【网络首发】范怡倩：民事再审检察建议制度三重困境与出路丨中法评 · 专论
范怡倩
最高人民法院审判监督庭三级高级法官助理
民事再审检察建议制度自创立十余年来，取得了成效，但仍面临三重困境，即理论困境、制度困境、实践困境。民事再审检察建议制度理论基础薄弱，制度建设不甚健全，尚未厘清与民事抗诉制度的关系，还有检察院派员出庭的身份地位、是否参加质证、辩论等实践困境。从长远出路看，可以考虑将抗诉与再审检察建议二者的优势结合起来，合二为一，在监督的强制性与谦抑性之间寻求适度平衡，使民事检察监督更符合检察权与审判权的固有关系。检察院只提出建议，不宜派员出席庭审，以尽力维护双方当事人的诉讼平等地位，从而避免庭审中检察院在质证、辩论等问题上陷入进退两难的困境。经过整合，最终形成既符合司法规律，又适合我国国情的中国特色社会主义新型民事再审检察建议制度，为世界再审监督制度贡献中国智慧、中国方案。
本文原题为《论民事再审检察建议制度三重困境与出路》，首发于《中国法律评论》2023年第6期专论二（第70-85页），原文19000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。
目次
引言
一、民事再审检察建议制度理论困境与辨析
（一）民事再审检察建议制度的特点（二）民事再审检察建议的性质界定（三）民事再审检察建议制度理论基础之辩二、民事再审检察建议的制度困境及与抗诉制度的关系
（一）民事再审检察建议的制度困境（二）民事再审检察建议制度与民事抗诉制度之比较及其机理三、民事再审检察建议制度的实施效果与实践困境
（一）民事再审检察建议制度实施的基本情况（二）民事再审检察建议的实践特点与存在问题（三）民事再审检察建议制度的实践困境四、民事再审检察建议制度之完善及选择路径
（一）民事再审检察建议制度需要完善的具体制度（二）民事再审检察建议制度完善的基本路径步骤结语
引言
2012年修订《民事诉讼法》，将再审检察建议确定为检察院对生效民事判决、裁定、调解书提起法律监督的方式之一。民事再审检察建议是中国特色的原创性制度，开辟了我国民事诉讼监督的新路径，但是，目前这一制度面临理论困境、制度困境、实践困境三重困境，无论是理论研究、制度构建还是实践运行都存在缺陷。
从研究资料看，学术界主要是针对强制力很强的民事抗诉，而对比较谦和的再审检察建议制度的关注度不高，理论供给明显不足。检察院、法院等实务部门的研究又多停留在对适用现状、存在问题的简单总结上。从法律规定看，立法对再审检察建议的审查程序、启动再审的标准、检察院在诉讼中的地位、再审的审理方式等问题，均缺乏具体规定。从司法实践看，无论是检察院提出民事再审检察建议还是法院办理此类案件，都暴露出办理规则和审理程序需要进一步明确、细化和统一的问题。特别是检察院派员出席庭审的身份地位、能否以及如何质证、辩论等问题，似已走入尴尬境遇。
民事再审检察建议作为中国法治自主创新的诉讼制度，没有范本可以借鉴，需要从本土资源出发，认清其社会使命和价值，提出中国方案。从长远发展看，随着理论研究、制度设计以及司法实践的不断发展完善，可以考虑与民事抗诉制度相融合，成为既符合基本法理、制度机制比较完备，又适应我国国情、具有中国特色的新型民事再审检察建议制度。本文以理论与实践相结合为视角，对民事再审检察建议制度面临的三重困境进行系统剖析，提出应对意见及改进方案，展望未来民事再审检察建议制度的蓝图，以期抛砖引玉。
民事再审检察建议制度理论困境与辨析
（一）民事再审检察建议制度的特点
所谓检察建议，是人民检察院代表国家以法律监督者的身份，在行使职权过程中对有关单位提出纠正违法行为或防范风险、堵塞漏洞等主张，有关单位以相应方式予以回应的法律制度。检察建议内涵丰富，包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他有关检察建议。其中再审检察建议又包括民事再审检察建议和行政再审检察建议。民事再审检察建议是检察院发现同级法院已经生效的民事判决、裁定、调解书存在依法应当再审的情形，以书面形式建议法院依职权自行启动再审予以纠正的一种诉讼监督制度。它与民事抗诉相并列，共同构成我国民事再审检察监督制度。
其主要特点是：
（1）原创性。民事再审检察建议是原创性概念，是近十年来我国独创的全新民事检察监督制度。其核心是，基于我国现实国情，以让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义为目标，针对民事诉讼既有程序不能满足社会需求的现实问题，在原有民事抗诉制度基础上，进一步丰富和完善了我国检察监督制度。
（2）谦抑性。尽管民事再审检察建议与民事抗诉一样，都是检察院以国家强制力为后盾、以法律监督为制度支撑、代表国家行使的一种特殊权力，但是，民事再审检察建议制度体现了相当的克制和谦抑，避免了民事抗诉制度的种种弊端。
（3）选择性。民事再审检察建议制度在整个民事诉讼架构中，特别突出了其选择性。首先，当事人认为符合法律规定申请条件的，可以向检察院申请检察建议或者抗诉，赋予当事人完全的自由选择权，这符合当事人意思自治、权利处分原则的基本精神，是诉讼民主的重要体现。当然，由于检察建议与抗诉的法律后果即强制力不同，客观上影响了当事人选择检察建议的积极性。
其次，地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现符合法定条件的，可以向同级法院提出检察建议，也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。这样设计的目的是为了便于地方各级检察院根据案件具体情况，自主选择监督方式，体现了民事再审监督的灵活性，有利于提高检察监督的效率和效益，降低监督成本。
