傅郁林：司法改革的整体推进丨中法评 · 独家首发
本文首发于《中国法律评论》2014年第1期专论栏目，敬请关注！
本期推送为傅郁林老师专辑，共有三篇文章：《司法责任制的重心是职责界分》、《最髙人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》、《司法改革的整体推进》。傅老师持中恳议，说理透彻，当是“中国法学好声音”！
本文以司法公正为总体 目标，从十八届三中全会提 出的多项改革任务中选取 共识度最高、牵制因素最少 因而改革难度最小的司法 公开入手，观察司法公开的 进程与尚未达成社会共识 的司法职业化进程之间的 相互影响，进而观察共识度 很高但牵制因素最多因而 最棘手的司法独立改革为 何必须同步跟进，以此论证 “先易后难”的改革战术与 整体推进的改革战略之间 的关系。
一位院长顿了顿说：“这不是一个简单的交换关系， 保障司法独立是司法公正的前提性问题。今天你给我解决了外部干预问题，我不敢保证明天我就给你解决掉司法腐败问题，这需要一个良性循环的时间，但起码方向是对的。不过有一 点我敢保证，如果你不再让我因为市长或书记 的指示去找我的法官作出违法、违心的裁判，我就敢让我的法官因为七大姑八大姨的案件违法裁判而滚蛋！”
自第一轮司法改革以来，关于司法独立、司法监督、司法职业化孰先孰后的争议就像先有鸡还是先有蛋的争议一样没有 休止。我的答案是：改革方案可以“打折”，但必须“打包”， 独立、制约、负责与职业化必须整体推进。换言之，面对中国 社会发展阶段的种种客观条件的制约，当改革方案不得不分步、分期、分阶段推进时，可以对上述每个要素在理想方案的基础 上都打些折扣，但绝对不能先改革其中一两个要素而将其他要 素置于下一阶段，甚至若干年之后不了了之。
这种单向性、单元化的改革，不仅会导致改革的摇摆、震荡和半途而废，而且 当改革打破了传统的结构（虽很糟却很平衡），却又不能同步 (或至少是及时）形成新的结构、达至新的平衡时，将导致系 统的紊乱；这种系统紊乱会将司法系统乃至整体社会体系置于 巨大风险之中。中国30年来的改革经验与教训证明，这并不是危言耸听。虽然改革战术即具体步骤可以“先易后难”，但 改革战略即总体思路必须是整体设计、同步推进。
司法改革的总体目标是增强司法权威和司法公信力，而达到这一总体目标需要满足一些基本要素，如独立、制约、职业 化、负责，而这些要素构成一个相互影响的完整系统。
没有审判权独立就无法对审判负责，但没有权力制约又会导致权力滥用；如果制约机制演化为对审判权的外部控制，则因违反审判 规律反而导致审判实际上无人负责；如果责任与权限不相适应 或者权责与资源配给不相适应，则会妨碍司法职业的吸引力和良性循环；没有高素质的法官职业则难以赋予 其独立权力，即使赋予其独立权力也无法真正 负责，因为对于社会而言，“负责”不只是后果追究，更是责任主体的担当能力……独立、 制约、职业化、负责，牵动其中任何一个要素， 都需要其他要素同步跟进。这种胶着状态大致 就是我国司法现状，也是司法改革面临的困境。
由于我国现行司法制度中独立、制约、 职业化、负责这些基本要素尚不具备或完备， 影响了司法权威和司法公信力这一总体目标的 实现，因此建立或完善这些要素本身就成为司法改革的具体目标，而那些针对妨碍这些目标 实现的现实因素所进行的改革，则成为司法改 革的任务。
比如，以保障司法独立为目标的改 革任务，包括旨在保障法院独立于外部干涉的司法管理体制改革和旨在保障审判庭独立于法 院内部行政干涉的审判权运行机制改革两大方 面，其中前者主要是法院人财物管理体制去地 方化，后者主要是审判组织的监督和行政管理机制去行政化；以保障司法权制约为目标的改 革任务，包括推进司法公开、强化审判组织的 内部制约、改善上诉程序与审判监督程序的外 部制约以及陪审制改革。
在上述两项改革中，增强审判组织的监督、管理、制约机制的改革 中同时包括审判组织的责任目标（负责）；在 以司法“负责”为目标的改革任务还有旨在增 加司法职业的负责能力的改革，包括法官职业 资格、职业任免、职业保障、职业培训、职业 发展（晋升）、职业评价、职业惩戒等机制的改革，而这些改革又依赖于法院人财物管理体 制的改革。
