巴黎夜殇 · 关于叙利亚难民的调研报告 丨 中法评 · 重磅首发
2015年11月13日，巴黎经历二战后最黑暗的一夜，当晚在巴黎多地至少发生6起袭击事件，其中巴塔克兰剧院遭袭造成惨重人员伤亡。
从长远看，此次突如其来的恐怖袭击事件，欧洲人对穆斯林的排斥和歧视将愈加的明显。事实上，在此次恐怖袭击之后，位于法国加莱的难民营就突然燃起大火；而在巴黎屠杀后的第二天，波兰政府就宣布停止执行欧盟的政策，拒绝接受叙利亚难民。
在叙利亚内战中产生并恶化的难民危机正不断反映着全球治理的深层危机，并对现有国际秩序提出挑战。此次恐怖袭击对欧洲面临的难民危机处理将有怎样的影响？如此大规模的难民在欧洲将面临什么？难民危机对中国国内制度建设的启示是什么？
本期推送由“国际法促进中心”完成的《叙利亚难民危机 · 德国调研报告》精编版，以期为理解和思考上述相关问题有所裨益。调研报告全目录附于文末，敬请关注！
实地考察和报告撰写是“德国难民行项目”的两个核心部分，为此我们将团队分为“调研组”和“写作组”，两者人员相互交叉。调研组又分为中国组和国际组，以保证平衡各方观点，发挥各自长处。写作组也是由在国内和国外的中国学者组成。这种合作机制能够促进各方观点的碰撞和借鉴，以便兼收并蓄，发挥各自的优势。
调研组的成员和职责分工如下：
欧洲叙利亚难民危机的产生可归因于以下三方面因素：
一是因叙利亚内战而引发的本国国内危机和来自“伊斯兰国”的外部入侵。在叙利亚境内频繁发生的战事不仅导致了大量民众丧生，还使得更多的叙利亚人因为家园被战火毁坏而流离失所，并且为了躲避战乱而远走他乡寻求庇护，由此被迫沦落成为难民。
二是欧洲在面对大批涌来的叙利亚难民前就已经饱受内部政治、经济危机困扰。
而另外一方面叙利亚难民危机爆发之前便已经有大量来自中东和非洲的难民涌向欧洲。
叙利亚国内危机（或者说叙利亚内战危机）发端于2011年初开始的叙利亚政府与反对派之间的冲突，但危机的隐患早在此之前便已埋下。2011年1月，叙利亚国内反对派发起了反政府示威活动。3月中旬发生的逮捕学生事件导致冲突激化，并引发了2011年4月22日最大规模的反对派抗议游行。政府方面随之升级了镇压行动，使得示威活动和镇压行动逐渐演变为双方的武装冲突，最终激发了波及叙利亚本国全境乃至周边国家的内战。2011年7月至8月，以由反对派建立的武装组织和自政府军叛离出的军队为主的多个叙利亚反政府武装组织相继成立，并开始与叙利亚政府军展开武力对抗，这正式揭开了时至今日已经持续了近四年半之久的叙利亚内战。截至目前，内战已经造成了至少25万人死亡，超过1100万人背井离乡逃往欧洲，以及逾760万人滞留国内而无家可归。
2011年，部分“伊拉克伊斯兰国”武装分子通过伊叙边境进入叙利亚，并在叙境内建立了一支名为“胜利阵线”的反对派武装组织。而后，2013年4月，现“伊斯兰国”领导人阿布·贝克尔·巴格达迪宣称将“胜利阵线”与“伊拉克伊斯兰国”合并，并取消两者原本的称谓，统一改称“伊拉克和沙姆伊斯兰国”（ISIS，即“伊拉克和大叙利亚伊斯兰国”；又译“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”，ISIL）并最终将更改为现名“伊斯兰国”。
叙利亚内战对于期盼和平的广大叙利亚民众是一场无边噩梦，但对于“伊斯兰国”而言，这却是其在中东地区建立一个政教合一的逊尼派穆斯林国家的良机。从2013年开始“伊斯兰国”接连攻占了叙利亚东部和北部的多个省份地区，并宣称于2014年4月占领的叙利亚北部城市拉卡作为“首都”。
截至目前，叙利亚政府（即巴沙尔政权）实际控制的区域主要为叙利亚西部人口较为稠密、经济相对发达的阿拉维派穆斯林聚居区，面积仅占叙利亚整体国土的约20%，其余的绝大部分国土则已被“伊斯兰国”以及本国的反对派武装力量所占据。除了战争本身之外，“伊斯兰国”在叙境内的占领区实施严酷的、反人道的政治制度、宗教政策和妇女政策。这也是迫使大量叙利亚民众逃离占领区的家园、流亡他乡的重要原因。
在叙利亚难民危机成为媒体焦点之前，欧盟已经陷入了一系列问题的困扰之中。有些问题是从一体化进程启动以来便长久争论不休的，有些问题则是新近产生的。此处主要简述三个主要问题。
一体化思路。自从一体化进程启动，对于一体化进程就存在超国家主义和政府间主义的路线之争，至今无解。前者强调欧盟层面的协调，在欧洲整体利益的前提下不断深化一体化进程达致“欧洲合众国”；后者则坚持成员国应当是欧洲一体化进程的主导者，欧盟机构应当协调并服务成员国。
希腊债务危机。2010年欧洲爆发债务危机。经过全面救助计划和金融稳定基金的建立，多数国家基本走出了困境，惟有希腊仍然深陷其中。经历过政府几度更迭之后，希腊终于在7月中与欧盟达成协议。欧债危机中，一方面欧元、一体化受到质疑和批评，另一方面德国的主导角色也被质疑为是否要当欧洲“盟主”乃至“霸主”，此质疑在难民危机中再次凸显。
疑欧力量的崛起。2014年议会选举见证了欧洲的一场政治地震：疑欧政党在多国取得了惊人的战绩：在英法两国疑欧政党都拿下第一名，其他国家的疑欧政党也表现不俗或成功拿下议席。
简言之，难民危机爆发前，欧洲一体化进程已经在经济政治各方面遭到严峻考验，各方不同见解不可避免的影响了欧洲范围内接受难民的努力的协调。