最后，法院受理民事再审检察建议后，根据案件审查情况，自主决定是否启动再审，也是一种选择。既保证了法院独立行使审判权，又体现了审判权与检察权的不同，法院居中审理裁判，有一套完整的诉讼程序保障其对案件证据、事实、法律适用等的全面认知，而检察院在民事诉讼检察活动中受其权力性质、办案方式以及客观条件所限，对案件的认知在一定程度上可能存在主观性和片面性。法院决定对民事再审检察建议案件是否启动再审，符合诉讼规律和基本理论。
（二）民事再审检察建议的性质界定
2012年之前抗诉是民事检察监督的唯一方式，近些年来，民事审判监督程序改革取得重大成果：一是坚持有限再审原则，确立了“3+1”路线图，即法院一审、二审、再审（或再审审查）加检察院检察监督，诉讼程序终结，从而改变了过去无限申诉、多头申诉的问题。这种清晰的“法院纠错在先，检察监督断后”的制度模式，在一定程度上理顺了审判权与检察监督权的逻辑关系。二是创设民事再审检察建议制度，进一步完善了我国的审判监督制度。
关于民事检察建议的性质，理论界尚未达成共识，主要存在权力说、非权力说和二分说三种学说。
权力说认为，民事检察建议是检察院行使法律监督权的一种重要形式，是民事检察权运行的外观表现，具有公权力的属性。譬如，有学者认为，民事检察建议不但具有法律监督的属性，而且还是检察院履行法律监督职责的重要方式，检察院作为宪法和法律所规定的进行法律监督的专门机关，对一切违法犯罪行为均具有监督的权力。
非权力说认为，民事检察建议不具有权力的属性，而仅仅是检察院提供的一种服务，是以非权力的形式实现检察监督的目的。譬如，有学者认为，民事检察建议是检察院实现社会治安综合治理的有效方式，是弥补抗诉监督方式的不足、辅助检察院实现法律监督目的的非诉讼监督方式，不属于检察院的职权范畴。
二分说认为民事检察建议既具有公权力的性质，也具有非公权力的性质，即履行法律监督职能的具有公权力性质，履行服务职能的仅具有服务性，没有公权要素。譬如，有学者认为，民事检察建议同时具备检察监督与社会治安综合治理两种职能，对于履行法律监督职能的检察建议而言，它属于行使民事检察监督权的范畴，而履行社会治安综合治理职能的检察建议则不具备法律监督的性质。
对于民事再审检察建议的性质，笔者认为，从制度设计立意和实践效果等维度考察，民事再审检察建议制度的基本性质应定位于公权力。首先，从宪法制度层面看，我国宪法规定检察院是国家法律监督机关，民事再审检察建议不是一个独立的概念，而是从属于“检察建议”概念。“检察建议”作为检察院对行政机关、审判机关等执法、司法等行为的监督，是行使法律监督权的重要方式，其根本依据来自宪法，性质自然属于公权力，民事再审检察建议亦不例外。
其次，从诉讼程序法层面看，民事诉讼法是将民事再审检察建议与民事抗诉制度置于同一层级来设计的，对符合法定条件的案件，可以提出抗诉，也可以提出再审检察建议。抗诉属于权力，而非服务，理论上是公认的，从逻辑上讲，民事再审检察建议也自当如此定位。
最后，从司法实践层面看，尽管民事再审检察建议较之民事抗诉的强制力较弱，但这也仅仅是从受理法院对此类案件是否启动再审程序上有一定的灵活性来讲的。实际上通观该制度运行全貌，检察院提出民事再审检察建议的案件，受理法院应当进行审查。审查在再审案件办理中是一个十分重要的程序，是决定一个案件是否启动再审的必要环节，从此角度讲，该制度的这种强制性恰恰是国家公权力的表现。
（三）民事再审检察建议制度理论基础之辩
民事再审检察建议制度建立在原民事检察监督、民事抗诉理论之上，理论基础不够坚实牢固，存在先天不足。无论是法学界还是实务界，对民事检察监督制度都存在不同认识，质疑颇多，不仅涉及这一制度如何改革问题，甚至涉及存废问题。
主要观点有：认为应当强化当事人申请再审，取消民事抗诉监督；建立三审终审制度，取消民事抗诉监督；废除抗诉制度，将监督集中于公益诉讼制度。有的学者认为，我国民事检察权的内涵和外延、性质和功能、权能或形态、对象或客体、权限范围、行使程序、救济途径等，从宏观到微观各环节都有争论，而且各派观点相互交汇、吸收、排斥和冲突。这些争议自1991年《民事诉讼法》实施以来即已存在并日益剧烈。
对民事检察监督制度的否定性意见，主要集中在民事诉讼的私权性质与检察监督的公权力性质、民事诉讼当事人地位平等的本质特征与检察院公权力介入对这种平等的冲击、法院依法独立行使审判权与检察监督权、民事裁判既判力与依法纠错之间的紧张关系等。上述理论观点及分析主要是针对传统的民事检察监督制度即民事抗诉而言的，而对于最新原创的民事再审检察建议这种相对理性和谦抑的监督方式，则应另当别论。
总之，我国民事检察监督基础理论不彰，无法解决作为民事检察监督制度和规则前提的深层次理论缺位问题，并在一定程度上制约了民事检察监督实践探索的广度和深度。尤其是民事抗诉制度，在理论和实践中存在一些难以逾越的障碍，与其并列的民事再审检察建议制度面临一样的理论困境。从法理上阐述清楚民事再审检察建议制度的合理性，是一项重要课题。
对民事再审检察建议制度的理论困境，笔者试图从宏观层面和微观层面两个维度进行分析，以寻求突破。
从宏观层面讲，对权力进行制约与监督，是人类社会对权力特性的共识。在司法领域，英美法系国家的这种制约主要体现在以当事人权利制约权力上，依据成熟的律师制度和诉讼当事人主义机制，对法官权力进行节制，从而实现权力与权利的相对平衡。大陆法系国家系职权主义的审判模式，仅以当事人的权利结构无法完全实现对法官权力的制约，因此，在尽力完善以权利制约权力的同时，也适度将检察权引入民事诉讼结构之中。
同时，时刻注意国家权力介入民事诉讼的限度，基本上是将检察院在诉讼中的身份限定在当事人的地位。如在法国，如果检察官认为法院的裁判不当或者具有明显错误，可以以上诉的方式声明不服，检察官可以为了国家利益上诉，也可以为被告人的利益上诉。德国和日本检察官对民事审判的制约基本相近，检察院有权提起诉讼、参加诉讼，并对不符合法律的判决提出抗诉或上诉。