本文以司法公正为总体目标，从 十八届三中全会提出的多项改革任务中选取共 识度最高、牵制因素最少因而改革难度最小的司法公开人手，观察司法公开的进程与尚未 达成社会共识的司法职业化进程之间的相互影 响，进而观察共识度很高但牵制因素最多因而 最棘手的司法独立改革（特别是去地方化、去行政化的改革）为何必须同步跟进，以此论证 “先易后难”的改革战术与整体推进的改革战略之间的关系。
司法公开本身的意义不必赘述。司法公开 不仅对于司法的监督和正当化具有“阳光防腐剂”的效果，而且从技术上也将大大促进审判 质量和代理水平的提高，对于社会信用体系的 形成、对于社会的法制教育、对于法学研究等， 都有不可低估的意义。
因此自第一轮司法改革开始，到本次司法改革启动，推进司法公开始 终是一项最强力、最关键、最具共识的司法改 革任务。本文在此讨论的是司法公开对于整个 司法改革的杠杆价值，也就是司法公开能否以及如何才能撬动司法改革这个大盘，产生四两 拨千斤、牵一发而动全身的效能，以及支撑这 个杠杆而不发生断裂的长效资源。
目前法院推进的司法公开包括审判流程公 开、庭审过程公开、裁判理由公开、执行信息 公开。庭审公开和裁判公开也是20世纪90年 代第一轮司法改革的重心，从中大致可以观察 改革的逻辑过程。
审判过程与结果的可视性的 增加，导致了审判过程的重心由“背靠背”的 审前阶段转向“面对面”的庭审阶段，程序权 利的配置则由法官独揽转向法官主导权与当事 人参与权并存；伴随法官中立性和说服义务的 增加，当事人对事实、证据的责任和对专业律师依赖性也相应增加……当事人权利和责任的 增加及诉讼的对抗性和专业化的增加导致了诉 讼成本和诉讼风险的同时增加；公开化和裁判文书说理的增加导致了法官工作量和业务能力 需求的增加。
从正面效应来说，在法官的道德水准、业 务能力及其他因素为定量的条件下，制度预留 给法官合法的单方接触当事人或通过案外其他人获取信息的环节和机会越少，裁判对于获取 事实信息的公开途径的依赖性越强，法官的中 立性和公正性就越有保障；在裁判所依据的事 实信息为定量的条件下，当事人在收集和提交证据方面责任越大、能力越强，法官需要公开 听证以外的途径获取信息的合法需求和机会就 越少。因此，20世纪90年代以强化庭审功能 为切口推进公开—中立—公正的总体方向并无差错。
然而，当事人举证责任和诉讼风险增加却 未同时获得举证能力的相应增长，因此，改革 后审判对于庭审功能和公开信息的依赖程度与当事人获取并有效使用证据的手段和能力以及 法官通过庭审等公开途径获取的案件信息不足 形成强烈反差；与此同时，案件的数量和法官 工作量的持续大幅增加，也使法官在庭审中没有足够时间和耐心听取当事人的充分陈述和证 明。
这种冲突不仅导致事实不清、证据不足、 裁判错误，也加剧了当事人对司法的不满情绪。 于是为了保证案件高效结案且不出差错，特别是在信访压力下，一些法官采取低成本、高效 率的方式从庭外获得信息，比如通过电话或面 谈方式单方接触当事人。
为了缓和这些冲突，司法改革在审判管理 上需要对案件进行繁简分流、在司法行政管理 上需要对审判人员进行分类，不过司法行政管理的改革浅尝辄止，直到今天仍然面临重重障 碍。究其原因，除了司法政策和改革方向的逆 转之外，如果案件总量不断增加、审判人员的 整体素质并无改进、当事人的诉讼能力和风险承受力并无变化，那么仅仅通过审判管理和司 法行政管理对现有案件和人员进行内部分流， 其难度之大自不必言，而其改革效果也是相当 有限的。
因此，改革需要继续向前延伸，除此之外，还必须通过多元解决纠纷途径向外分流 案件、通过司法职业化获取高素质法官，从而 在整体上控制案件数量、提高法官质量。而这 些由裁判文书公开所牵动的任何一项内部改革或外部改革，其本身就足以构成司法体制改革 和司法权运行机制改革的重大内容。
如果在所有这些因素都不改变的情况下继 续单项推进审判公开，不仅不可能真正落实改 革措施，而且可能导致为规避压力和相应后果 产生其他严重问题。比如生效裁判文书全部上网导致的工作量、责任、风险的剧增，在获得 阳光司法带来的种种益处的同时，也可能导致 更多的案件积压、更多的变相强制调解、更多 的法官流失。尽管如此，司法公开作为司法监督的重要措施、司法公正的必需保障、司法独 立的必要支撑，作为撬动整个司法改革进程的 杠杆，只能向前推进、不能半途而废，因此， 推进改革的思路只能是其他改革必须跟进。
