规则等。
从奥巴马到特朗普，再到当下拜登执政，无论美国的贸易政策及法律策略发生了怎样的变化，始终不变的一点是，其实施靶向首先瞄准的是中国。其中，一个惯有的指向性是针对中国的经济体制，即认定中国的非市场经济体制对美国造成了非竞争性的贸易不公；另一个不断强化的指向性是将中美贸易关系“政治化”。
这两种指向性相结合的样态，在拜登上台执政之后达到了一个新的高度：在拜登政府的“再入嵌自由主义”贸易政策中，“再入嵌”过程凸显了美国以所谓“国家安全”及“保护人权”等为借口，对中国加诸的贸易管制和经贸制裁有增无减。对此，中国当然应坚决予以反制。而随着拜登政府自由贸易政策重心从“边境”向“边境后”场域移转，其矛头直指中国的经济体制。对此，中国首先可以为美国所不为，反向操作，在“边境”场域继续加大市场开放的力度，引领这一传统路径下的贸易自由化进程；其次是推进“边境后”场域的制度型开放，进一步提高中国经济治理体制对促进贸易自由化便利化的顺应性。中
主持人按
时代变局下的国际经贸规则变革
主持人：赵宏
世界正处于百年未有之大变局，受发展中国家经济实力整体上升的影响，国际经贸秩序正在发生着深刻的调整；在此背景下，国际经贸规则之变革是对现实的回应。对于这种变化乃至变革的范围、动力、路径、成因，特别是其所依托的国际经济法和国际法的理论基础及其演进规律，进行深入研究，认识和把握国际规则变迁的特征与趋势，迎接时代变局下国际经贸规则发展与变革带来的挑战，是中国国际法和国经法学者的使命。本组文章系在2022年9月28—30日于北京大学法学院召开的《变革时代国际经贸法律规则的发展与改革研讨会》基础上形成的一组关于新形势下国际法和国际经济法理论问题的专栏文章，共有五篇。
在《新时期国际经贸规则变革的国际法理论问题》一文中，赵宏教授论证了国际经贸规则发展与改革的目标与宗旨、动因与路径，认为从总体上观察，国际经贸规则朝着更加公平、公正与合理的方向前进符合历史发展的进步规律。在反思影响国际经贸规则变革的国际政治、经济与国际法理论的基础上，赵宏教授针对现有国际法理论为西方世界主导的现实，探索提出具有东方思想色彩的、旨在更多反映包括中国在内的广大发展中国家利益的国际法理论的初步构想。
张乃根教授在《国际经贸规则变革的政治经济学思考》一文中，论述了当前国际经贸规则在不同领域“变与不变”的整体态势，运用马克思主义政治经济学原理分析了世界经济从“国际经济”、“全球经济”到“无边界经济”的三个发展阶段，指出其作为经济基础对作为上层建筑的国际经贸规则的根本作用，以及后者对前者的巨大反作用。张教授指出美国为维持霸权地位转向单边主义贸易政策、削弱多边贸易体制，对国际社会经济基础具有消极反作用，而中国通过实施“一带一路”倡议、“发起成立新的国际金融机构”、“携手共建地区与国际安全合作体系”，正在影响国际经济规则的积极变革，日益体现正向的政治引导力。
在《制度变革与理论解说——国际经济法基础理论的嬗变》一文中，车丕照教授首先提出国际经济法的原则未变，变化出现在制度与规则的某些层面（如适用范围）以及国家对国际经济法遵从的改变。文章以“经济自由主义理论”为主线，回顾了18世纪以来国际经济法理论嬗变的历程，指出“二战”后“公司责任论”、“可持续发展理论”、“代际公平理论”以及“反全球化思潮”对经济自由主义带来的冲击，提出未来国际经济法的理论基础很可能转向以节制资本为主要特征的“有限自由主义理论”的预判。
何志鹏教授在《全球化、逆全球化、再全球化：中国国际法的全球化理论反思与重塑》一文中，着重从中国学者的视角提出对全球化实践的理论观察，特别是全球化对国际法的影响以及中国学者围绕“法律全球化”展开的历史论辩，同时在批判传统西方国际法理论/理念局限性的基础上，提出关于中国国际法理论创新路径，引人深思。
徐崇利教授在《美国贸易政策及法律策略之变：样态与机理》一文中精当地梳理了美国从奥巴马到特朗普及至拜登政府的贸易政策转变的基本逻辑与制度构建，提出美国贸易政策从“新自由主义”、“攻击性保护主义”到“再入嵌自由主义”的演变，以及相应采取的“规则升级”、“规则修正”和“规则重构”的不同法律策略，揭示了反映市场法则的“实力界定收益”原则在战后美国自由主义国际贸易政策中随美国实力变化出现的反转，提出厘清晚近美国政策及法律策略转变的样态与机理，是进一步探讨中国应对之道的前提。
本专栏旨在：第一，客观地反映我国国际法和国际经济法学者对变革时代的国际法和国际经济法理论问题的思考和研究现状。第二，促进对该问题的学术交流和争鸣，旨在提升国际法学者在新形势下的理论自觉和学术奋进，在相关领域为民族复兴、人类发展与世界和平作出新的贡献。
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