基于我国的政体和现实国情，我们研究这一问题的理论基点，主要是如何科学设计具体监督制度问题。我国宪法规定检察院是法律监督机关，办理刑事案件时，公安机关、检察院、法院是分工负责、互相配合、互相制约；现阶段民事案件在法院内部制约监督机制不能完全奏效的情况下，应当引入外部制约监督的力量，包括：党的领导及纪检监察制度的监督，社会的监督（通过公开审判)，当事人的监督（通过当事人的起诉、上诉、申请再审、申诉信访以及举证、质证、辩论等对法院审判权的制约），但这些制约监督措施都发挥了重要作用，与人民群众对司法公正的要求和期待还有差距，这也正是民事检察监督制度产生的现实基础。
从微观层面讲，民事检察监督制度应与时俱进，创新理论，不断完善发展。既有理论分析没有区分民事抗诉制度与民事再审检察建议制度，而这恰恰是问题的关键所在。正是民事抗诉制度难以与基本理论吻合，民事再审检察建议制度才应运而生，成为与抗诉并行的两大监督制度。这种制度创新，既符合基础理论，也适应了我国现实国情的需要，基本上解决了在我国人民代表大会制度架构下，如何实现对司法权特别是民事审判权外部制约监督机制问题。这是民事再审检察建议制度设计的基本目标，也是中国特色社会主义民事诉讼制度的一大亮点。
民事诉讼的本质是以公法权力解决私法领域的纷争，其中必须厘清民事诉讼中除了法院以居中裁判的身份代表国家介入私人利益纷争之外，其他公权力是否介入，介入到何种程度，在介入中如何保证不破坏双方当事人诉讼地位平等关系？民事抗诉制度之所以颇受非议，关键是检察权代表国家公权力，以其特有的强制力过度强势介入了以私人利益纷争为基本特征的民事诉讼之中。受理抗诉的法院，无论是否认为符合再审条件，都应当启动再审程序；提出抗诉的检察院一律派员出庭参加庭审并履行监督职责；检察院可以向当事人或者案外人调查核实有关情况并在法庭上予以说明等。
尽管可以解释为，检察院提出抗诉并参加庭审，是维护司法公正，在一方当事人的诉讼权利或实体权利受到侵害，诉讼中的平等地位和权利没有依法得到审判机关保障的前提下，启动再审程序，促使当事人的平等地位依法得到保障；检察院针对具体案件行使监督权的结果客观上可能有利于一方当事人，但不能由此认定检察院代表一方当事人的利益。但是，依然难以说服反对者的质疑，也无法回避检察监督公权力与当事人私权之争紧张关系带来的冲击，甚至使检察院陷入被动境地的现实。相较于民事抗诉制度，民事再审检察建议制度解决了长期以来颇受诟病的公权力过度介入私法领域的问题，缓和了检察监督与民事诉讼的紧张关系。
从检察权与审判权的性质和定位来讲，法院依法独立行使审判权，是审判理论的基石，是我国宪法规定的一项重要原则，也是世界各国的通例。审判权的内涵既包括实体裁判权，也包括诉讼程序启动和进行权。一般的民事诉讼应当由当事人起诉、上诉、申请再审，由法院依法决定是否立案、是否提起审理程序。
但是抗诉制度的最大特点是，只要检察院提出抗诉，法院即应当启动再审程序，实际上将决定再审权由法院转移到了检察院，模糊了检察权与审判权的边界。这固然能够强化民事检察监督的强制力和权威性，但在一定程度上消解了法院独立行使的审判权。检察权作为一项以国家强制力为后盾、以法律监督为制度支撑的国家权力，对民事案件的监督应当体现谦抑原则。理论上任何国家权力都有被滥用和进行自我扩张的属性，检察权的产生本身就是对权力进行制衡的结果。
作为一项国家权力，检察权也有自我扩张的权力属性。因此，从国家权力的性质、司法的价值等角度考虑，民事检察权应当适度地收敛和节制。那么，如何在加强民事检察监督与尊重法院依法独立行使审判权之间寻求一种平衡，民事再审检察建议制度给出了一个较之抗诉制度更为理性恰当的选择。检察院行使民事再审检察监督的法律后果发生了根本性变化，即只向法院提出再审建议，是否启动再审程序的决定权依然由法院行使。这样既体现了公权力对民事诉讼的监督，又保证了法院对审判权的依法独立行使。
民事再审检察建议的制度困境及与抗诉制度的关系
（一）民事再审检察建议的制度困境
民事再审检察建议是近十年新创设的制度，既没有域外立法经验可借鉴，实践中很多做法亦尚在探索当中。因此，《民事诉讼法》只作了原则性规定，最高人民法院、最高人民检察院的相关司法解释也没有详尽具体的规定。但是在司法实践中，无论是检察监督还是审判监督，都涉及到民事再审检察建议案件办理的实际需求。
为了解决具体办案需要，近日，最高人民法院、最高人民检察院印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下称《意见》），旨在《民事诉讼法》规则内对民事再审检察建议案件程序进行规范、细化、指引，对于规范案件办理、统一法律适用、提升案件质效，有现实意义。该项制度系统性完善还需要下一步修法解决，而相关制度困境突出体现在以下四方面：
第一，与民事抗诉制度的关系尚未厘清。民事再审检察建议与民事抗诉共同构建了我国民事再审检察监督制度。但是，二者之间到底是一种什么关系，有什么共同点与不同点，在适用于具体案件中如何严格把握？根据《民事诉讼法》规定，检察院依职权提出抗诉和提出再审检察建议的法定条件是相同的，均是该法第207条规定的十三种情形之一；或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的；当事人向人民检察院申请检察建议和抗诉的情形也是相同的，即人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的、再审判决或裁定有明显错误的。
最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》虽然对适用抗诉与适用再审检察建议做了简单分工，但依然比较概括、含糊。如规定对于原判决裁定若经过法院再审或系法院审判委员会讨论作出的，一般适用抗诉，如原判决、裁定适用法律确有错误的或审判人员在审理该案时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，应当适用抗诉。
