《中国法律评论》“幕后推手”撰文建议：依宪治国，建设常态法治国家
《中国法律评论》是面向法律职业共同体，融合学术与实务、思想与策略于一体的智库型法律期刊。自2014年创刊已进人第三年，本期数为第10期，执行主编嘱咐我，10期是一个节点，要我为此写卷首语，再三思考，立题于此。
建设常态法治国家是一个全新的命题。中国的社会发展已进人了全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的新的历史方位，从“国民经济发展新常态”的概念中，转引出“建设常态法治国家”的命题，是全面依法治国题中应有之义。
建设常态的现代国家，要有国民经济的常态，更要有政治、法治的常态。常态，就是非例外。政治的常态，是政治文明；法治的常态，是法治稳定、完善、成熟、有效，国家长治久安，社会更加和谐稳定、安全有序的良好状态。建设常态法治国家，是建设更加繁荣亲和的社会主义伟大国家的千秋伟业。
党领导人民制定宪法，党的意志已体现在宪法之中；宪法所确立的国家的价值观、国家的基本政治制度、国家机关运作规则、基本的司法制度，是国家意志的体现，也是党和人民意志的体现。
习近平总书记主持中央工作以来多次指出：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。习总书记的论述已经写人党的十八大重要文献，全体法律人深受鼓舞。但是我们有必要对宪法实施的实际状况有清醒认识。建设常态法治国家我们所面临的挑战包括：思想观念的挑战、法律制度建设的挑战、转型社会缺乏社会共识的挑战、反腐倡廉建设的挑战。
建设中国特色社会主义的根本出路是依法治国，依法治国就是让国家的政治、经济、文化、社会、环境建设在法治轨道上运行；而中国依法治国的全部问题，可以归结到宪法是否得以充分地实施。
宪法的宣言、价值、理念、原则，本身就是立法、行政、司法的尺度，围绕宪法原则贯彻落实，推行科学缜密的立法就是宪法的实施；司法活动的依法裁决，就是维护宪法公平正义的原则，也是宪法的实施；国家行政机关大量的依法行政活动以及当具体法律缺失无法回应宪法精神时，行政机关可以以行政措施的方式化解社会纠纷，服务民生，保护公民合法权益，维护公平正义，同样是宪法的实施。
宪法是国家和社会运行的总规则，是保障公民权益的根本大法，是国家全部法治的基石，也是社会稳定的基石。长期以来，宪法的权威更多地停留于政治上的宣示，普通大众对宪法缺乏实际的存在感，这是因为宪法尚未得到良好“遵行”。
比如，现实中政府行政存在的漠视宪法规定的公民权益、违法拆迁、粗暴执法问题，以及官官相护、选择性执法、枉法裁判；在公民权益受到侵害时，人们无法获得宪法和法律的保护，无法感受到宪法的温度与力量。
如果宪法只是挂在官员的嘴边、贴在办公场所的墙上、躺在书中，如果民众从自身生活中觉得宪法“无用”，谈何宪法的权威和尊严？当公民也可以“自由”漠视宪法、漠视法律的时候，常态法治社会无从谈起。人民对宪法缺乏存在感，是因为宪法虽然存在，却没有得以充分实施；宪法和法律的权威尊严，便是无源之水，无本之木。
宪法存在感的缺失，这并不是宪法本身的错，宪法不是具体规范，宪法的原则、精神更要通过具体的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章等各层级、多类型的立法、司法和行政具体法治去体现，包括要通过政府的具体行政措施去体现。
宪法的实施，以通俗的、易于理解的语言来说，就是宪法要“在状态”，就是要在宪法主导作用之下，国家和社会呈现出良好的法治状态。“良好”首先就是要有一部好的宪法，在好的宪法之下，还有一个完善的保障民生、维护民权、体现民主政治的法律制度体系。良好的法治状态，就是宪法和法律得以良好“遵行”的保障，不仅具体法治要真实有效，宪法也要被切实遵守，宪法首先要“行”起来，要“动”起来，要“活”起来，要让大众有感于宪法的存在和作用。
理论上和法律地位上极为崇高的宪法，也是极易“受伤”的。一个不恰当的地方性法规、一个效力等级很低的部门规章，甚至一个政府公务人员对行政相对人不恰当的行政作为，如对公民组织产生不法侵害之后，又未能进行救济，都能使宪法“受伤”。
宪法的权威和尊严受损，来自四个方面：
二是有法可依，但执法者怠于执行，即不作为；
三是选择性执法或将具体法律搁置，随意作为，即乱作为；
四是具体法律违宪，未获审查和纠正。
这些方面的问题，主要是由于掌握公权力的国家工作人员并非真心敬畏宪法法律、认同宪法法律的权威，同时也表明宪法法律在实施过程中的运行机制、监督机制不尽完善。
依法治国：
其次，在国家法治实践中，正确认识党的领导和依法治国的关系，确立依法执政就是党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的新理念；
再次，全社会都要敬畏宪法法律，树立牢固的“权由法定、权依法使，遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的观念，在具体法治之中，不断强化回应国家价值观，这是一个国家民族自立于世界民族之林，体现国家民族软实力，减少摩擦对抗，实现中华民族伟大复兴的长期战略任务，也是社会主义宪法实施的应有内涵。