根据联合国难民署于2015年10月18日发布的报告( “SyrianRefugees Inter-Agency Regional Update, September 2015”），包含尚未登记的难民在内的、已经实际前往各相邻国家避难的叙利亚难民人数应当已经达到了4,183,535人。其中，在土耳其境内的有2,072,290人，在黎巴嫩境内的有1,078,338人，在约旦境内的有628,175人，在伊拉克境内的有245,585人，在埃及境内的有132,375人。由于叙利亚国内危机仍在持续，且尚未表现出任何将要结束的迹象，预计截至2015年底实际前往各相邻国家避难的叙利亚难民人数将超过420万人。
大量叙利亚难民的涌入不可避免地给各相邻国家的社会和经济状况造成了负面影响，使各国不得不面对基础设施和服务负担过重、贸易和投资水平锐减、稀有自然资源的使用压力不断增加等严峻问题；而这些问题的出现反过来又使得前往各国避难的叙利亚难民的生活情况越发恶化。
在前述2015年10月18日的报告中，联合国难民署特别强调了近期大量叙利亚难民通过地中海由水路进入欧洲的情势，即全世界媒体所称的“欧洲难民潮”。自2011年起，叙利亚难民向欧洲国家提出的避难申请已经达到了429,000件左右，这个数字还在快速地增长。2015年5月之前，多数难民主要是通过地中海中部进入欧洲，而在6月至7月间，通过地中海东部到达希腊从而进入欧洲的难民人数呈现出骤升的态势。
相应的，自2015年1月以来到达希腊的难民人数已经超过了40万人，是2014年人数的9倍，并且其中70%左右是叙利亚人。自2015年初以来，由水路进入欧洲的难民人数已经达到了615,895人，其中叙利亚人的占比达到了53%。
多数在近期大量涌入欧洲的叙利亚难民并非直接来自于叙利亚本土，而是取道与叙利亚相邻的各国辗转进入欧洲。联合国难民署专门分析了为何先前已经前往相邻国家避难的叙利亚难民此后又转而竞相进入欧洲寻求避难，认为主要原因包括：对战争结束重返叙利亚失去信心；原东道国援助措施有限；生活水平下降；生存机遇匮乏；以及希望得到更为优厚的难民待遇等。
根据欧盟边防局（Frontex）的统计数据，难民进入欧盟主要有8条路线，分别为西巴尔干路线、东地中海路线、中地中海路线、西地中海路线、阿尔巴尼亚希腊路线、东部边境路线、黑海路线以及西非路线。地中海对于众多的移民和难民来说是最危险的海上路线。近年来，通过东地中海路线进入欧盟的难民较往年增长了近10倍，且多数为过境难民。
2014年，22,000人（近67000叙利亚难民）经由走私船越过地中海到达欧洲。2014年超过3,500人在偷渡时死于海上。行进路线分为东地中海与中地中海两条，东地中海路线从土耳其出发，到达希腊，运输56,000人；中地中海路线从利比亚出发，到达意大利和马耳他，运输170,000人，其中23%为叙利亚人。根据联合国难民署数据，2015年前5个月共有89,500人通过偷渡抵达欧洲，在这5个月中共有1850人死于海上。在2015年，叙利亚仍是通过海上偷渡方式进入欧洲的最大群体。在2015年1月到4月期间，33%的偷渡者为叙利亚人。
在国际法上，难民的国际保护以1951年《关于难民地位的公约》（Convention Relating to the Status ofRefugees）与1967年《难民地位议定书》(ProtocolRelating to the Status of Refugees)为法律基石。该难民公约及其议定书与其他涉及难民保护的国际公约、区域性法律文件以及各国的国内难民法一起共同构成了难民保护的法律体系，实现难民保护的法律化、制度化。
1951年《关于难民地位的公约》（以下简称“《难民公约》”）和1967年《难民地位议定书》以下简称“《难民地位议定书》”）是国际社会有关解决难民问题和难民国际保护的法律基石和最重要国际法律文件。该公约及其议定书对难民的保护涵盖了难民的基本权利。
1951年《难民公约》关于确定难民身份的规定包含积极标准和消极标准。
积极标准：依据1951年《难民公约》第1条A款第2项的规定，难民身份的确定需要满足两方面的条件：在客观上，该人滞留于其本国和经常居住国之外，且不能或不愿受其本国保护或返回经常居住国；在主观上，该人有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解等原因而受到迫害。
消极标准：1951年《难民公约》第1条C款规定了符合积极标准的难民停止适用公约的6种情形，该条款又被称为“停止条款”。1951年《难民公约》第1条D、E、F款规定了符合积极标准的难民不适用于公约的3种情形，这些条款又被称为“排除条款”。因为该部分与本次难民危机并无太大关系，在此不做详细叙述。
1951 年《难民公约》也存在局限性（第1条B款）：即时间（排除了1951年1月1日之后所发生事项被认定为难民的可能性）和地域（适用范围限定在“欧洲或其他地方”）的限制。1967年的议定书删除了公约中时间、地域的限制性条款，扩大公约的适用范围。
1951年《难民公约》确认了难民保护的 “不推回原则”（第33条）和非歧视原则（第3条）。
“不推回原则”是指个人经申请获得难民资格后，难民本人及其家庭成员可享受公约规定的难民地位，接受国政府有义务不将其驱逐或遣返（推回）其本国或面临迫害的国家。
一般而言，不推回原则的主要内容包括不拒绝、不驱逐和不引渡三方面的内容。该原则被认为是难民的基本权利，且已成为国际习惯法的一部分。非歧视原则是指缔约国应“对难民不分种族、宗教、国籍，适用公约的规定”。但是该原则在本次难民危机中受到了挑战。
1951年《难民公约》规定了缔约的接受国应向进入其境内的难民提供国民待遇（自由选择宗教的权利、接受教育的权利、接受公共救济的权利、提出诉讼的权利等）和一般外国人待遇（从事自由职业、收场被雇佣等）。