但是，这类案件“适宜由同级人民法院再审纠正的”，地方各级检察院可以向同级法院提出再审检察建议，“适宜”与否的标准依然难以准确把握。而且容易使有的检察院由于提出抗诉的证据不充分，而降格为检察建议，实际上降低了检察建议案件的办案标准和质量。这种设计逻辑上是值得商榷的。对于民事抗诉，法院应当启动再审，而对于再审检察建议，法院自行决定是否启动再审，这是两种监督程序法律后果的根本差异。既然如此，何种情形是应当再审而应抗诉的，何种情形是可以再审也可以不再审而提出建议，理应有所区别。趋利避害是当事人的自然选择，既然同种情形既可以申请应当再审的抗诉，也可以申请不一定再审的检察建议，当事人一般都会选择申请抗诉，容易使申请检察建议成为“僵死”的法律条文。
第二，各阶段的法律标准尚不清晰明确。民事诉讼法对再审案件的各种标准做了不同的规定，其中，当事人向法院申请再审的标准是“认为有错误”；当事人向检察院申请检察建议或抗诉的标准是原审判决、裁定“有明显错误”或“法院驳回再审申请的”、“法院逾期未对再审申请作出裁定”；法院院长对本院、最高法院对地方各级法院、上级法院对下级法院发生法律效力的判决、裁定、调解书再审的标准是“发现确有错误”；当事人申请再审、法院应当再审的标准是“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”、“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”、“原判决、裁定适用法律确有错误的”等十三种情形。检察院向法院提出再审检察建议或抗诉的标准也是上述十三种情形，但法院对检察院提出再审检察建议或抗诉而再审的标准则没有明确规定。
按照上述规定理解，法院对当事人申请再审的标准和检察院向法院提出再审检察建议或抗诉的标准是一样的。据此推论，法院对检察院提出再审检察建议或抗诉案件的再审标准应当是一致的，即上述“十三种情形”以及“调解书损害国家利益、社会公共利益的”。但是，根据最高人民法院司法解释的规定，法院对再审检察建议案件适用“院长发现程序”，这意味着其再审的标准是原判决、裁定“确有错误”，而不是“十三种情形”。检察院提出再审检察建议的标准与法院对此类案件启动再审的标准究竟是否或应当是否同一标准？而且，什么是“错误”、“明显错误”、“确有错误”以及它们与“十三种情形”的关系等，都难以准确界定。
第三，没有单独适用程序。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下称《民诉法解释》）的规定，对检察建议受理法院没有单独启动再审的程序，而是适用“院长发现”程序，即各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，提交审判委员会讨论决定。虽然《民事诉讼法》没有规定“院长发现”程序的具体发现渠道，但按其立法本意，应当是在当事人申请再审、申诉和检察院监督渠道之外发现的，实际上这种情形是很少的。检察建议作为法定的检察监督方式之一，将其设定于“院长发现”程序内启动再审，似乎欠妥。
第四，对其制度价值定位不高。作为我国原创的民事诉讼制度，理论界和实务界尚未充分认识到该制度作为中国特色社会主义民事监督制度的重要理论意义和实践价值，没有看到其适应国情，较之民事抗诉制度更加符合民事诉讼规律，更具有优势的发展前景。而仅仅将其定位为抗诉的重要补充，具有和缓性和程序的便利性；能够在相当程度上缓和检察院履行监督职责的对抗性，较容易被法院接受，从而促使法院主动纠正错误；检察院在一定程度上可以开展同级监督，对于合理配置监督权能，提高检察监督的效力较为有利等，这样定位远远不够，实际上这一制度的价值远非如此。
（二）民事再审检察建议制度与民事抗诉制度之比较及其机理
民事抗诉是我国原有的监督方式，民事再审检察建议制度是在总结了多年民事抗诉经验教训的基础上诞生的，二者既有联系又有区别，研究民事再审检察建议制度离不开与民事抗诉制度的比较分析。二者的一致性在于：
第一，目的相同。即以公权力对民事诉讼实施监督，以达到司法实体公正与程序公正之目的，这是两种制度共同的出发点和落脚点。
第二，法律定位相同。从《民事诉讼法》的规定看，检察院对同级法院已经生效的判决、裁定或调解书认为符合再审条件的，可以提出检察建议，也可以提请上级检察院抗诉。当事人认为符合法律规定申请检察监督条件的，可以向检察院申请检察建议或者抗诉。可见，无论是检察院依职权进行监督，还是当事人申请检察监督，检察建议和抗诉均是选择性的，二者无先后之分、无高低之别，在检察监督中的地位是相同的。
第三，适用条件相同。根据《民事诉讼法》的规定，发现有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定适用法律确有错误的违反法律规定，剥夺当事人辩论权利等十三种情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，检察院可以提出检察建议或者抗诉。法院驳回当事人再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者当事人认为再审判决裁定有明显错误的等情形之一，当事人可以向检察院申请检察建议或者抗诉。上述规定中检察建议和抗诉的适用条件相同。
作为民事检察监督的两种方式，民事再审检察建议与民事抗诉的区别在于：
第一，主体级别不同。根据《民事诉讼法》规定，抗诉是“上抗下”，即最高人民检察院对各级法院、上级检察院对下级法院提出抗诉。据此，除了最高人民检察院对最高人民法院由于二者均是本系统的最高等级只能“同级”抗诉外，其他各级检察院均不能向同级法院提出抗诉。这一制度设计的主要考虑是，生效判决、裁定、调解书具有权威性、稳定性、终局性，既判力不能轻易被否定，但抗诉必须启动再审程序，对生效裁判构成冲击。
