测绘法大修：推进地理信息规范监管和广泛应用

　　10月31日召开的十二届全国人大常委会第二十四次会议审议了测绘法修订草案。修订草案针对当前测绘地理信息产业发展面临的实际问题，遵循加强共享、促进应用，统筹规划、协同指导，规范监管、强化责任，简政放权、放管结合、优化服务的指导原则，从加强测绘成果共享和应用、统筹卫星导航基准站建设和应用、强化地理信息安全的监督管理以及取消和下放行政审批事项等方面对现行测绘法进行了修改。

1修订草案共10章67条，涉及五个方面

　　修订草案按照国务院关于“推进地理信息规范监管和广泛应用”的总要求，坚持保障地理信息安全和促进地理信息产业发展并重。修订草案共10章67条，主要修改、增加了以下内容。

　　关于测绘成果共享和应用。一是规定测绘成果按照保障国家秘密安全、促进地理信息共享和应用的原则定密并及时调整，要求测绘地信部门推进公众版测绘成果的加工和编制工作，促进测绘成果社会化应用;二是进一步明确测绘成果无偿提供和使用的范围，使用财政资金的测绘项目和涉及测绘的其他项目要充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘;三是鼓励开发各类地理信息产品，建立健全地理信息资源共建共享机制，测绘地信部门通过地理信息公共服务平台提供公共服务;四是规定测绘地信部门做好应急测绘保障工作，会同有关部门开展地理国情监测，并对监测成果严格管理、规范使用。

　　关于基准站建设和应用。一是明确测绘地信部门会同其他有关部门建立统一的卫星导航定位基准服务系统，提供公共服务，并对基准站建设实行备案管理;二是明确基准站建设和运行维护应当符合国家标准和要求，不得危害国家安全，有关单位建立数据安全保障制度，并遵守保密法律、行政法规的规定;三是要求测绘地信部门会同其他有关部门加强规范和指导。

　　关于地理信息安全的监督管理。增加一章，规定建立地理信息安全管理制度和技术防控体系，地理信息生产、保管、利用单位对涉密地理信息情况进行登记并长期保存，同时明确获取、持有、提供、利用涉密地理信息应当遵守保密法律、行政法规和国家有关规定。

　　关于取消和下放行政审批事项。取消采用国际坐标系统审批和基础测绘规划备案，并将拆迁永久性测量标志审批层级由国务院或者省级测绘地信部门修改为省级测绘地信部门。

　　关于法律责任。对危害地理信息安全和涉及基准站的违法行为等规定相应的法律责任，增加对地理信息泄密行为的行政处罚，并加大对违法测绘等行为的处罚力度。

2增强公民的国家版图意识

　　现行的测绘法是1992年制定的，于2002年作了全面修订，至今已有十多年。根据经济社会发展对地理信息的需求，这部法律需要再次修订。

　　“国家的主权表现在多个方面，其中领土完整、领海完整、领空完整是最为重要的。寸土必保，寸土必争，这是最核心的利益。我们应该把领土、领海、领空，即我们的疆域搞清楚、搞明白，在图上画出来，不仅中华民族的每一个人，而且要使世界各国都能清楚明白。在疆域问题上，现实中还有一些具体问题需要解决好。但就测绘来说，保护疆域完整是不能有任何动摇的，绝对不能含糊不清，更不能让人费解或引起异议。因此，要从测绘的角度来维护国家主权。”全国人大常委会副委员长吉炳轩在审议修订草案时说。

　　地图的重要性和应用的广泛性，是妇孺皆知的。“大量的地理信息对经济建设和国防建设等都很有意义。对中国地图在管理、使用和监督方面,法律需要明确规范。”全国人大常委会委员沈春耀说，修订草案指出中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据，都要经过审核，这是完全必要的。但是中华人民共和国以外的，有一些地图上的信息，也是比较重要的，牵涉到国家重要的对外政策和立场。虽然不是中国的，但在标明有关国家地理信息的时候，也是敏感的。

　　沈春耀认为，对于历史地图，过去我们不大重视，实际上也是非常重要的。历史地图对于在全社会弘扬爱国主义精神，增强公民的国家意识、版图意识很有意义。但是怎么标、怎么用，需要加以规范。

　　全国人大常委会委员杜黎明建议，国家版图意识教育应当纳入中小学教学内容。随着国家战略环境变化和中国综合国力增强，国家版图意识教育应当从低龄儿童开始，抓得越早效果越好。建议在测绘法修改过程中，进一步明确国家版图意识教育纳入中小学教育内容的责任主体和牵头、协调部门。

　　对于地理信息之于国家安全的重要性，草案第八章监督管理的第四十四条和第九章法律责任的第六十条都对“获取、持有、提供、利用属于国家秘密的地理信息”的行为作出规定。

　　全国人大常委会委员汪毅夫认为，这两条规定很重要，建议以修订为契机加强这方面的宣传和教育。“据我所知，日本帝国主义在侵占我国台湾之前，已经绘制了上百种台湾地图，在发动侵华战争之前，又通过南满洲铁路株式会社调查部和台湾拓殖株式会社调查部，刺探了我国许多地理信息，并且绘制了数以千计的中国地图。在抗战时期，日本军队甚至占据了福建附近一个很小的岛屿，在那里从事地理信息的收集。这些都为侵华战争做了服务，严重地伤害了我国主权。修订草案应该加强这方面的保密意识，以及对非法获取、持有、提供、泄露属于国家秘密的地理信息的行为严厉惩处。”