面对现实条件的制约，司法公开推进的程度和速 度可以有计划、有步骤地打些折扣，比如裁判 文书上网的范围目前只限于生效裁判，逐步扩 大到所有裁判；目前只要求可以查到，逐步改进到分类检索和数据整理分析等信息服务；公 开状况的评价目前主要是形式上的有无，逐步 落实到实质内容上的优劣。这种单项改革的打 折，不只是迁就现实，更是为了整体改革的打包跟进，从而为每一个单项改革提供持续发展 所必要的支撑，并维护整个司法结构的动态平 衡。
在转型中的单一制大国，公正与效率的冲 突、专业化与便民化的冲突、统一司法与地方 差异的冲突、社会和谐与法律秩序的冲突要比成熟的司法制度中更加突出。西方国家为缓解 这些问题所进行的司法改革主要是狭义的审判 管理即案件管理（法官是审判管理的主体）， 属于程序制度改革的范畴。我国的审判管理包括小部分案件管理（如流程管理），主要是法 官管理（法官是审判管理的客体），属于司法 行政管理的范畴；还包括决定案件管理与法官 管理模式的审判权运行机制，其核心是管理案件的法官与管理法官的法院之间的关系模式。
这是中国司法制度中的独特问题，其实质在于， 在我国宪法将审判权赋予法院而非法官独立行 使的授权模式下，法院如何将这种概括或抽象的审判权在具体案件中授予代表法院行使审判 权的具体审判组织。这个问题在整个司法改革 中居于枢纽地位，也是受司法公开牵动并决定 其能否长效推进的关键。
仍以裁判文书上网为例来观察其中的关 系。裁判文书作为司法裁判的载体，必须载明 审判主体、审判客体、审判过程、裁判结果、裁判理由，裁判文书上网则意味着文书上载明 的上述信息公诸天下，而公开在裁判文书上署 名的法官要对所有信息负责。如果裁判意见不 是法官根据双方当事人在诉讼中提供的信息作出的独立判断，而是由庭长、院长、审判委员 会乃至市长、书记的意见，或者信息是由法官 从诉讼外获取的，或者处理结果掺人了案件争 议以外的其他因素，那么此时法官如何写裁判文书？这些外部主体的参与外部信息的影响要 不要写人文书？如果不写，那么裁判文书载明 的信息与实际的审判主体、审判客体、裁判理 由都不一致，如何为裁判结论提供有说服力的支持？法官又如何能够对文书载明的信息向公众负责？
法官管理过去只是内部考评，法官通 过置于副卷的内部报告和批示将这些外部干预 的信息备案即可免责，裁判文书上网将文书的读者由当事人和相关领导扩大到社会公众，如果法官因替人“背黑锅”导致裁判文不对题、 漏洞百出，即使不会受到法院内部追究，也会 损害法官自己的尊严和声誉，而且这种社会评 价还可能在法官晋升等机会中产生影响。与此类似，合议庭成员中持少数意见的法官是否有 权在裁判文书中公开附上不同意见，也是正在 讨论的问题。
可见，只有独立的审判者才是裁判文书的 真正作者，也才能真正对裁判文书负责，这样 的裁判文书上网才能实现其监督司法、提升审判质量、教育公众等预期目标。而这依赖于改 革审判权运行机制、真正“让审判者裁判，让 裁判者负责”，由此牵涉到审判组织与法院内 部的层层管理者之间、上下级法院之间的关系 由行政管理模式向审判监督模式转型，以及替 代传统管理模式而发挥审判监督作用的合议庭成员之间的相互制约、当事人及其律师对法官 权力的制约机制的调整与重构。
与此同时，审 判权运行机制改革的运行，依赖于以法官监督 管理为核心的司法行政管理机制的改革，特别是法官业绩考评机制。法官考评机制则构成法 官晋升、惩戒、任免的基础，因而必须放在司 法职业化体系中进行考量。
司法职业化包括法官的任职资格、遴选程 序、职业保障、履职评价、职业晋升、伦理惩 戒。普通法官和法院院长的任职资格分别保障了案件管理主体和法官管理主体的品质，必须 从年龄、学历、阅历、人品等元素上提高法官 和院长的任职门槛，通过公开科学的遴选程序’ 保障审判者和审判监督管理者自身的专业性、 权威性和正当性，这是审判权行使和审判管理 机制运行的前提和基础。
如果招进来的法官品 质败坏、水平低下，那么任何培训、监督都难以奏效，审判独立更是风险丛生；如果人职的 院长自身人品恶劣、业务外行，那么很难放手 审判独立，而监督管理更适得其反。改革应当 重点解决的问题是普通法官重学历、轻阅历，院长资格重政治、轻专业，甚至没有明确的任 职资格要求。