因此，以“上抗下”避免随意性，确保裁判的严肃性和权威性。民事检察建议则是同级建议，即地方各级检察院向同级法院提出检察建议。这种制度设计意在监督方式体现同级监督的灵活性和柔性，节约监督成本，但逻辑上存在缺陷与悖论。一是限制了上级检察院的建议权，影响了这一新的检察监督制度作用的充分发挥；二是既然抗诉与检察建议的法定条件完全相同，限制上级检察院只能抗诉、不能建议的必要性值得怀疑。
第二，案件的实际适用范围不同。如前所述，虽然《民事诉讼法》规定的二者适用范围一致，只要符合法定条件，既可以抗诉，也可以提出检察建议。但按照最高人民检察院的相关意见，二者是有区别的。一是具有普遍指导意义的案件一般适用抗诉，不具有普遍指导意义的个案，一般适用检察建议。二是抗诉一般适用于案件比较重大或者裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形；检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体裁判错误并不是非常严重或突出，办案程序有瑕疵的情况。
从制度实施的科学性、实效性角度分析，上述区分比较合理。一则这两种监督方式实践中差异较大，操作程序、法律后果等均不同，而《民事诉讼法》规定比较原则宽泛，界限不清，由办案人员任意选择，实践中会造成执法标准不统一，与检察监督制度设计的初衷相悖。二则从对社会行为导向作用看，具有普遍指导意义的案件往往有“办理一案指导一片”的作用，适用抗诉更具优势。而不具有普遍指导意义的个案，一般不涉及其他类案参照处理的问题，适用民事再审检察建议，程序相对简单，办案效率较高，也能防止本不符合再审条件的案件无谓地进入再审程序，有损司法的公信力。
第三，监督效力不同。民事抗诉最突出的特点是“硬”，即只要检察院抗诉，法院均应启动再审，而且检察院一律派员出席法庭予以监督。民事再审检察建议则相反，最突出的特点是“柔”，即只是检察院依职权或当事人的申请，向法院提出再审的一种建议，并没有一定启动再审程序的效力，是否启动再审由受理法院据情决定。这既是法院依法独立行使审判权的要求，也是民事检察监督谦抑原则的诠释。
第四，检察院的诉讼地位不同。根据《民事诉讼法》和相关司法解释规定，抗诉案件开庭，法院应当通知检察院派员出席，这是抗诉制度的一个基本特征。检察院派员出席法庭参加诉讼，体现了监督的力度，也带来了法庭身份界定的问题，是监督者、当事人、还是二者兼有之？这是理论界长期质疑的问题之一。继之又派生出是否应当或能否参加质证、辩论等问题，实践中难以把握。对于再审检察建议，《民事诉讼法》则没有规定检察院派员出席法庭。按照文意解释，再审检察建议案件开庭审理，检察院应当不派员出席参加诉讼。这本是再审检察建议与抗诉的重要区别，也是其制度设计中的一大进步，解决或回避了检察院在庭审中诉讼地位如何定位等难题。
但是，一则，最高人民法院和最高人民检察院相关职能部门的有关《会议纪要》明确，法院审理检察建议再审案件可以参照关于审理抗诉再审案件检察院派员出席法庭的规定执行。《意见》也沿用上述思路，同时明确了四种检察院可以派员出庭的情形。二则，《民事诉讼法》及有关司法解释均规定，检察院因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，均可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，亦即调查取证，而且检察院要对此证据向法院提交并说明。显然，法院审理检察院调查取证的检察建议案件，如果检察院不派员出席法庭，这项程序乃至整个庭审无法正常进行。综上，再审检察建议不出庭的优势被异化了，使其又返回了抗诉出庭难以避免的困境之中。
第五，再审之后的接续程序不同。民事抗诉的强制力，不仅体现在抗诉行为必然引起法院启动再审程序上，而且体现在一定情形下法院就抗诉再审之后的接续程序上。根据《民事诉讼法》规定，检察院提出抗诉之后，法院根据案件具体情况（如原审主要证据未经质证，案件基本事实不清等）和审判工作需要，可以交由下一级法院审理。按照《人民检察院民事诉讼监督规则》规定精神，原提出抗诉的检察院如果认为下级法院审理后作出的判决、裁定仍有明显错误的，可以依职权再次提出抗诉，法院仍需再次启动再审程序。但是，民事再审检察建议制度不同，受理法院再审的，无论再审结果是否支持检察建议，检察院一般不能再次提出抗诉。
综上，民事再审检察建议制度相较于民事抗诉制度优势明显。既符合检察院作为法律监督机关的性质定位，又体现了司法机关分工负责、互相配合的原则，有利于摆正监督主体与被监督者的关系；既符合基本法理，解决或淡化了多年来对检察院民事监督的诟病，又在一定程度上解决了我国现实国情存在的司法公信力不高的问题；既体现了检察院对民事私权领域诉讼的公权力介入，又保持了适度的克制；既保证了民事检察监督的严肃性，又扩大了检察监督主体范围，破解了只能“上抗下”不能同级监督的困境；既发挥了检察权对审判权制约监督的强制性，又坚持了谦抑原则，维护了法院依法独立行使审判权的宪法原则；既能纠正确有错误的判决、裁定和相关调解书，又不危及生效判决、裁定和调解书的既判力，维护了法院裁判和社会关系的稳定性。当然，民事再审检察建议制度虽有这些优势，但在实践中仍存在一定程度的实施困阻，需要进一步改进完善。
民事再审检察建议制度的实施效果与实践困境
（一）民事再审检察建议制度实施的基本情况
再审检察建议制度施行以来，在全国的运行情况如何，有必要做一全面考察研判。