但是更为重要的是公约规定了如下两点：
对于非法入境的难民，接受国应该给予宽容和便利，适当地提供临时安置，不得仅以其非法入境或逗留为由而追诉其刑事责任，或者给予任何刑事处罚（第31条）
任何不持有有效旅行证件的难民有权获得接受国的身份证件（第27条）；在入籍方面，也应获得尽可能的便利（第34条）；
正因为有以上规定，难民源源不断涌入欧洲但是欧洲各国却不能强行关闭边界。
为了维护接受国的基本权益，1951年《难民公约》也对难民的义务作出了规定，要求难民遵守该国法律并且维护该国公共秩序。然而，1951年《难民公约》没有明确难民是否享有某些政治权利，并且由于接受和保护难民只是一种帮助行为，对于接受国构成一个非正常的社会负担，因此国家可以根据需要对难民在社会福利、劳动保障方面享有的待遇加以限制。
20世纪60、70年代，为了应对亚洲、非洲等区域出现的大规模难民潮，一些区域性国际组织也开始制定并通过与难民保护相关的条约或宣言。其中欧洲范围内欧共体/欧盟对于难民保护问题有着较为系统、全面的规定。因为欧盟关于难民保护的规定是本报告研究的重点之一，所以着重在下面进行叙述。
1992年的《马特斯里赫特》条约之后欧洲共同体进入欧洲联盟时代，逐渐建立起一个货物、人员、资本、服务自由流动的共同市场。作为实现人员自由流动的关键，《申根协定》于1995年正式生效，申根国家内部取消边界管制，同时成员国共享签证信息（包括进入者的指纹信息）。伴随着内部边界的取消随之而来的、与庇护制度相关的问题是如何避免难民利用无边界的、自由流动的共同市场进行“庇护挑拣”（Asylumshopping）——即难民在欧盟内部选择那些庇护待遇更加优厚的国家。
从成员国的角度来说，这一问题则反映为成员国之间的责任分担问题。1999年在芬兰的坦佩雷峰会上（Tampere Summit），各国领导人就建立一个共同的庇护制度达成一致。该制度涵盖多项措施和立法，是一套的综合法律制度，主要包括：难民保护的认定标准、难民庇护申请的审查机制以及难民庇护申请的保护程序。
欧洲领导人的对策大致有二：其一，通过建立起一套制度来在个案中确定唯一的庇护申请负责国（MemberState Responsible）；其二，通过欧盟立法，逐步实现在申请程序、难民待遇等条件方面的一体化。《都柏林公约》及随后的《都柏林规章》（DublinRegulation）正是在上述设想的背景下制定的。
1999年《阿姆斯特丹条约》生效之后，庇护问题划归第一支柱，申根协定成为欧盟法律的一部分。这一改变意味着更多同时更有约束力的一体化政策成为可能，同时也意味着欧盟法院有权对相关政策立法进行司法审查。1999年，欧盟委员会委员Anita Gradin写到，“在难民政策方面，我们主要集中努力解决两个急迫问题：第一个是我们如何应对未来可能的大量寻求庇护者涌入的情况，第二个是如何解决责任分担的问题。”这之后的欧洲范围内关于难民的规则都在朝着这个方面努力。
《阿姆斯特丹条约》之后，欧盟机构获得了对难民政策进行立法的权力。欧盟据此先后制定了一系列与难民政策相关的法律（包括规章、指令等），从而大致构建起欧洲共同庇护体系。这些立法包括：2001年制定的《临时保护指令》（授权欧盟理事会对大量涌入的庇护寻求者采取临时保护措施），2013年制定的《收容条件指令》（确定接待庇护寻求者之标准），2013年制定的《都柏林规章》（确定哪些国家对审查和批准/驳回庇护寻求者的申请负责），2011年制定的《庇护资格指令》（确定谁有资格获得保护，以及保护措施应当包括哪些内容）以及2013年制定的《庇护程序指令》（关于审查庇护寻求者之申请时所当遵循之程序）。依据欧盟法之规定，指令虽不具有直接执行力，但相关成员国有义务依据指令的精神、目标对指令在规定期限内进行忠实地转化（意即制定为国内立法）。
如上所述，欧洲共同庇护系统在其创立及完善的过程中始终面对的核心问题是如何设计责任分担机制。《都柏林规章》承担了这一使命，并基于人道主义考虑而特别创设了“自由裁量权条款”，允许欧盟成员国在自己并非负责国的情况下也可以接受庇护寻求者的申请并提供庇护。然而这一设计中至少两个问题在这次难民危机中浮现了出来。
其一，依据《都柏林规章》之规则所确定的负责国事实上几乎都是欧盟共同市场的边境国（如希腊、意大利、西班牙），而出于人道主义压力而动用自由裁量权条款的则主要是德国、法国等地理上的欧洲中部国家。在大量难民涌入欧洲，核心国家动用自由裁量权条款时如何解决庇护寻求者前往核心国家途中所产生的问题（包括给相关国家带来的问题）是一个疑难。
其二，核心国家动用自由裁量权条款所产生的结果并不是单单由其本国承担的——假如大量难民涌入核心国家后核心国家要求其他国家分担，实际上就会造成一种“A国做决定，大家都承担”的结果乃至“A国道德得分，大家责任均担”（或者在一个社会中主导者道德得分，责任或后果却由社会中的弱势群体如失业者或领取生活救济金者承担的结果（此处均担非指平均承担而是依特定指标加权计算）。
此外，此次难民危机中迄今为止的发展实际上已经架空乃至弃置了《都柏林规章》（《都柏林公约》）的规定，接下来无论是重新恢复该规章之实际适用还是另起炉灶再建别的机制，都面临重重追问与考验。
欧洲人权法院是依据《欧洲保护人权和基本自由公约》（以下简称《欧洲人权公约》）设立的区域司法机构，独立于欧盟。该法院负责审查缔约国的法律是否违反《欧洲人权公约》的规定（类似于国内的违宪审查机制），在促进人权的尊重与保护方面发挥着重要作用，是欧洲人权保护机制的核心。受欧洲难民危机的后续影响，可以预见将有许多与难民人权相关的案件提交给欧洲人权法院。