3地理信息服务要满足经济建设需要

　　随着信息技术和空间技术的快速发展，测绘事业发生了翻天覆地的变化。国家安全和“一带一路”战略对时空信息的要求更加急迫，国家治理体系和治理能力的现代化离不开地理信息的精准化，“互联网+”和大数据需要时空信息框架支撑，百姓生活对导航位置服务越来越依赖。

　　全国人大常委会副委员长吉炳轩认为,测绘事业要适应中国特色社会主义现代化建设发展的需要，提供清楚明白的地理信息支持。测绘不单是行政区划的划分和标清，也不是简单的地形地貌勾勒和一般的物产资源标注，而是要为经济社会发展提供可靠的、准确的，乃至较为精细的有效服务。

　　“测绘服务，应有较为具体精细的地形、地貌信息，如海拔、土壤、河流、湖泊、岩石、地上地下资源等。当然这较难，有些属地质勘探的工作范畴，但已知的森林、湿地、草原、油城、煤城等资源型的地理城市特色、坐标是可以搞出来的，是经济社会发展十分需要的。”吉炳轩副委员长说，特别是交通的测绘，这些年交通发展很快，变化很大，需要重新测定绘制。铁路、高铁、公路、高速公路、城乡公路，航空、国际国内航线、目的地，海路、航线及目的地，等等，都是人们所迫切需要的。修订这部法律，要充分考虑经济社会发展中人们的生产生活需求，依法来保证这些需求能够实现。测清、绘明、标准、管用，这是测绘工作应该做到的，也是需要提供法律保障的。

　　“提交本次常委会会议审议的测绘法修订草案，充分反映了这些需求，进一步加强了测绘成果的共享和应用，推动地理信息互联互通和广泛应用;建立协调机制，完善制度，统筹卫星导航基准站建设和应用;强化地理信息安全的监督管理，加大对违法行为的处罚力度;按照简政放权、放管结合的要求，取消和下放采用国际坐标系统审批等事项，优化地理信息公共服务。”全国人大常委会副委员长陈竺说。

　　对此，陈竺副委员长提出三点建议：

一是确保地理国情监测工作的法定化。当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，也是地表自然和人文地理信息快速变化的时期。修订草案建立了地理国情监测制度，利用测绘的先进技术、数据资源和人才优势，积极开展地理国情变化监测，支持大数据分析，及时发布监测成果和分析报告，对于落实国家主体功能规划、优化国土开发空间布局、推进生态文明建设、促进五大发展理念落实具有重要意义。目前，修订草案关于地理国情监测的规定还比较原则，建议在第三章第十八条中进一步加强对地理国情监测工作的刚性和法定化要求，明确统筹协调和监测的职责，细化工作机制，发挥监测成果在国家大数据战略中的基础支撑作用。

　　二是尽快建立我国海洋测绘的统筹体制机制。我国是海洋大国，拥有300多万平方公里的“蓝色国土”，需要开展很多的探索和海洋资源开发利用。海洋测绘工作是认识海洋、经略海洋、建设海洋强国的重要基础性工作，也是提升海域制海权能力、保护我国海上交通线、维护我国国防安全和海洋权益的重要支撑。建议在第三章中进一步加强军民融合和陆海统筹，完善海洋测绘制度，明确相关部门的职责分工，纳入国家统一规划下有序实施，全面推动海洋测绘工作，为服务海洋强国建设战略提供有力的测绘地理信息保障。

　　三是提高卫星导航定位基准站监管的有效性。卫星导航定位基准站作为国家重要的空间基础设施，事关国家安全和利益，也关系到自主可控的全球位置服务。目前，我国卫星导航定位基准站建设较快，所提供的实时、高精度、高可靠性位置服务应用日益广泛，但同时也存在地理信息安全隐患。修订草案中第八章第四十五条规定的基准站备案管理，还难以切实保障涉密地理信息安全，可否增设审批以强化监管，需要进一步研究。

4互联网地图服务，亟待加强管理

　　目前，互联网地图运用已十分广泛，但服务质量不高、内容不准、网站相互转用等问题仍然存在，且随着网民互动等服务功能的开放，很大程度上增加了互联网地图信息错误的可能性，监管难度很大。对于互联网地图服务具体监管责任的划定，目前基层相关事权和资源都不足，很难确保监管工作有效开展。

　　全国人大常委会委员车光铁建议，进一步加强对互联网地图服务的监管。修订草案第三十五条前半段主要对地图管理工作作出原则性规定，其中将互联网地图服务监管工作也一并纳入县级以上政府责任范围。对互联网地图服务监管工作，要从监管责任主体、方式措施、协调配合、纠错机制等方面，进一步作出明确细化规定。

　　“在现代社会，测绘和导航给国家经济社会发展带来很大方便，给老百姓提供了很好的服务。问题是这个技术也有争议，第一是经常有单位抗议地图暴露了单位的详细地址，第二是高清度的摄像可能会泄露个人信息，如住宅。”全国人大常委会委员杨震在审议时提出，“修订草案对商业测绘的精密度，以及公布的信息是不是应该有一定制约?目前找不到有哪一条具体的条款，针对现在相关服务带来方便的同时带来的负面作用进行制约。个人信息不一定是国家安全信息，这里对国家安全信息有明确规定，但对个人信息保护没有明确说明。可否对商业测绘的精度、对个人信息的发布等有明确规定，都需要进一步研究。”（文/于 浩）

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