1.全国情况。（1）民事再审检察建议数量。根据公开资料，除最初开始实施的两年外，2015—2019年全国民事再审检察建议和同期抗诉情况为，2015年全国检察机关共受理民事案件83872件，其中抗诉3391件，提出再审检察建议3780件。2016年共受理民事案件83614件，其中抗诉3136件，提出再审检察建议2803件。2017年共受理民事案件48874件，其中抗诉3144件，提出再审检察建议3093件。2018年共受理60593件，抗诉3933件，提出再审检察建议4087件。2019年共受理76900件，其中抗诉5103件，提出再审检察建议7972件。五年来，全国检察机关共计办理民事抗诉案件18707件，提出民事再审检察建议案件21735件，（见表1和图1）。
如图所示，2015—2019年全国民事再审检察建议案件数量是有波动的，除2016年、2017年有小幅下降外，其余年份均为逐年增加，其中2019年增幅较大。
（2）法院再审采纳率。以2018—2022年资料分析，近五年来，全国检察机关共受理民事监督案件36万余件，经审查，提出再审检察建议4万余件，比前五年上升69.7%，法院采纳率77.3%。其中，2018年检察机关提出民事再审检察建议4087件，同比上升32.1%，法院再审2132件，采纳率52.2%。2019年检察机关提出民事再审检察建议7972件，同比上升95.1%，法院再审4583件，采纳率57.5%。2020年检察机关提出民事再审检察建议9900件，同比上升24.2%，法院再审6801件，采纳率68.7%。2021年检察机关提出民事再审检察建议8803件，法院再审8530件，采纳率96.9%，同比增加28.2个百分点。2022年检察机关提出民事再审检察建议9500余件，采纳率95.1%。（见图2）
备注：因为公开资料显示2022年检察院提出民事再审检察建议9500余件，采纳率95.1%，9500余件为概数，本表采9500件为计算基数，推算再审案件数量为9500件×95.1%=9034件。
2.地区情况。本文选取若干有代表性省份对2013—2019年法院民事再审检察建议案件相关数据作进一步分析。
（1）东部发达地区某省。七年来该法院共新收民事再审检察建议案件2611件，经审查，裁定再审1658件，再审率63.50%）。法院决定不予再审案件中，检察院跟进监督提出抗诉24件。（见图3和图4。）
从上述样本分析看，该省三级法院受理民事再审检察建议案件数量呈逐年上升趋势，但除了2019年以外，增幅比较平缓。
（2）东北中部地区某省。东北某省法院七年中共受理再审检察建议案件1194件，其中决定再审529件，再审率为44.3%。华中某省审查再审检察建议案件240件，决定再审131件，再审率54.58%。
（3）西部欠发达地区某省。七年中，全省法院办理再审检察建议案件152件，其中启动再审87件，占57.2%；不予再审案件65件，占42.8%；不予再审后检察院又抗诉的10件。
（二）民事再审检察建议的实践特点与存在问题
通过分析近年来民事再审检察建议制度在实践中的实施情况，可以发现以下特点：
第一，民事再审检察建议案件数量呈增长态势。从全国检察机关的统计数据来看，该制度实施后第一个五年即2013—2017年，案件数量不多。主要原因是该制度制定实施时间不长，公众特别是当事人对其认识不足，法院、检察院也缺乏这类案件的办案经验。此后案件逐渐增多，2018—2021年，此类案件除2021年略低于2020年外，基本呈逐年上升态势，其中2021年是2018年案件数量的两倍以上，说明该项制度运行基本顺利，发展态势整体是正常的。
第二，法院采纳再审检察建议的比例“前低后高”。从上述抽样分析可以看出，该制度实施的前期，东、中、西部和东北地区检察建议法院启动再审率平均约在50%左右，除特殊省份外，一般为30%-50%。近五年全国检察建议法院采纳率明显提高，平均为77.3%，最高年份为2021年的96.9%。2022年比2018年增加42.8%。
法院采纳率提高的主要原因：一是检察院近年来强调精准监督已见成效，办案质量不断提高；二是法院逐渐加大了对再审检察建议案件的办理力度，“应启动（再审程序）尽启动”的意识不断强化；三是检察院与法院加强了沟通协调，也反映了法检两院对于再审检察建议案件评判标准的共识进一步增强。需要注意的是，该制度实施后期法院采纳率较高，是建立在检察建议案件总量不多的基础之上的。
第三，民事再审检察建议案件主要针对一审生效裁判，未达到立法制度设计初衷。再审检察建议案件主要集中在基层法院，省高院受理的案件数量最少。比如：前述东部发达地区某省，2013年至2019年，全省法院共受理民事再审检察建议案件2611件，高级法院仅受理3件，中级法院受理163件，其余2445件均为基层法院案件。华南某发达省份，自2012年至2019年共受理民事再审检察建议案件306件，其中各基层法院受理253件，中级法院受理49件，高级法院受理4件。
可见检察院主要是对一审生效判决、裁定提出检察建议。而按照《民事诉讼法》规定的“3+1”模式，须经过法院一审、二审、再审之后，当事人仍不服才可向检察院申请检察建议或抗诉。据此，检察院的检察建议绝大多数应当是针对高级法院、中级法院再审生效案件，显然上述情况与此制度设计的意图不符，实践中应予注意避免。
第四，民事再审检察建议的制度功能尚未充分发挥。民事再审检察制度是在总结多年民事检察监督制度特别是抗诉的经验教训中创设的，其预期目标应当是尽其所能解决或基本解决民事抗诉中遇到的各种难题，最主要的一是应当在实践中不断完善制度机制，使之在民事检察监督中发挥较之抗诉制度更大的功能；二是要充分体现“3+1”机制模式的设计初衷与目的，避免回到过去多头申诉程序混乱的困境；三是要在实践中较之抗诉有比较高的适用比例，以彰显其维护当事人合法权益、充分发挥制度价值中的作用。