欧洲人权法院的判决对欧盟成员国具有重要影响。从司法层面看，欧盟成员国在人权案件领域内的判决不再具有最终权威性。由于案件可以被直接提交欧洲人权法院审查，欧盟成员国国内法院的法官在依据本国法律审理案件时还需要考虑欧洲人权法院对相关判例的判决。从立法层面看，为防止其立法被欧洲人权法院判定违反《欧洲人权公约》，欧盟成员国的立法机关在制定、修改法律时需考虑《欧洲人权公约》以及欧洲人权法院相应判例法的规定。因此，在难民问题上，欧洲人权法院的判决除了对该法院今后审理相应的案件具有指导性意义外，还将在一定程度上影响欧盟国家对难民问题的态度。
从近期欧洲人权法院的案例上来看，欧洲人权法院在对难民的态度上持谨慎和收缩的立场。A.S.v. Switzerland （2015年6月30日）一案中，法院在难民问题上尊重缔约国的自由裁量余地(marginof appreciation)。而在Nassahv. Latvia（2015年7月21日）一案中欧洲人权法院肯定了“都柏林体系”（难民庇护申请的审查机制）中防止庇护申请程序被难民滥用的条款。结合当前欧洲难民危机，许多停留或被分配至欧盟边境国的难民若滥用庇护程序（如提出重复申请），其自由权将可能不会得到欧洲人权公约法院的保护。
德国保障申请者的避难权不仅来自1951年《难民地位公约》所规定的国际法义务，也来自德国国内法将避难权规定为一项具有宪法性地位的基本人权的规定。德国是世界上少数几个真正认可避难权属于基本人权的国家之一。
德国作为联邦制国家，由联邦中央政府和16个联邦州组成。《联邦基本法》规定了联邦一级和各联邦州的职责和事务范围。根据《联邦基本法》可知，难民事务属于联邦与各州竞和立法范围，只有联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才有立法权。在德国，难民相关问题主要由《联邦基本法》、《难民程序法》居留法令》、《避难申请者福利法案》等做出法律规定。
《德国联邦基本法》第16a条第1款具体规定 “遭受政治迫害的人员享有避难权”。相对于其他国家，德国法律对避难权的规定可谓是相当宽松。但正是这一规定才将德国推向超负荷接收难民的困境。根据德国联邦移民和难民局（Germany Federal Office for Migration and Refugees, BAMF）相关文件，当一项迫害构成对个人政治倾向、宗教信仰等基本权利的严重侵犯时，该迫害构成政治迫害。
为保护个人尊严，德国联邦基本法赋予该个人以避难权。此外，该项政治迫害必须是一国针对个人实施。因而贫困、内战、自然灾害等一般紧急情况不能成为授予避难权的理由。但这些情形可作为德国赋予申请者“辅助性保护”的考虑因素。
16a条第3款提出“安全源国”的概念。它规定对于“法制状况、法律实施和一般的政治条件显示在该类国家既无政治迫害又无非人道的或歧视性的处罚待遇现象”的国家，经联邦参议员批准可以归为安全源国。来自该类国家的外国人如未能陈述有关事实证明其受到政治迫害，则认定其没有遭受迫害，在德国不享有避难权。
2014年11月6日，德国在难民接收问题上通过了新的法令—《安全源国法令》（Act on Safe States ofOrigin），规定塞尔维亚、马其顿、波黑为“安全源国”。这一新的法令出台将带来以下变化：第一，来自这些国家的申请将会被迅速审查并拒绝，申请者将在决定做出后4个星期内被遣返回国。第二，来自安全源国申请者向德国行政法院提起诉讼的程序也将被迅速缩短，法院驳回此类诉讼将成为一项既定规则。
2015年德国政府决定增加安全源国数量（科索沃、阿尔巴尼亚、黑山）。德国联邦参议院讨论通过了难民法修改条例，将于11月1日生效。一旦生效，这些国家的人今后将无望在德国获得避难。这一政策变动目前备受争议，被德国列为安全源国名单的国家国内局势仍不稳定。
新的难民条例还缩减了避难申请者迄今享受的一些福利待遇，如避难申请者将在难民收容所停留更长时间（由以往的3个月延长至6个月），今后德国政府也将最多只预支1个月难民生活补贴。但新的难民条例还是有一些赋予难民更多福利的变革，比如鼓励各联邦州在自愿基础上为避难申请者发放医疗卡，使他们有病可以直接凭卡就医。
德国的难民危机有其发生的历史根源。在上世纪90年代初以前，德国对难民申请的标准并不十分严格（可能是当时西欧范围内最松的一个国家），任何认为自己受到政治压迫的人都可以在德国申请庇护。在90年代的头几年，因为柏林墙的倒塌，德国接受了大量来自前苏联加盟共和国（Soviet bloc）、非洲和前南斯拉夫的难民申请。当时的德国政府兴建大量基础设施（尤其是住房）来解决难民的生活问题。
1994年，鉴于不断涌入的难民，德国修改了有关法律，引入了safe-destination原则，该原则认为寻求庇护的人如果在进入德国之前已生活在可以保障其人身安全的其他国家，那么这些人就没有必要再到德国寻求庇护。换言之，他们的申请很可能不会得到批准。之后的很长一段时间，来德国申请庇护的人数明显下降。相应的，为安置难民兴建的基础设施的数量也随之下降。因此，现在当大批难民涌入德国时，这里完全没有足够的场所和设施来容纳这些难民。