关于社会主义法律体系已经建成的概念，我的理解是法律体系框架意义上的“已经建成”，并非是科学立法已大功告成。比如，事关民生、社会管理、市场规制方面的法律仍然亟待完善，作为社会运行基本法的民法典尚未成法；大多法律仍然比较原则粗放，公民法人合法权益的有效实现机制迟滞，不同层级政策法规脱节不配套、无法落地，低层级法规、规章、甚至制度、习惯都能“瓦解”较高层级的法规，“抗拒”抵制法律实施。
政策调节见效快是优点，而弹性和随意性大、缺乏程序制约是缺点。政策治国，不是常态法治。执政党出台相关政策，是确立一种治国理政的方向或阶段性举措，长远的宏观政策要转化成法律；阶段性的政策，也要通过具体的制度化规定，保持阶段政策的可操作性和约束性，避免政策不落地，也避免政策在执行过程中变形走样，或图利于国家工作人员，或侵害公民法人以及其他组织的合法权益。
大法治是实现社会公平正义，小法治是部门法治、任务型法治。强化错案责任追究并不是可以治本，专门机关工作人员是专业人士，但在许多情况下也是普通人，没有不犯错的人；最为重要的是，要在理念上自觉形成保护人权的宪法精神，树立法律职业共同体的大法治观念。
建立高效、公正的司法体系，形成适应大法治的健康和谐的法律职业共同体。司法机关办案需要合力，也需要分力；有时候合力重要，有时候分力也重要。分力就是要落实宪法的人权原则，形成相互之间的实际监督和制约作用，保障和约束司法机关人员不犯大错，少犯小错。深化以审判为中心的司法改革，让公民在每一个案件中感受到司法的公平正义。
领导干部是“关键少数”，没有领导干部的身体力行，依法治国、建设常态法治国家的目标就会落空。就依法行政而言，立法和司法无法有效主导社会运行，所有现代国家都是行政主导，所以，庞大的各级行政机关公务员队伍，是建设常态法治国家的“根本多数”。
公务员队伍的现状仍然存在令人忧心的情况，更多地信奉权力，更多地追求效率，更多地轻视专业，更多地冷漠不作为的情形同时存在。抓好根本多数，仅有法律是不够的，更要在观念上、制度上、管理上全面引导，使公务员成为建设常态法治国家的中坚力量。
在解决好领导干部“关键少数”和政府公务员“根本多数”、承担好建设常态法治社会责任的条件下，并非所有的问题都能得到解决。常态法治社会的建成，还取决于全民守法的社会氛围和实际习惯的养成。理性和谐社会的建立，不是只有政府单方面责任，做合格公民，从法律上讲，就是要尊崇宪法和法律，这是低于道德底线的法律底线。尊重宪法法律是理性社会的一个重要标志。
转型社会向理性的成熟社会过渡，无论是政府、组织还是公民，都应当树立尊崇宪法的自觉意识，推动宪法的“遵行”。政府、组织和公民之间，关于民主、自由、人权、民生的异见、纠纷、争拗以及对此的提升、改进、完善，都要回归到宪法的基点和宪法的共识。
二是司法和执法机关对重大社会法治案件（事件）的发生在适用具体法律时，要深刻检视其宪法精神的指引，对案件（事件）发展过程和后果，予以宪法角度的回应，特别是对政府损害民生权益的重大案件或事件坚决予以追究，并将处置结果，认真从宪法角度予以回应，使人民切身感受到宪法的权威和尊严；
三是任何组织个人损害宪法尊严，切实能够被追究，都应当付出应有的法律代价，对破坏宪法实施事件和案件设计制订体系化的制裁规范。
什么是有效治理？理念、制度固然重要，在政治运作中，人们有必要关注“有效治理”的问题。“治理”更多属于技术范畴，是统治术、统治机器的驾驭。学界的思维，更多地重视理念、价值、制度。须知好的理念可能生成好的制度，但好的理念和制度并不一定带来“有效治理”。
社会治理在一定意义上就是均衡民主、自由、人权、法治的关系，就是在一定的制度安排下，按照既定的经济和社会目标，有效、有序组织各种资源，满足基本民生和公民的各种利益诉求，及时有效处置各种社会重大事件，救助重大自然灾害，保障社会有序运转。
有效治理：
二是决策时可以运用简易程序；
三是可能出现集中决策；
四是既要遵守法治，又呈现出在特殊情境下，以效率和管控力优先，以有效处置紧急情况，排除社会风险为目标，维护国家社会公共利益。
综上所述，建设常态法治国家的主要标志有：
二是科学民主立法，建立良善的法治体系；
三是坚定贯彻“四个战略”之一的“全面依法治国”战略，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；
四是掌握公权力的国家工作人员要具备善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；
五是推进基层治理的法治化，实现国家、社会治理体系治理能力现代化，既有宏观的法治顶层设计，又有基层细节的对接、落地；
六是实现司法公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
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