但从实际运行情况看，该制度实施以来尚未充分显示其优势，全国法院受理的民事再审检察建议案件数量不多，2015年至2017年全国检察院提出检察建议案件和抗诉案件基本持平。有的省份检察建议案件明显少于抗诉案件，如西南某省2017年至2019年检察建议案件246件，抗诉案件695件（请作者自核数据）；东北某省和某直辖市，2012年至2019年检察建议案件分别为573件和124件，而仅2017年至2019年三年抗诉案件分别为732件和181件。这些问题说明，民事再审检察建议作为我国原创性的一种颇具特色的民事检察监督制度，还未能充分发挥立法所期待的制度功能，影响了该制度在民事检察监督制度中的价值和地位。
（三）民事再审检察建议制度的实践困境
民事再审检察监督，不仅在理论上受到质疑，在实践中也遇到困境，突出表现在检察院在法庭上的身份地位陷入进退维谷的境地。按照《民事诉讼法》《民诉法解释》《人民检察院民事诉讼监督规则》等规定，抗诉案件，检察院应当派员出席并全程参加庭审，任务是宣读抗诉书、对检察院调查取证的证据予以出示和说明、对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录、庭审结束时发表法律监督意见等。
具体程序为，先由检察人员宣读抗诉书，再由申请抗诉的当事人陈述，后由被申请人答辩，其他原审当事人发表意见。法律虽未规定民事再审检察建议案件启动再审，检察院是否派员出庭，但如前所述，《会议纪要》《意见》规定参照民事抗诉案件办理。有不少案件开庭检察院即可以派员出席法庭，特别是检察院调查取证的案件，必须派员出庭对该证据予以出示和说明。庭审结构与传统民事诉讼“等腰三角形”，即双方当事人居于平等地位，法院作为公权力机关居中裁判的结构不相符。
因此上述案件在实际审理中面临三个困境：
困境之一，检察院宣读抗诉书或检察建议的行为是什么性质？其在庭审中是否影响双方当事人的平等地位？
困境之二，对检察院调查取证的证据予以出示和说明的行为可否认为是举证？对方当事人能否与之质证？如果属于举证行为，检察院在诉讼中的地位恐成为当事人。如果对方当事人能与之质证，双方地位是否应当平等才构成质证的前提条件；如果不能质证，该证据的真实性、合法性、关联性如何认定？按现行司法解释规定，检察院只作说明，由双方当事人质证，而许多情况下，当事人不了解证据的来源或取证过程而无法质证。若法院直接认定是否属于“主要证据未经质证”的情形？
困境之三，对方当事人能否与检察院进行辩论？如果检察院的抗诉意见或检察建议与申诉人的请求不一致，申诉人难以辩论，被申诉人又与谁以及如何行使辩论权？如果不能辩论，是否属于“不允许或者严重限制当事人行使辩论权的”情形？上述这些问题在司法实践中是无法回避的，已成为民事再审检察建议案件再审的主要难题和障碍。
其一，关于检察院监督民事案件是否影响当事人地位平等问题。支持监督的观点认为，检察院民事再审监督是针对的法院生效判决、裁定、调解书，而不是当事人，故不影响当事人地位平等，但实践中有些情况难以自圆其说。例如，某案中检察院提出民事再审检察建议，申诉人完全赞同，被申诉人称庭审中不是和申诉人单独辩论，而是与申诉人和检察院共同辩论，诉讼地位不平等。实践中检察建议意见与申诉人申诉理由一致是正常的，但是客观上无法回避支持申诉人主张这一事实，也难以化解被申诉人对双方当事人地位不平等的疑虑。因此，检察院履行民事案件监督职责应保持适度，既发挥监督作用，又尽量不冲击双方当事人的平等地位，寻求两者间的最佳效果。
其二，关于检察院调查取证的证据应否质证及如何质证的问题。按照司法解释规定，检察院只对调查取证的证据在法庭上予以出示和“说明”，而质证则由双方当事人进行。但实践中有些案件当事人对检察院调取证据提出质疑，检察院反复“说明”，以致混淆了“说明”与质证的区别。例如某案中检察院调查取证，被申诉人反复强调调查手段和程序不合法，该证据材料不能作为证据使用，无奈检察官只能反复“说明”其合法性。而申诉人没有参加取证，不了解情况，无法与被申诉人质证。检察院与被申诉人反复对峙的情形，是“说明”还是质证，很难区别。
其三，关于检察院能否与当事人进行辩论的问题。按照制度设计的本意，检察院不参加法庭辩论，辩论只在当事人之间进行。但是实践中有些案件，检察院是否参与辩论又成为难题。如某案，民事再审检察建议认为原判认定合同性质错误，导致适用法律错误，应予改判纠正。法庭辩论时，被申诉人认为原判认定合同性质正确，要求检察官发表辩论意见。检察院出庭人员表示，“检察院是法律监督者，不是当事人，不参加辩论，应由双方当事人进行辩论”。而申诉人对原判认定的合同性质不持异议，故双方当事人无法辩论。此案中关于合同性质如何认定以及应适用什么法律问题姑且不论，仅从诉讼程序讲，检察院陷入了是否辩论的两难境地。
上述几种情形并非孤例，也不是问题的全部。随着司法改革的不断深入，法院开庭审判日益走向实质化、规范化，公开审判的力度越来越大，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，对司法机关提出了更高的要求。民事抗诉和再审检察建议制度如何弥补自身制度缺陷，走出实践困境，是不得不面对的现实难题。
民事再审检察建议制度之完善及选择路径
民事再审检察建议制度建立以来，总体上实施顺利，尤其是《意见》的出台，意味着引起了实务部门的切实关注，但从未来长远发展着眼，还应不断完善。总体思路是，在强化监督与保持谦抑之间找准平衡点，将现行的民事抗诉和民事再审检察建议制度的优势相融合，去除劣势或不合理的成分，合二为一，形成既有坚实理论支撑，又符合我国国情，能够更好发挥监督和审判效能的科学民事再审检察建议制度。
（一）民事再审检察建议制度需要完善的具体制度
第一，健全办理民事再审检察建议案件的专门程序。《民事诉讼法》没有规定检察院法院办理民事再审检察建议案件的具体程序，虽然最高人民法院、最高人民检察院有关司法解释或规范性文件作了一些规定，但仍有进一步完善的必要。如前述《民诉法解释》第417条规定，法院办理民事再审检察建议案件，适用“院长发现程序”。从该制度设计的初衷和“院长发现程序”的立法本意考量，均不应将其溶化于“院长发现程序”，而应设立专门程序，以确保该制度准确实施，使之充分发挥其功能价值。