现在除了在德国境内安置已经到达的难民以外，德国仍然积极在国际层面上为化解难民危机进行努力。迄今为止，德国已向包括UNHCR、土耳其政府、直接从事难民救助工作的非政府组织（NGOs）等提供了超过5亿欧元人道主义援助。德国政府十分重视NGOs在难民救助方面的重要作用，根据其经验这些组织能够更加有效的把资源用到难民身上，因此现有大部分人道主义援助给了NGOs。
第一，大量难民进入德国以后，因为人道主义的原因即使有《都柏林协议》，德国也无法将难民送回他们进入欧盟申根成员国的第一站所在国（CIIL注：这些国家大多经济实力更加薄弱，大量到来的难民已经让其不堪重负），除非该国同意接纳这些人。而另一方面，一旦家庭成员中的一人获得难民资格，其家人获颁签证赴德与家人团聚的可能性也大大增加。这意味着难民的接受数量有滚雪球的效应的可能性。
第二，德国民众对接纳难民的态度不一，协调难度大。总体来说，根据德国的经验，多元化程度更高的城市对难民的接受度也会更好。同样的民意的分化反映在政治层面。默克尔政府不仅需要获得其他党派议员的同意，在执政党联盟（尤其是自己的政党）内部目前也存在巨大的分歧，如何获得足够的支持是摆在她面前的一项严峻挑战。尽管因为德国宪法的严格规定其几乎不可能因为难民政策提前下台（提前下台的首相在西德时期只发生过一次）。
第三，同时，难民甄别不仅耗时长，而且需要熟悉难民甄别业务的律师、法律工作者（至少是经过专业训练且具备经验的人）的参与。面对大批涌入的难民，这类人才目前极度缺乏。这一人才缺口不是通过短期培养就能填补的，加之政府财政能力有限，获得联邦政府更多的拨款需要走一定的法律程序，难民们需要花费更长的时间等待甄别。
首先，下一步德国将会修改法律限制一些来源于其他国家的人成为难民的可能性并且更加积极的支持叙利亚难民在周边国家的安顿。2015年11月，德国将通过修订有关法律进一步控制难民涌入的数量。修订的法律会加入几个安全来源国（主要来自于巴尔干半岛国家），这意味着这些国家国籍的人原则上没有资格在前往德国申请成为难民。
其次，希望结束武装冲突、通过政治途径解决叙利亚问题是解决难民危机的最佳方案。但是，这一方案的实现依然困难重重。各方（尤其是叙利亚政府、反对派、ISIS）是否愿意坐到谈判桌前。即使各方愿意坐下来谈判，谈判很难取得实质性成果。很可能阿萨德会认为英法更倾向于美国敦促其立即下台的立场，而反对派认为俄罗斯支持的是现政权，谈判会因为没有共同基础而告吹。
除了通过联合国的平台商讨叙利亚难民危机解决方案之外，德国也欢迎其他的多边渠道解决叙利亚问题-难民危机的源泉。中国和德国在解决伊核问题上的六方努力中立场相近，同时发挥了积极作用，德国一直很感谢中国在伊核问题上与各方进行的努力。虽然不排除在解决叙利亚情势的努力中复制这种模式（安理会5+1，或者德国方面表述的欧盟3+3）的可能性，但是叙利亚问题显然更加复杂。但可以肯定的是，德国（以及欧盟）不支持通过武力手段解决叙利亚危机。
同时，希望全世界能共同应对此次危机。至于中国方面能否以及在多大程度上能提供帮助，德国外交部的官员首先表达了他们能够认识到中国在本地区，尤其是台风灾区等地进行人道主义救援的压力。（之前因为缺乏给难民提供的床，德国方面通过美国和加拿大红十字会取得了支援）德国希望：第一，在可能的情况下，中国可以根据相关各方的切实需要，加大人道主义援助的力度；第二，由于此次难民潮中有相当一部分人来自巴基斯坦和阿富汗，而中国在这一地区实际上具有很大的影响力，如果能把更多的注意力放在维护阿富汗局势上，将会在一定程度上缓解德国的压力。
结论一
德国社会各界已经尽量充分动用了既有的社会资源来应对难民危机，但其社会资源的极限正在凸显。而相对的，短时间内难民潮很有可能会继续涌入德国以及欧洲各地。难民潮的持续涌入可能在德国和欧洲带来的不良效应也随时有上升甚至恶化的可能性；
结论二
中国有为德国社会各界解决难民危机提供的力所能及的人道主义援助的可行性，后者也有一定的需要，更好的沟通和协调是实现这一可能性的关键；
结论三
更为关键的是，难民危机的解决需要从根源上解决难民出逃的原因：结束武装冲突和国内局势的持续动荡，即是说通过政治方式解决叙利亚武装冲突。但是在这点上，德国以及其背后的欧洲能够发挥的作用有限，需要全球主要国家达成共识、共同努力；
结论四
在政治方式最终解决之前退而求其次的鼓励和支持难民产生地的周边国家创造接受、安置难民的条件是另一缓和难民危机的方法。比之向德国方面方面提供安置难民的人道主义援助，更为迫切需要的是向这些周边国家提供支持。
对于此次叙利亚难民危机，中国的基本立场是在力所能及的范围内向有关各方提供必要的人道主义救助。但是很显然，叙利亚难民危机是一场由叙利亚内战引发，在时间上延续至今，在空间上不断扩展的全面人道主义危机。以ISIS为代表的国际恐怖组织的暴行又给本已严重的危机更是雪上加霜。在这一背景下，中国阐明了“政治解决叙利亚危机”以及“坚决打击恐怖主义”的立场。
中国对该问题的立场简单而明确。中国对叙利亚人道主义状况的持续高度关注，将根据形势发展和实际需要，向叙利亚人民包括境外难民提供力所能及的帮助。自叙利亚难民危机爆发以来，中国政府已经以多种形式向叙利亚人民、包括境外难民多次提供人道主义物资和现汇援助。
达成叙利亚政治解决方案才能结束当前这场世界上最严重的人道危机已经成为包括中国在内的国际社会成员的普遍共识。政治解决叙利亚危机首先要求冲突各方停止一切暴力。中国也明确表明要求各方实现停火的立场。
必须指出，中国以及国际社会所说的“停火”包含人道主义的暂时性停火与为进行政治解决叙利亚危机创造和平条件的长期停火这两个层面的含义。事实上，叙利亚交战各方（主要是叙利亚政府与反对派武装）之间已有多次临时停火协议。但是，为进行政治解决叙利亚危机创造和平条件的长期停火还没有实现。