法官的职业保障和职业发展机制，是维持 和激励通过高门槛招人的法官得以保持尊严、 洁身自爱、投身事业的物质和精神支撑。职业保障包括生存保障（保障人身安全并提供足以 维持本人和义务抚养的家庭成员的体面/小康 生活的薪酬）、身份保障（未经法定特别程序不被解职或调离）、履职权限保障一一依法独 立行使审判权不受干涉或追究。
职业发展包括 职业培训和职业晋升，特别是目前法官基本实 行选拔性晋升，缺乏正常晋升机制（比如任职每达到一定年限，只要符合消极要件亦即没有 违反法律或司法伦理等不端行为即晋升一级）， 法官为了在选拔中获得晋升机会，或讨好领导 或同事并欠下人情、影响日后审判独立，或标新立异、哗众取宠而不安心于难以出彩的日常 审判工作。
履职评价目前主要体现为业绩考核，并 构成法院“审判管理”的核心，且往往与法官 的奖惩、晋升紧密联系在一起。在职业资格和 职业保障两个前提性条件没有任何改变的背景 下，一些法院基于积案的压力加外部干涉因素(如信访排名、社会和谐、地方利益保护等） 形成的许多考核标准，已成为妨碍司法独立、 挫伤法官积极性、导致法官逃避或推卸责任、 逃离审判岗位甚至严重流失的重要原因。
目前最高人民法院正在努力扭转这种状况，而根本 的扭转还有赖于法院司法环境的改善和与法官 职业保障资源的落实。而这两个方面的问题， 都依赖于司法管理体制的改革，而无法仅仅依靠法院内部改革来完成。
如果来自外部的资源 支持不充分、来自外部的非法干预不拆除，在 这种前提下进行法院内部人员分流改革、审判 权运行机制改革，并进行相应考核，可能使司法改革变成一场人人自危的混战，甚至仅仅是 增加一个裁判文书上网作为业绩考核指标，就 有可能成为压垮法官的最后一根稻草。这根稻 草既然能够具有牵一发而动全身的杠杆力量，那么在已经不堪重负乃至腐朽羸弱的司法制度 中产生如此效应也不必疑惑。
问题写到最后，改革现行司法体制已经刻不容缓，无论多么复杂、多么艰难，也要向前推进。
目前反应最强烈的是法院人、财、物受制于地方而产生司法独立和司法公正受到严重干扰，掌控法院财物权的地方政府把法院当成了执行地方政策和维护地方利益的职能部门，掌控法院院长人事任免权的地方党委通过院长个人频繁干预司法强化了行政化和非法治化，地方人大利用审议法院年度工作报告和质询权为人大代表以个人名义干预具体案件提供了合法借口。
司法管理体制问题与司法权运行机制问题是互通、互动、互为因果的。比如缺乏对外独立的司法机关在涉及地方利益的案件中可能接受地方政府的干涉和指令，但往往这种干涉并不直接指向具体案件承办人，而是由司法 机关的领导通过司法机关内部的行政权将意见传递给具体案件承办人的；承办人则由于缺乏独立审判权而服从领导的意志（而不是“依法”审判），作出偏袒地方利益的、不公正的裁判。
另外，由于具体承办人缺乏独立的权力和相应责任，因此在涉及人情关系的案件中也可能假 借层层管理、集体负责却无人负责的机制漏洞，掩盖和达到个人目的却不受追究，而人情案的频繁发生所导致的司法信任危机，又反过来促使司法机关强化内部行政管理，也为外部增加 和强化干预司法（如涉法信访、个案监督等）提供了理由和借口。
那么，在这种外部独立与内部独立双重缺 乏并相互纠结的关系中，什么才是突破口？我想借一次精采的对话来试着回答。
一位主持改革的中央领导向参加座谈的各位院长提出一个尖锐的问题：“现在群众反映强烈的人情案、关系案问题不只是源于外部干预，更主要是司法腐败。如果我们给法院解决了外部干预问题， 你们能不能保证解决司法腐败问题？ ”
一位院长顿了顿说：“这不是一个简单的交换关系， 保障司法独立是司法公正的前提性问题。今天你给我解决了外部干预问题，我不敢保证明天我就给你解决掉司法腐败问题，这需要一个良性循环的时间，但起码方向是对的。不过有一 点我敢保证，如果你不再让我因为市长或书记 的指示去找我的法官作出违法、违心的裁判，我就敢让我的法官因为七大姑八大姨的案件违法裁判而滚蛋！”
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