在具体程序设计上，重点应当完善如下几个方面：一是应建立专门的办案程序，从案件受理、立案、登记、案号、审查组织的组成、审查环节的设定等，均应系统化、规范化、法治化。从刚刚出台的《意见》要求看，明确了人民法院将民事再审检察建议纳入审判管理流程，按照案件办理，编立案号，组成合议庭等规定，也印证了上述完善措施的思路符合司法实践的必然要求。
二是建立健全法院与检察院民事再审检察建议案件的协调和程序衔接机制。再审检察建议涉及法检两院，在统一司法理念，坚持审判权和监督权独立原则的同时，应当寻求制约监督与协商配合相结合的路径，共同推进再审检察建议案件的高质量办理。尤其是对于一些涉群体性、疑难复杂或者有重大社会影响的再审检察建议，两院加强沟通，会达到更好的社会效果与法律效果。
具体而言，首先，最高人民法院和最高人民检察院建立长效协调机制，适时分析解决民事再审检察建议案件办理过程中出现的普遍性、导向性问题，制定规范性文件加以解决。其次，各级法院、检察院就存在的具体问题，建立灵活、有效的实时沟通机制，通过研讨交流等形式解决遇到的具体问题。再次，充分运用大数据和“互联网+”的优势，完善民事再审检察建议制度。互联网、大数据等为新经济发展业态提供了技术支撑，也为民事再审检察建议的完善提供了新契机，最高人民法院和最高人民检察院可以探索建立案件共享机制，共享案例指导，提高办案效率，减少因法律认识不同造成的司法资源浪费。
三是建立检察建议案件再审律师强制代理制度。如前所述，“3+1”机制的建立，使民事再审检察建议案件实际上形成了“四审”，一般来讲，这类案件相对比较疑难复杂，审级比较高。随着我国律师队伍的不断发展和人民群众特别是诉讼当事人对律师服务水平要求的不断提高，这类案件实行强制律师代理日益成为必要和可能。如果当事人经济确有困难，建议由法律援助资金予以解决。
第二，明确检察院提出再审检察建议和法院启动再审系双重审查标准，符合司法实际。检察院提出再审检察建议的标准和受理法院启动再审的标准应当是同一标准还是不同标准，理论界和实务界有不同认识。有观点认为，法院、检察院均是代表国家行使司法权，为了体现司法的严肃性，提高司法整体公信力，二者应当保持一致。也有观点认为，将二者适度分离有助于减少法检的理论冲突。从检察权与审判权的性质和定位分析，检察院提出建议只能适用案件“可能有错误”的标准，而法院再审则适用“确有错误”的标准。
这是因为:首先，检察权不是裁判权，兼具司法权和行政权的性质，检察院办理案件与法院审查、审理程序不同，基本是单向审查，而不是居中审理、裁判，这是检察权与审判权在性质上的重大区别，不能混淆二者的界限，也不能设定同等标准。其次，检察院提出的只是再审建议，并非必然再审，是否符合启动再审程序要件，由法院经过法定审查后才能确定，因此不宜要求检察院提出建议的标准必须达到再审的标准。再次，如果规定二者为同一标准，法院经审查不予启动再审或再审后不予改判的案件，会造成两个公权力机关认定的冲突，一定程度上形成逻辑上的矛盾，在当事人中也易造成误解。最后，法院是行使审判权的专门机关，再审意味着否定生效裁判的法律效力，应当十分慎重且标准高于检察院再审建议的标准。
第三，检察院一般不宜派员参加庭审。如前所述，民事检察监督无论是理论上还是实践中，检察院派员出庭参加诉讼一定程度上已陷入困境，其身份地位应否质证、辩论等都难以自圆其说，诉讼程序也无法顺利进行。建议检察院只提出监督建议，不参加庭审活动，作为代表国家公权力的监督者，居于有限监督的地位，当事人之间的权利义务纷争依然归之于当事人自身。这看似弱化了检察监督的强制性，实则突出了监督者角色，有利于树立检察院的公正形象，定位更加科学，更符合司法规律，走出质证、辩论影响双方当事人地位平等的困境。这也应当是《民事诉讼法》未规定再审检察建议案件检察院出席法庭的初衷，是现实的理性选择。
（二）民事再审检察建议制度完善的基本路径步骤
综上所述，民事再审检察建议制度的改革力度与完善比较复杂，为稳妥推进改革，可采取如下路径与步骤：
第一，统一思想认识。最高人民法院、最高人民检察院及理论界专家学者组成专门机构，在充分实证调研、理论论证的基础上，统一思想认识，本着科学合理配置审判权与检察权，有效发挥检察监督作用，有利于双方当事人诉讼地位平等和权利保护的原则，提出相应改革方案。
第二，全国人大常委会授权改革试点。根据重要改革必须依法有据的原则，由最高人民法院、最高人民检察院提请全国人大常委会作出决定，在一定范围内对此项改革授权试点，试点期间暂时调整适用民事诉讼法有关规定。鉴于此项改革重大复杂，且案件运行周期长，试点期间可以相对较长，以三至五年为宜，以便更好总结经验，科学决策。
第三，司法解释先行。改革涉及面广、环节多，必须有详尽具体的操作规则加以指引。应由最高人民法院、最高人民检察院联合制定司法解释予以具体规制，既可以使该项改革试点有司法解释予以遵循，又为今后修改法律打下坚实基础。第四，适时修改法律。试点期间要对试点情况进行认真总结，进一步完善改革方案，试点期满并方案成熟时，再修改民事诉讼法。
结语
我国民事再审检察监督制度存在一些传统民事诉讼理论无法解决的本土问题，实践中也遇到了一些难题。应充分认识极具中国特色的民事再审检察建议制度的优势和社会价值，继续总结民事再审抗诉与民事再审检察建议制度并行的实践经验，不断完善制度构建。从长远出路看，应当开辟新的路径，将民事抗诉与民事再审检察建议二者优势相结合，合二为一，在监督的强制性与谦抑性之间寻求适度平衡，创立既符合基本理论与司法规律又适应国情的中国特色社会主义新型民事再审检察建议监督制度，为世界检察制度贡献中国智慧、中国方案。中
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