对叙利亚国内交战各方，中国对体现了以不介入各派纷争，同时又与各方保持沟通合作的谨慎中立的立场。为了防止（或者尽量拖延）直接的由外部强加的政权更迭（regimechange）的到来，中国在很大程度上尽量反对任何国家、国际性和区域性组织采取军事干预，以及单方面向叙利亚政府施压甚至对叙利亚进行单方面制裁。具体而言，中国一贯主张任何国际事务都要以遵守联合国宪章第二条第七款为前提；认为通过援引联合国宪章第七章的规定，以联合国安理会之名，行颠覆现政权（哪怕是针对中东的独裁政权）之实本身就是对联合国宪章的违反。
在国内已有声音认为之前因中国没有动用否决权而获得通过的针对利比亚的一系列决议从本质上是用来推翻（利比亚前领导人）卡扎菲并使中国陷入了一种“言行不一”的尴尬境地。因此在此次叙利亚危机中对任何此类决议草案都十分敏感。叙利亚危机爆发以来，中国与俄罗斯四次否决了安理会关于叙利亚的决议草案以及其他一些联合国大会决议草案。但是从另外一个方面来看，如果安理会决议草案不包含明确要求叙利亚进行政权更迭或援引《联合国宪章》第七章的规定以及对叙利亚政府采取单方制裁的内容，中国也不会轻易行使否决权。
必须注意到，与以往的基地组织（Al-Qaeda）和已经倒台的阿富汗塔利班（Taliban）政权不同，ISIS领导的“伊斯兰复兴运动”（Islamic EnnahdaMovement）企图建立一个“哈里发国”，其“领土”涵盖了中国的新疆地区。该组织也在多个场合指责中国的新疆政策，并将中国列为其“复仇”名单上的第一位；要求中国穆斯林向其宣誓效忠。ISIS在今年的7月曾向包括中国在内的18个国家和地区“宣战”，极端主义和恐怖主义势力对中国的威胁至少在理论上是存在的。而叙利亚问题久拖不决已经导致以ISIS为代表的恐怖极端势力迅速在叙蔓延坐大。
中国在这一问题上的基本态度是：作为恐怖主义的受害者之一，中国坚决反对一切形式的恐怖主义，将继续积极参与国际反恐合作，共同遏制和打击恐怖主义威胁。在叙利亚危机爆发以来的几次联合国大会的中方立场文件中，中国表达了其在反恐问题上的鲜明立场。
在行动上，中国在不断加强与地区性国际组织的反恐合作。中国是上海合作组织的成员国，已经与该组织各成员国缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》，共同组建起上海合作组织地区反恐机构，有效地开展反恐合作。中国与东南亚国家联盟（东盟）积极开展反恐磋商和交流，举办反恐理论研讨会。中国和欧盟也开始举办反恐国际论坛，探讨有关反对恐怖主义的理论和实践问题。同时，中国已向有关各方提供了技术支持和人员培训。
在叙利亚，巨大的人道危机已经大大超过了目前的人道援助所能提供的资源。正如刘结一代表指出的，对叙利亚援助领域已从传统的物资、资金，扩展至基础设施、教育、社会治安、边境控制等领域。国际社会应根据当事国确定的优先领域，有针对性地提供援助，同当事国需求对接，并加强彼此协调。而在另外一方面当地安全状况使人道援助工作的难度和危险性大大提高。
除了增加援助并且确保通过与受援助方进行合作和监督以保障援助可以更加有效的达到其人道主义目的以外，中国可以考虑主动承担未来在周边地区国际难民营的安全保障任务。中国于2015年9月宣布加入新的联合国维和能力待命机制（theUN Standby Arrangement System），决定为此率先组建常备成建制维和警队，并建设8000人规模的维和待命部队。工程、运输、医疗专业从事人道主义援助的人员会成为这支部队的重要组成部分。
政治解决叙利亚问题的方案的实质是对现有的叙利亚权力格局进行再分配的确认。尽管没有明确指出这一点，中国显然已经认识到政治解决方案的实质。2012年6月，第一次叙利亚问题日内瓦会议召开。包括联合国安理会5个常任理事国在内的相关国家代表在日内瓦发表《日内瓦公报》（ActionGroup for Syria Final Communiqué）。《日内瓦公报》建议在叙利亚建立一个包括各方在内的过渡政府，在全民对话基础上修订宪法，并举行多党选举，并成立新的国家机关。由于叙利亚局势随后发生剧变，该公报一直未得到落实。
叙利亚问题第二次日内瓦会议于2014年1月22日召开。遗憾的是，由于在政府权力移交问题上的巨大分歧，会议未能取得实质进展。为尽快启动第三轮日内瓦谈判，2015年5月至6月，叙政府、主要反对派、政治团体、武装势力、民间团体及20多个地区和国际相关方的代表在日内瓦继续进行磋商，确定是否存在重启和平进程的意愿和条件，以便为落实《日内瓦公报》提出意见与建议，并为真正的和谈做准备。
虽然中国在叙利亚冲突各方之间积极奔走斡旋，目前仍然缺乏一种使冲突各方重新回到谈判桌前的有效方案。在这一过程中至少有如下两个难题需要解决：
第一，平衡叙利亚阿萨德政权与反对派。
中国的“政治解决方案”中并不包括政权更迭这一选项。中国似乎认为权力的再分配中如果缺少了巴沙尔这一唯一的“已知因素”，叙利亚就会进入“后巴沙尔时代”。而无论是叙利亚各方，还是国际社会对“后巴沙尔时代”的权力格局都没有一种后续的、负责任的考虑。与“后卡扎菲时代”类似，叙利亚，乃至整个中东地区局势可能会发生不可控的进一步动荡。就当前形势而言，叙利亚总统阿萨德主动移交权力的可能性几乎不存在。反对派试图推翻总统阿萨德的统治，但是他们的内部分歧为组建过渡政府以结束内战的努力增加了难度。
尤其是，反对派内部还存在一些与基地组织有联系的极端势力，而那些极端势力内部甚至也有分歧。这些分歧削弱了和平会谈的前景。把反对派整合起来，找出一个，或者是扶持出一个其他各方都能够服从的领袖人物的努力也困难重重。从叙利亚国内的层面，中国在安理会四次动用否决权的行动很可能被一些反对现政权的叙利亚国民理解为对阿萨德政权的支持。在区域和国际层面，中国因为否决安理会的决议草案很可能已将自己置于那些反对阿萨德继续垄断权力的国家的对立面。
第二，是否与ISIS进行接触和谈判。
国际实践中有过为了实现和平而这样做的先例。例如，1991年联合国支持下的和平进程结束了柬埔寨内战，而应该对柬埔寨种族灭绝罪行负责的红色高棉(KhmerRouge)也参与了这一进程。今天的叙利亚局势与当年的柬埔寨一样，柬埔寨内战各方都有强大的外部支持者——包括中国、俄罗斯、美国、越南和泰国。
然而，最终这些外国势力都摒弃前嫌、愿意为结束这场战争而合作。不同的是，幻想着要在全世界建立统一的哈里发国的ISIS不大可能愿意坐下来谈判。同样地，除了叙利亚反对派内部的一些派别，其余各方也不太可能邀请ISIS加入政治解决叙利亚危机的进程中来。因为这一邀请很可能被视作对国际恐怖主义的某种形式的妥协。目前，已在叙利亚实现军事存在的各方似乎都认为暂时加强对ISIS的军事行动与国际社会促成和平解决方案的努力并不冲突。
如前所述，中国已经以自己的方式参与到国际反恐合作中。尽管如此，到目前为止，中国并没有明确将ISIS和国际恐怖主义划等号，也没有明确表明要加入，无论是美欧主导的还是俄罗斯主导，甚至是沙特等国主导的“联盟”。对于是否参与，在多大程度上参与的问题上，中国还处于观望阶段。
“和平进程”的最大障碍不在于它不道德，而在于它不切实际。显然，中国想要以叙利亚难民危机为契机，通过“零问题”外交的手段加强其在中东地区和全球的政治影响力。因为回答这一问题已经超出报告和项目本身的能力所及的范围，在此不再展开。
当看到难民危机越演越烈之时很多中国人都会有这样的担心，中国是否面临潜在的类似于欧洲今天所面临的难民危机？如果存在，中国国内的难民保护制度的现状如何，是否有进一步改进的空间？
中国是否面临潜在的难民危机？
关于这个问题，存在两种截然相反的观点。
第一种观点认为中国周边国家和地区是大国矛盾的聚集区，是国际恐怖威胁的集中地，存在复杂的民族宗教矛盾、领土边界纷争。对于中国社会而言，欧洲今天的问题很有可能我们也会遭遇。
第一，历史上曾经出现过类似的难民潮，二战时，近三万犹太人曾避难上海滩。上世纪60年代“印尼排华”时期以及70年代“越南船民危机”也引发了类似的难民潮。
第二，近年来中国周边国家的形势，如缅甸内战、朝鲜旱灾、印巴对峙、中亚政局、南海主权争端以及阿富汗的不稳定局势，都有可能引发难民危机。
第三，中国经济的快速发展，让中国的工作机会与生活福利相对于许多国家，正具有越来越明显的比较优势。一些人已通过合法手段进入中国，入境后将证明身份的文件毁弃，也有可能成为难民身份的申请人。
另一种观点认为中国周边存在“难民危机”风险的可能性较低。
首先，从地缘环境看，中国没有像欧盟申根国协议所规定的那种“开放”的边境线。换句话说，部分申根成员国，如德国、法国等的边境线不是完全处于自己的控制之下。相比之下，中国没有这方面的困扰。
其次，通过对比中国——周边地区与欧洲——非洲和中东地区，可以发现各方面的情况是不一样的。该观点认为难民涌入的风险尽管存在，但还不至于上升到危机的严重程度。
第三，一些欧洲国家（如德国这样的“难民收容国”）除了将接收难民作为一种惯例，还有一整套完整的难民收容制度。相比之下，中国的角色是“难民中转国”，目前的难民事务都委托给联合国难民署。目前在册登记的难民人数只有数百人。
随着中国更加紧密的融入国际社会、对国际难民法和国际难民保护体制的适应以及自身人口政策的演进等因素的影响，第一种观点可能会成为可能发生的现实。事实上中国曾经在上世纪处理过大批被越南强行推回所产生的难民。同时，最近在中国和缅甸边境上也因为缅甸国内政治局势的不稳产生了不少难民。
目前中国对难民的日常管理主要依照《出境入境管理法》。任何非中国国籍的人都可以寻求中国的难民资格，需要带上护照到联合国难民署北京的办公室登记姓名、国籍、出生日期、成为难民的原因等。之后其可以得到一张《寻求庇护者证明》（有效期一般为两个月并且可以续期）并预约甄别面试的时间。在接受甄别面试前，他们可以合法在中国居留。
甄别面试原则上应由中国政府负责，不过中国政府并未接管这项工作，所以还是由联合国难民署负责。如果第一次甄别面试没通过，申请人有一次申诉机会，可以接受第二次面试，补充回答很多细节问题，证明自己身份。第二次还是没通过的话，难民署将把申请人的资料提交给中国公安机关，中国公安机关会将此人按非法居留的外国人处理。如果通过面试，在中国的居住地由难民和寻求庇护者自行选择，但难民署的工作人员也会给他们一些建议。在等待被安置的时间里，这些难民也要遵循中国法律对于外国人的管理。难民在中国期间一般都被视为外国人，没有在中国工作的权利，他们的食宿完全由联合国难民署帮助解决医疗保健费用也由联合国难民署支付。
鉴于难民危机确实不可能完全避免，立足于中国立场，如下几方面的建议可以考虑：
第一，在国内层面完善难民保障相应的法律和系统。
尽管中国已经是1951年《难民地位公约》和1967年《难民地位议定书》的缔约国，但是，在安置移民、难民方面，中国并不像欧洲各国（尤其是德国）拥有一整套的政策与相应流程。在此次难民危机的应对上，德国的经验显然是可供借鉴的：当大批难民涌入时，在开始的一段时间内可能没有足够的场所和设施来容纳这些难民的情况几乎是不可避免的。
在这种情况下，一个运转良好的难民接收机制可以帮助政府在最短的时间内完成所需资源的统计和物资调配。与此同时，难民甄别耗时长，且需要熟悉难民甄别业务的人。从事难民甄别业务必须经过专业训练且具备丰富的工作经验。德国现在面临的一大挑战就是这类人才极度缺乏，在短时间内无法找到急需的人才。而相对应的，中国现在还没有可以从事难民法相关工作的法律从业人员。
第二，在更加广泛的范围内讨论接收难民的可能性以及进行准备。
民众对国家承担对难民的国际人道主义义务的态度在一定程度上也会影响本国难民政策的制定。以接收难民为例，德国民众对待难民的态度从一开始就出现了分化：有民众认为德国应当慷慨接纳这些难民；也有民众反对接收任何难民；认为德国可以接纳一定数量的难民，但具体的数字必须考虑到德国的承受能力。可以发现，在难民接收问题上，中国与德国类似，社会上也存在着不同的声音。虽然出于对这一概念的陌生，在中国反对的声音更加明显。
潜在的难民危机虽然在一方面的确对中国构成了某些“负担”，但在另一方面，它也为中国社会的丰富性、多样性提供了千载难逢的时机。对这一时机的准确把握，将从根本上强化中国与世界的联系，让中国从一个西方政治话语中的民族国家，走向中国传统政治话语中的天下型的国家，而这恰恰是中国崛起所无法回避的责任与机遇。
另外对于中国而言，中央和地方政府的优先考虑事项也会影响中国应对难民危机时的表现。比如，中央政府和地方政府对于边境管理可能有不同的看法，采取不同的措施。北京将边界稳定视为重中之重，愿意牺牲某些地方商业利益来维护稳定；而地方政府看重的可能更多的是通过和周边国家的特殊关系来促进边境贸易，获取利润来缓解地方财政压力。一旦当难民危机爆发与经济下行的压力出现叠加时，如何协调中央和地方的利益关系，保障难民接收工作有序开展需要尽早地进行系统研究。
第三，在区域和国际层面加强交流与合作。
中国宜尽量为周边国家创造稳定、发展的政治经济局面，变周边国家和地区的不稳定因素为中国加大国际影响力的战略杠杆。中国陆地边界线长22000多公里（目前仍有争议）。实际管辖领土与朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南14个国家的实际管辖领陆接壤，邻国数量和俄罗斯并列世界第一。
此次难民潮中有相当一部分人来自巴基斯坦和阿富汗，德国方面认识到中国在这一地区具有很大的影响力，可以发挥很大的稳定情势的作用。因此，如果中国能把更多的注意力放在维护阿富汗局势上，将会在一定程度上缓解德国的压力。
在国际层面，中国可以考虑进一步加强与包括国际红十字会（ICRC）、世界移民组织（IOM）等在内（中国尚未加入）的沟通与协作，积极参与更多国际移民领域的协调与沟通，参与国际移民议程的政策制定。在国际社会出现难民危机时，适时派出专家提供参考意见方法，提出中国的解决方案。
总之，今天的中国应该要利用难民危机所带来的对国际难民议题的关注推动逐步建立中国的国际移民体制，开始摸索如何进行这方面的研究和政策制定，未雨绸缪，做好世界领导大国的准备。
1.1项目的目的3
1.2项目团队介绍31.3前期准备41.4实地调研工作52难民危机6
2.1欧洲叙利亚难民危机的由来6
2.1.1叙利亚之乱62.1.2难民危机背景下的欧洲72.2叙利亚难民在周边国家和欧洲82.2.1周边国家叙利亚难民情况82.2.2在欧洲的叙利亚难民情况82.3叙利亚难民进入欧洲的路线92.4数据分析102.4.1欧洲范围内难民（包括叙利亚难民）数据分析102.4.2德国难民数据分析113与难民有关的法律和政策12
3.1国际难民法与国际难民保护12
3.1.11951年《关于难民地位的公约》及1967年《难民地位议定书》123.1.2国际难民保护143.2欧洲范围内的法律和区域司法机构163.2.1共同庇护系统（Common European Asylum System, CEAS）的建立163.2.2《都柏林规章》及其相关法律163.2.3ECtHR判例分析—从司法机构裁判看欧盟立场203. 3德国难民法律与政策203.3.1第16a条：避难权213.3.2申请成为难民的步骤213.3.3难民收容地点223.3.4德国最新难民政策234实地调研25
4.1调研方法25
4.1.1调研对象25
4.1.2调研地点行程254.2调研概况（德国）254.2.1对难民开展救助工作的非政府组织254.2.2难民营（难民安置工作组织）264.2.3难民274.2.4德国官方294.2.4.1德国所面临的危机的历史根源以及其已经做出的努力294.2.4.2德国依旧面临的挑战304.2.4.3对解决难民危机的一些基本立场304.2.5其他314.2.6调研结论324.2.6.1结论一324.2.6.2结论二324.2.6.3结论三324.2.6.4结论四325欧洲难民危机对中国的启示33
5.1中国在叙利亚难民危机问题上的立场和已采取的措施33
5.1.1提供的人道主义救援335.1.2政治解决叙利亚危机335.1.3打击国际恐怖主义355.2难民危机对中国国内制度建设的启示365.2.1启示一：如何更有效地提供人道主义救援365.2.2启示二：推动叙利亚危机的政治解决375.2.3启示三：对中国国内难民法律和政策建设的启示38鸣谢42
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